CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA
A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, assim como a Concessão de Direito Real de Uso, são Direitos Reais sobre coisa alheia e foram introduzidos no Código Civil de 2002 no Art.1225, incisos XI e XII, pela Lei nº 11.481, de 2007. Ambos buscam atender a função social da propriedade e o Direito à moradia, constitucionalmente previsto, dando regularização jurídica às áreas em situação irregular, principalmente quando estão em áreas públicas.
Ambos institutos, por se constituírem como Direito Real, possuem as características que lhe são inerentes, como a imediata adesão a coisa, sobre a qual não poderá incidir outro Direito de mesma espécie, além disso, estará previsto o direito de sequela, que se constitui erga omnes, sendo prevista a proteção do direito através de ação real, dessa forma, será necessária a inscrição do instrumento de concessão no Registro de Imóveis, para que produza efeitos contra terceiros (ROSA, 2010).
Outrossim, a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia é um Direito Real previsto no artigo 1.225, inciso XI, do Código Civil de 2002 e no artigo 183 da Constituição Federal de 1988. Miranda, 2016, aponta que o instituto era anteriormente previsto dos artigos 10 a 15 do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), sendo, todavia, vetado pelo chefe do executivo, na época Fernando Henrique Cardoso, até que finalmente fosse disciplinado pela Medida Provisória nº 2.220, de 04 de setembro de 2001.
Pessoa e Vieira, 2009, tratam sobre os motivos que levaram ao veto do presidente da forma que se deu “pelo fato de não ter sido estabelecido marco temporal para obtenção do direito. Acreditava-se que o último feriria a autonomia de Estados e Municípios” (PESSOA; VIEIRA, 2009, p.2), além disso, acrescentam as autoras que “havia apenas a exceção para realocação das famílias quando estas estivessem em áreas de riscos, não incluindo, a título exemplificativo, os casos de proteção ao ambiente natural” (PESSOA; VIEIRA, 2009, p.3).
Ademais, a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia surgiu para atender a função social da propriedade urbana pública, visto que a propriedade urbana privada é regulamentada pela usucapião urbana e, por meio deste, é vetada a aquisição do domínio pleno sobre as terras públicas. Dessa forma, a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia é um dos instrumentos hábeis para a regularização fundiária das terras públicas informalmente ocupadas pela população de baixa-renda, obtendo, assim, status constitucional, garantindo segurança de posse aos cidadãos e conferindo tratamento isonômico à garantia do Direito à moradia.
Regulamentação jurídica da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia
A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia tem sua instituição ancorada na Constituição Federal de 1988, onde, no caput do artigo 183, está exposto que:
Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
Ademais, concomitante a essa disposição, o artigo primeiro da Medida Provisória nº 2.220 de 2001, com modificações introduzidas pela Lei 13.465 de 11 de julho de 2017, estabelece os requisitos que bastam para a obtenção da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, não se falando em licitação, conforme expõe Gonçalves, 2018, são eles: a posse do imóvel até 22 de dezembro de 2016; que esse esteja sendo ocupado pelo prazo de cinco anos; tendo sua posse sido ininterrupta e sem oposição de terceiros; com localização em área urbana; que sua destinação seja para a moradia do possuidor ou de seus familiares; que o imóvel seja de propriedade pública; sendo que o possuidor não pode ser proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural (a qualquer título).
Alinhando-se a esses critérios, o três parágrafos do artigo 1º da Medida Provisória nº 2.220 de 2001, dispõem sobre a titularidade da concessão, que poderá ser conferida de forma gratuita ao homem ou a mulher, independentemente do estado civil, de forma que não seja reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez, todavia, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão. Faz-se necessário notar que a concessão de uso para fins de moradia não torna o concessionário proprietário do imóvel, senão mero possuidor, pois a propriedade continua em poder da Administração Pública.
Nesse diapasão, o artigo 2º da Medida Provisória nº 2.220 de 2001, com as modificações trazidas pela Lei 13.465 de 2017, instituiu a possibilidade de se obter a concessão especial para fins de moradia coletiva, com os mesmos requisitos do artigo 1º exposto no parágrafo anterior, diferenciando-se desse pela área total que deverá ter mais de duzentos e cinquenta metros quadrados e, quando dividida pelo número de possuidores, seja inferior a esse valor por possuidor.
Sendo também na Medida Provisória nº 2.220 de 2001, em seu artigo 6º a exposição de que o “título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial, sendo declarada pelo juiz, mediante sentença”.
Esse título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório de registro de imóveis, termos a que Miranda, 2016, acrescenta
A CDRU é direito real de uso decorrente de um contrato administrativo, e depende da discricionariedade do Poder Público para que um determinado bem público seja concedido para uso pelo particular, gerando, assim, um acordo de vontades (contrato administrativo). Por outro lado, a CUEM constitui-se como um verdadeiro direito subjetivo do possuidor e, uma vez preenchidos os requisitos legais, surge para a Administração Pública a prática de um ato vinculado. (MIRANDA, 2016, p.4).
Ademais, o artigo 9º da Medida Provisória nº 2.220 de 2001 ainda prevê a possibilidade, facultada ao poder público competente, de forma gratuita e com os mesmos requisitos do artigo 1º dessa mesma norma, de conceder autorização de uso para o imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas para fins comerciais.
Outrossim, como forma de proteção aos concessionários no que se refere a ocorrência de risco à vida ou à saúde dos ocupantes, cabe ao Poder Público garantir o exercício do direito de moradia em outro local, por ele designado, nos parâmetros do artigo 4º da Medida Provisória nº 2.220 de 2001.
Destacando-se que o direito de Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia é transferível, por ato inter vivos ou causa mortis, só pode ser extinto na hipótese de o concessionário dar à posse uso diverso da moradia para sua família e seus membros ou se o possuidor vier a adquirir propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel, urbano ou rural.
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO
A Concessão de Direito Real de Uso é um Direito Real previsto no artigo 1.225, inciso XII, do Código Civil de 2002 e disciplinado pelo Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, é um instrumento que possibilita, através de contrato administrativo, que um proprietário transfira o uso de seu imóvel a um terceiro interessado, estabelecendo um direito real sobre coisa alheia.
O contrato é resolúvel, ou seja, se resolverá tanto pelo descumprimento das condições contratuais, quanto pelo decurso do prazo quando estipulado, ainda poderá ser gratuito ou oneroso, em terrenos públicos ou particulares, por tempo certo ou indeterminado.
A Concessão de Direito Real de Uso é mais comum que a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, pois serve de alternativa para a implantação de projetos habitacionais, tendo em vista as menores limitações legais para sua utilização, não exigindo requisitos de posse, tamanho de terreno, entre outros. Lira, 1986, expõe que
A concessão do direito real de uso de terreno é o contrato solene, pelo qual se transfere, a título de direito real, a fruição temporária, por prazo certo ou indeterminado, de terreno público ou particular, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra utilização de interesse social. (LIRA, 1986, p.18)
Todavia, é cediço que não se torna um empecilho para a concessão o fato do terreno já estar edificado, plantado ou urbanizado. E, tendo em vista a índole contratual, não será possível sua constituição pela via testamentária (LIRA, 1986).
Nesse sentido, em casos de terrenos públicos, o particular é beneficiado por poder explorar esse terreno e dar-lhe uma destinação, e a sociedade também ganha, tendo em vista o interesse social no desenvolvimento da área. Com efeito, só podem ser alienados os bens públicos dominicais ou dominiais, pois os bens de uso comum e especial só poderão ser objeto de alienação quando previamente convertidos em bens dominiais por intermédio do instituto da “desafetação” (BRASIL, 2016). Ademais, acrescenta Mello, 1995, que a Concessão de Direito Real de Uso:
É o contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para que seja utilizado com fins específicos por tempo certo ou por prazo indeterminado. (MELLO, 1995, p.535)
Como visto nos conceitos, o Direito Real de Uso é decorrente de um contrato administrativo, dessa forma, dependerá da discricionariedade do Poder Público que um determinado bem público seja concedido para uso pelo particular. Ademais, expõe Rosa, 2010, que se seus objetivos não forem respeitados, haverá reversão do uso para o ente que o concedeu.
Regulamentação Jurídica da Concessão de Direito Real de Uso
A Concessão de Direito Real de Uso foi instituída no artigo 7º do Decreto-Lei nº 271 como
a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. (BRASIL, 1967, p.3)
Além disso, a concessão de uso poderá ser contratada por instrumento público, instrumento particular ou por simples termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial. Assim como na Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, o concessionário terá direito ao uso e fruição do terreno para os fins estabelecidos no contrato, respondendo por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas.
A concessão de uso se resolve antes de seu fim se o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, dessa forma, perderá as benfeitorias feitas. Vale acrescentar que a concessão é transferível, por ato inter vivos ou causa mortis. Ainda segundo o Artigo 8º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, “é permitida a concessão de uso do espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos ou particulares, tomada em projeção vertical, nos termos e para os fins do artigo 7º” e na forma que for regulamentada. Quanto a essa questão, Mello, 1995, verifica um certo parentesco com o Direito de Superfície.
O parágrafo 5º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967 trata de importante regra para a concessão, onde deverá ser observada a anuência prévia do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração e do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, nos “casos de áreas indispensáveis a segurança do território nacional, especialmente localizadas na faixa de fronteira e as relacionadas com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo”. (GONÇALVES, 2018, p. 534).
Importante característica da Concessão de Direito Real de Uso é a necessidade, em contratos entre o Poder Público e o particular, de prévio processo licitatório, na modalidade de concorrência, para ser escolhida a melhor oferta, com fundamento no artigo 23, § 3º, da Lei 8.666 de 1993.
O artigo 17, alínea f, dessa mesma lei, todavia, dispensa a licitação no caso de “bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública”. Miranda, 2016, afirma que essa dispensa se deve a inviabilidade da existência da licitação, pois é financeiramente impossível o confronto de ofertas entre o cidadão de baixa renda e grandes grupos imobiliários.
