4 LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL
4.1 Considerações Iniciais
A Lei Complementar nº101/2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal, veio se apresentar como gerador de transformações na conduta do administrador público que necessita trabalhar com transparência e planejamento.
Publicada em maio de 2000, a referida Lei, veio mostrar a necessidade de se ajustar as finanças públicas a legislação brasileira, pois sua finalidade maior é a busca do equilíbrio nas contas públicas visando lograr superávit primário para a amortização de dívidas públicas.
Essa lei, tem sua maior relação com recursos em espécie (gastar somente o que se arrecada, economizando-se ao máximo a fim de que se forme o superávit primário.
A Lei 101/2000 tem seu texto conexo com praticamente todos os ramos do Direito: Direito Constitucional; Direito Administrativo; Direito Financeiro; Direito Tributário; Direito Municipal; Direito Penal; Direito Civil; Direito Eleitoral.
4.2 A lei de responsabilidade fiscal em outros países
No que diz respeito a experiências de outros países, a LRF incorpora alguns princípios e normas, tomados como referencial para a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal, são eles:
· Fundo Monetário lnternacional: organismo do qual o Brasil é Estado-membro, e que tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países;
· a Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994;
· a Comunidade Econômica Europeia, a partir do Tratado de Maastricht; e,
· os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram à edição do Budoet Enforcement Act, aliado ao princípio de "accountability".
Estes exemplos, embora tomados como referência para a elaboração da versão brasileira da Lei de Responsabilidade Fiscal , não foram os únicos parâmetros utilizados, já que não existe um manual de finanças públicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquer nação.
Os pontos fundamentais de cada um dos citados referenciais, tomados como ponto de partida para a elaboração do modelo brasileiro de Responsabilidade Fiscal, foram :
· Fiscal Transpareency
Dentro do seíor público, as funções de poiííica e de gestão devem ser bem definidas e divulgadas ao público, informando sobre as aílvidades fiscais passadas, presentes e programadas - transparência dos atos.
A documentação orçamentaria deve especificar objeíivos da política fisca!, estrutura macroeconômica, políticas orçamentárias e riscos fiscais.
As Informações orçamentarias devem facilitar a análise, as contas fiscais devem ser apresentadas periodicamente ao Legislativo e ao público.
· Tratado de Maastricht
As definições de critérios para verificação da sustentação financeira da cada governam, como em uma confederação.
Os Estados membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo para critérios acordados; além disso, os estados membros devem evitar déficits excessivos, onde a Comissão monitorará orçamento e estoque da dívida para identificar desvios.
· Budget Enforcemnt Act - EUA
Contempla apenas o Governo Federal - cada unidade da federação tem suas regras. O Congresso fixa metas de superavit e mecanismos de controle de gastos, aplicações de regras adoíadas peio BEA.
· Fiscal Responsability Act – Nova Zelãndia
O Estado é unitário e parlamentarista. O Congresso fixa princípios e exige forte transparência do Executivo, que tem a liberdade para orçar e gastar;
Os Princípios de gestão fiscal responsável: reduzir débito total da Coroa (dívida pública) a níveis prudentes.
Seu objetivo é alcançar e manter níveis de património líquido da Coroa que a protejam contra fatores imprevistos.
4.3 Objetivos da lei de responsabilidade fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal parte do princípio de que o governante não deve, não pode, gastar mais do que arrecada, e ainda, no caso da maioria dos municípios brasileiros, não podem gastar mais do que lhes é repassado pela União, é principalmente, baseada nos princípio de responsabilidade fiscal e transparência da gestão dos recursos. O maior objetivo desta é o equilíbrio permanente das finanças públicas.
O fortalecimento da necessidade de equilíbrio nas contas públicas, foi possível a partir da cobrança da sociedade por uma maior qualidade na gestão dos créditos e recursos públicos, tanto orçamentariamente quanto financeiramente.
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do art. 1°, consiste em estabelecer "normas da finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”.
Por sua vez, o parágrafo primeiro desse mesmo artigo procura definir o que se entende como "responsabilidade na gestão fiscal", estabelecendo os seguintes postulados:
- Ação Planejada e Transparente - consiste em ações voltadas para a satisfação de um programa definido por ações ou projetos que tenham sempre começo, meio e fim.
- Prevenção de Riscos e Correção de Desvios que Afeiem o Equilíbrio das Contas Públicas - um dos aspectos mais relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal é justamente o acompanhamento das ações, projetos ou atividades dos administradores públicos pêlos controles internos e externos, a cargo de funcionários dos próprios órgãos e Tribunais de Contas, respectivamente.
- Garantia de Equilíbrio nas Contas Públicas - cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar;
- Transparência - Diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administração Pública.
Vale destacar que os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto púbiico são os mesmos já adotados na Constituição Federal, somente reforça cada vez mais o papel da atividade de planejamento e de execução.
4.4 O controle da dívida pública
O Controle da dívida pública é o principal problema enfrentado pelo País nos últimos tempos, esse controle é o maior motivo para invocar leis como a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A partir da análise do Capítulo Vil da LRF, que trata da dívida e do endividamento público, sabe-se que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43 aprovada pelo Senado Federal foram definidos limites para a divida pública de todos os entes nacionais. Para isso, é válido observar os ajustes feitos à Lei n° 4.320/64, pois os objetivos das duas são distintos.
A Lei n° 4320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabeiece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, a Constituição Federal deu à Lei n° 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece à vontade da Lei mais recente.
Algumas alterações foram feitas:
Conceito de Dívida Fundada - No Capitulo l da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso l da LRF, são apresentadas as definições dos termos relacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária, operações de crédito e empresa estatal dependente.
Reconhecimento da Dívida Pública – De acordo com o parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a confissão de dívidas pelo ente público são equiparadas as operações de crédito, devendo, ainda, observar os termos dos arts. 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa.
- Operações de crédito - Correspondem a compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de titulo, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
- Dívida Consolidada Líquida - Correspondem à dívida pública consoiidada deduzida as disponibidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se ainda as obrigações a pagar que deverão ser deduzidas das disponibilidades financeiras.
- Receita Corrente Líquida – RCL - O Capítulo l apresenta o conceito mais importante na operacionalização da LRF, no que diz respeito ao atendimento dos limites legais: a Receita Corrente Líquida. Antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, a RCL foi utilizada principalmente como parâmetro na verificação das despesas com pessoa!, de acordo com o texto da Lei Complementar n° 82/95 e ainda nos termos da Lei Complementar n° 96/99 (Lei Camata l e II, respectivamente). De acordo com os dispositivos legais citados, o total das despesas com pessoal não poderia ultrapassar o percentual de 60% da RCL.. A Lei Complementar n° 96/99 ampliou o conceito de despesas com pessoal, além de especificar os itens que deveriam compor o montante desses gastos.
- Restos a Pagar – Pelo disposto nehuma despesa poderá ser contraída nos dois últimos quadrimestres do amndato de qualquer titular de Poder ou órgão, sem a disponibilidade de recursos para suprir tal necessidade.
4.5 Dos crimes de responsabilidade fiscal
A Lei n0 10.028/2000, que introduziu no sistema jurídico-pena! Brasileiro diversas novas figuras típicas penais, seja no Código Penal Brasileiro, seja no Decreto-lei que trata dos crimes de responsabilidade dos Prefeitos (201/76), trouxe grande intranquilidade para muitos agentes políticos, devido as s implicações de caráter penal que poderiam envoiver Chefes do Executivo Municipal, deixando de considerar que a Lei criminalizava condutas passíveis de serem praticadas, também por outros Administradores Públicos. Em relação ao Código Penal, foi instituído todo um novo Capítulo em seu úitimo Título ~ Título XI - Dos Crimes contra a Administração Pública, Capítulo IV -Crimes contra as Finanças Públicas. No Decreto-Lei 201/76, foram acrescentadas oito novas condutas ao artigo que previa o crime de responsabilidade dos Prefeitos (art. 1°).
A legislação referida é decorrência direta da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Segundo Castro (2001, p.72):
A LRF Integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, apresentado à sociedade brasileira e tem como objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida em relação ao produto interno bruto da economia.
Ainda de acordo com o mesmo autor, a Lei foi editada com o firme propósito de atender exigências advindas do FM I- Fundo Monetário internacional, do Banco Mundial e dos países que integram o G7.
A Emenda Constitucional nº 19/98 fixou o prazo de três a seis meses para o Poder Executivo apresentar ao Congresso Nacional o projeto de lei complementar, referido no artigo 163 da Constituição Federal, o que foi cumprido dentro do limite estabelecido, dando origem a LRF.
A principal finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal é proibir os entes da Federação de gastarem mais do que arrecadam, estabelecendo, para tanto, limites e condições para o endividamento público.
São Quatro os eixos que a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF se apóia:
- Planejamento: melhoria nas condições de criação de novas informações, metas, limites e condições para a renúncia e para a geração de despesas, inclusive com pessoal e de seguridade, para a assunção de dívidas, para a realização de operações de crédito, e para a concessão de garantias.
- Transparência - é concretizada com a divulgação ampla (...) de quatro reiatórios de acompanhamento de gestão fiscal. Que permitem identificar receitas e despesas;
- Controle – é o aprimorado peia maior transparência e peia qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora e mais contínua dos Tribunais de de Contas;
- Responsabilidade, aplicação a ser imposta sempre que ocorrer o descumprimento das regras, com a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da permissão para a contratação.
O Artº 73 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, estabelece que as infrações às suas disposições serão punidas de acordo com Código Penal, as Leis 1.079/50 (Lei que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo e julgamento), o Decreto-lei 201/97 (Lei de Responsabilidade de Prefeitos e Vereadores) e demais normas pertinentes. Para prevenir, punir e tutelar o bem jurídico finanças públicas, inclusive penalmente, surgiu a Lei 10.028/00 ( Lei dos Crimes deresponsabilidade fiscal - LCRF), que entrou em vigor no dia 20.10.2000.
4.6 Limites
Na LRF, há limites de gastos com pessoal, como percentual das receitas, para os três Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Para a União, os limites máximos para gastos com pessoal (50% da Receita Corrente Líquida) são assim distribuídos:
· 2,5% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
· 6% para o Judiciário ;
· 0,6% para o Ministério Público da União;
· 3 % para custeio de despesas do Distrito Federal e de ex territórios;
· 37,9% para o Poder Executivo
· Nos Estados, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita Corrente Líquida) serão:
· 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
· 6% para o Poder Judiciário;
· 2% para o Ministério Público;
· 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo.
· Nos Municípios, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita Corrente Líquida) serão:
· 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
· 6% para o Poder Judiciário;
· 2% para o Ministério Público;
· 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo;
· 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas;
· 54% para o Executivo
Antes da LRF, os limites para despesa de pessoal estavam previstos na Lei Complementar nº 96 de 31 de maio de 1999, denominada Lei Rita Camata II, aprovada pelo Congresso Nacional. Ocorre que os Poderes Legislativo e Judiciário ficavam fora do alcance dessa lei. Agora, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, isso mudou e os limites são aplicados a todos os Poderes e às três esferas de governo.
Se o governante verificar que ultrapassou os limites para despesa de pessoal, deverá tomar providências para se enquadrar, no prazo de oito meses. Mas, se depois disso, continuarem a existir excessos, ele sofrerá penalidades.
Pela LRF ainda, são definidos mecanismos adicionais de controle das finanças públicas em anos de eleição.
Na questão da Dívida Pública o Senado Federal estabelecerá limites para a dívida pública, por proposta do Presidente da República. Tais limites serão definidos também como percentuais das receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Isto significa que os governantes deverão respeitar a relação entre a dívida e sua capacidade de pagamento. Ou seja, o governante não poderá aumentar a dívida para o pagamento de despesas do dia-a-dia.
Lembrando sempre que: se o governante verificar que ultrapassou os limites de endividamento, deverá tomar providências para se enquadrar, dentro do prazo de doze meses, reduzindo o excesso em pelo menos 25%, nos primeiros quatro meses. Mas, se depois disso, continuarem a existir excessos, a administração pública ficará impedida de contratar novas operações de crédito.
No que se entende na questão de metas fiscais, a LRF determina o estabelecimento de metas fiscais trienais. Isso permite que o governante consiga planejar as receitas e as despesas, podendo corrigir os problemas que possam surgir no meio do caminho. É como conduzir um barco: quando tem um rumo é possível planejar as manobras necessárias para se chegar até lá, mesmo que algumas sejam difíceis e tenham que ser corrigidas ao longo do caminho.
Além disso, com as metas fiscais, fica mais fácil a prestação de contas à sociedade, porque se sabe o que está sendo feito e como está sendo feito para se atingir um objetivo – com isso a sociedade pode manifestar suas opiniões e colaborar para melhorar a administração pública.
No ano que estiver programada eleição, a lei impõe restrições adicionais para controle das contas públicas em anos de eleição, com destaque para o seguinte:
· fica impedida a contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO);
· é proibido ao governante contrair despesa que não possa ser paga no mesmo ano. A despesa só pode ser transferida para o ano seguinte se houver disponibilidade de caixa; e
· é proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou mandato dos chefes do Poder Executivo.
Na medida em que os administradores de recursos públicos respeitem a LRF, agindo com responsabilidade, o contribuinte deixa de pagar a conta, seja por meio do aumento de impostos, redução nos investimentos ou cortes nos programas que atendam à sociedade.
4.7 Penalidades
O governante que não cumprir a LRF, que inclusive apresenta prazos, alternativas e caminhos para que suas regras possam ser cumpridas, vai estar sujeito a penalidades, também chamadas de sanções.
Há dois tipos de sanções:
· sanções pessoais, são as previstas na Lei Ordinárias que trata, de crimes de Responsabilidade Fiscal. Os governantes poderão ser responsabilizados pessoalmente e punidos com perda de cargo, proibição de exercerem empregos públicos, pagamento de multas, e estarão passivos de prisão;
· sanções institucionais, são os previstos no bojo da própria Lei. Para o governante que : não efetuar previsão, arrecadação e cobrança de tributos de sua competência, serão suspensas as transferências voluntárias, recurso de União ou dos Estados que são transferidos (convênios); exceder noventa e cinco por cento do limite máximo de gastos com pessoal, terá suspensa a concessão de novas vantagens aos servidores, a criação de cargos novas admissões e concessão de horas extras, a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias da União.
· Como exemplos de sanções institucionais temos:
· para o governante que não prever, arrecadar e cobrar tributos (impostos, taxas e contribuições) que sejam de sua competência, serão suspensas as transferências voluntárias, que são recursos geralmente da União ou dos Estados, transferidos, por exemplo, através de convênios, que permitirão a construção de casas populares, escolas, obras de saneamento e outros;
· para quem exceder 95% do limite máximo de gastos com pessoal, fica suspensa a concessão de novas vantagens aos servidores, a criação de cargos, as novas admissões e a contratação de horas extras. Uma vez ultrapassado o limite máximo ficam também suspensas a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias da União; e
· quem desrespeitar os limites para a dívida, depois de vencido o prazo de retorno ao limite máximo e enquanto perdurar o excesso, não receberá recursos da União ou do Estado, através de transferências voluntárias.
Quando o setor público gasta mais do que pode, o governo tem duas alternativas para se financiar. Uma delas é permitir a volta da inflação, imprimindo mais papel-moeda e colocando mais dinheiro em circulação na economia.
A outra alternativa é o governo pegar dinheiro emprestado no mercado financeiro, emitindo títulos públicos. Para isso, vai pagar juros ao mercado, porque, caso contrário, ninguém vai lhe emprestar dinheiro. Com isso, cada vez que precisar se financiar, vai oferecer títulos e pagar juros, e, quanto mais se endividar, maior será o risco de não conseguir pagar o que deve. Isso faz com que o mercado cobre juros cada vez mais altos para lhe emprestar dinheiro. Então ocorre o seguinte: a taxa de juros sobe, toda a economia sofre, mas o governo cobriu sua conta.
Com isso, a Lei reforça os alicerces do desenvolvimento econômico sustentado, sem inflação para financiar o descontrole de gastos do setor público, sem endividamento excessivo e sem a criação de artifícios para cobrir os buracos de uma má gestão fiscal.
É neste contexto que atribuímos a competência dos Tribunais de Contas, que são os formadores e educadores de atitudes politicamente corretas, onde a meta maior é justamente aplicar os conceitos e princípios administrativos e terminar este afirmando que a Lei de Responsabilidade Fiscal possui uma importância muito grande para o Brasil, porque representa um enorme avanço na forma de administrar os recursos que os contribuintes põe a disposição dos governantes.
