Introdução
Conforme muitas perspectivas teóricas, as relações internacionais são estruturadas segundo o binômio cooperação e conflito. Em determinados momentos, a dimensão conflitiva é acentuada, como, por exemplo, durante as guerras mundiais ou no período da guerra fria. Em outros momentos, a dimensão da cooperação é enfatizada, como, por exemplo, no período de pax americana, que se seguiu ao fim da bipolaridade e no qual se consolidou sólido acervo de tratados internacionais e o trabalho frenético de um conjunto crescente de organizações internacionais.
A crise global decorrente da pandemia causada pela proliferação avassaladora da Covid-19, entretanto, parece, mesmo que involuntariamente, gerar indícios ambíguos sobre a dinâmica das relações internacionais. Se, em alguns aspectos, parece se instaurar um tipo de cooperação compulsória, resultante da necessidade de ação conjunta contra os efeitos transnacionais da pandemia, em outros aspectos, acentuam-se rivalidades difusas, egoísmos nacionais e soluções nacionalistas para problemas prementes.
No presente artigo, serão analisadas duas séries antagônicas de atos resultantes da crise internacional decorrente da pandemia causada pela disseminação da Covid-19. O primeiro conjunto de atos concerne às restrições comerciais impostas pelos Estados a produtos de saúde e a outros itens considerados importantes para economia nacional. O segundo conjunto de atos refere-se aos esforços de concertação internacional no âmbito do Grupo dos 20 (G 20). O texto está dividido em quatro partes. Na primeira parte, serão tratadas as ideias de cooperação e de conflito nas relações internacionais e no direito internacional. Na segunda parte, analisar-se-ão os casos mais emblemáticos de restrição ao comércio internacional durante a pandemia, identificando-se inclusive as eventuais violações de compromissos contratuais e das normas internacionais de comércio. Os esforços de cooperação no âmbito do G20, com descrição e análise das medidas propostas, são objeto da seção terceira deste artigo. Na derradeira parte, são apresentadas considerações finais sobre as tendências de cooperação e conflito no cenário internacional pós-pandemia.
1. Cooperação e conflito nas relações internacionais e no direito internacional
As relações internacionais, de maneira relativamente simplista, podem ser reduzidas a duas dimensões interativas: cooperação e conflito. Raymond Aron, por exemplo, importante teórico do realismo, elabora a metáfora do diplomata e do soldado, ambos representantes dos Estados em situações que são, respectivamente, amistosas e conflitivas[1].
A despeito do reducionismo evidente, trabalhar as relações internacionais por meio dessas duas categorias é bastante comum entre os internacionalistas canônicos e no âmbito das correntes teóricas predominantes. Hans Morgenthau[2], Edward Carr[3], Raymond Aron[4], John Mearsheimer[5] e Kenneth Waltz[6], por exemplo, enfatizam a função determinante do conflito real ou potencial na configuração das relações internacionais. Esses autores realistas, independentemente, das peculiaridades de suas teorias, centralizam suas atenções na dimensão das disputas interestatais, sejam elas efetivadas em eventos bélicos ou meramente cogitadas no âmbito de projetos geopolíticos.
O liberalismo e o institucionalismo, por sua vez, preferem concentrar sua atenção nas possibilidades de cooperação entre os atores. A cooperação seria, em última instância, do interesse dos Estados e, por isso, em análise racional da realidade, eles recorreriam a ela com frequência. Mesmo admitindo-se a possibilidade de conflitos, haveria a predominância da cooperação entre os atores na arena internacional. Autores como Robert Keohane[7], Joseph Nye[8], Stephen Krasner[9] e Anne-Marie Slaughter[10] destacam os meios de cooperação e os ganhos decorrentes da ação cooperativa entre os atores.
O direito internacional, por sua vez, na perspectiva das teorias de relações internacionais, consiste em um de seus objetos de estudo. Autores próximos ao pensamento liberal e institucionalista tendem a atribuir maior importância às normas jurídicas internacionais e ao papel do direito na determinação da dinâmica das relações internacionais. Situado nessa vertente liberal/institucionalista, o direito internacional pode extrapolar sua condição de objeto de estudo e, na qualidade de ciência, pode oferecer uma perspectiva própria de apreensão e de análise dos fenômenos internacionais.
Nos dois itens seguintes, as reações internacionais ao aprofundamento da pandemia serão apreciadas sob as perspectivas realista, liberal/institucionalista e jurídica. A interpretação dos mesmos fatos é distinta segundo cada uma das visões, ainda que não necessariamente excludentes.
2. As restrições ao comércio durante a pandemia
Um dos aspectos mais problemáticos decorrentes da pandemia de covid-19 é o rápido alastramento da doença[11]. Por ser transmitida inclusive por portares assintomáticos, o vírus se espalha com extrema velocidade, inclusive transpondo fronteiras políticas entre os países. Em razão disso, mesmo que apresente baixa letalidade, existe forte tendência à disseminação do vírus causar pressões sobre os sistemas de saúde dos países, os quais, em sua maioria, não possuem número suficiente de leitos hospitalares, especialmente aqueles destinados à terapia intensiva. Esta, em muitos casos, é demandada para situações de agravamento da condição respiratória dos infectados. Na prática, como se observou na Itália, na Espanha, na França, no Brasil e nos Estados Unidos[12], mesmo países dotados de sistemas de saúde robustos enfrentam sérias dificuldades para atender número elevado de pacientes em período curto de tempo.
Os governos, juntamente com os gestores privados, ao lado de determinarem severas medidas restritivas à circulação, em conformidade com as recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS)[13], passaram a adotar medidas emergenciais de ampliação do atendimento hospitalar, mediante construção de hospitais de campanha e do aumento da capacidade de atendimento. Para materializar esses esforços, passaram a demandar equipamentos médicos e hospitalares específicos. Desde itens de proteção individual (e.g. máscaras, luvas, desinfetantes) até aparelhos mais sofisticados de respiração mecânica passaram a ser demandados em massa. Nos países dotados de parque industrial robusto e diversificado, foi necessário o simples aumento da produção por parte das empresas fabricantes desses bens. Nos países industrializados, mas com problemas de diversificação e de escala de produção, foi necessária reconversão de instalações fabris e de auxilio governamental. Em países pouco industrializados, a importação tornou-se a alternativa adotada. Ocorre, entretanto, que os fluxos comerciais foram seriamente afetados pela pandemia, pois o sistema de transportes (principalmente aéreo) aproximou-se da situação de colapso. Além disso, os preços internacionais desses bens elevaram-se consideravelmente, tornando-se proibitivo esse tipo de gasto para determinados Estados. O problema da restrição às exportações torna-se ainda mais grave, porque a produção de equipamentos médicos e hospitalares é concentrada em alguns poucos países, com destaque para a produção de Alemanha, China e Estados Unidos[14]. Não por acaso, os três países introduziram importantes restrições às exportações desses produtos e de insumos relacionados à fabricação desses bens.
Restrições às exportações de determinados produtos têm sido identificadas em vários países e parte delas notificadas à Organização Mundial do Comércio (OMC). Em abril de 2020, verificou-se que oitenta países impuseram algum tipo de restrição à exportação de material médico e de equipamentos de proteção individual para profissionais de saúde. Importante destacar que setenta e três desses países são membros do sistema multilateral de comércio[15].
A OMC publicou uma série de documentos que tratam dos efeitos comerciais da pandemia e das medidas adotadas pelos países. Em documento de 23 de abril de 2020, a organização analisa especificamente às restrições às exportações[16], que, em tese, consiste em conduta vedada pelas regras multilaterais.
No documento de abril de 2020, a OMC, inicialmente, contextualiza a relação entre a pandemia e o comércio internacional:
A pandemia do COVID-19 apresenta ao mundo um desafio sem precedentes à saúde pública. Medidas para conter a propagação da doença fecharam grandes áreas da economia mundial. A demanda mundial por produtos médicos para combater a pandemia é sem precedentes. Todos os países dependem do comércio internacional e das cadeias globais de valor para adquirir esses produtos. Isso é desafiador à luz das interrupções em andamento no transporte internacional, particularmente na carga aérea, que geralmente acompanha as viagens de passageiros.[17] (tradução e destaques do autor)
As restrições às exportações são tratadas em seguida:
Um fator complicador adicional é o crescente número de proibições e restrições à exportação, que alguns membros da OMC introduziram para mitigar a escassez crítica em nível nacional. Responder urgentemente ao COVID-19 exige aumentos acentuados na produção global de suprimentos médicos essenciais. Cadeias de valor que funcionem bem podem ajudar a aumentar rapidamente a produção e, ao mesmo tempo, conter aumentos de custos. À medida que a nova produção se torna disponível, o comércio será essencial para mover os suprimentos de onde eles são abundantes para onde eles estão faltando, especialmente quando a doença atinge o pico em momentos diferentes em locais diferentes. No entanto, a falta de cooperação internacional pode prejudicar a resposta urgentemente necessária ao fornecimento.[18] (tradução e destaques do autor)
Após mencionar o número de países que impõem restrições às exportações, mencionam-se os produtos afetados pelas restrições:
Os produtos cobertos por essas novas proibições e restrições à exportação variam consideravelmente; a maioria se concentrou em suprimentos médicos (por exemplo, máscaras faciais e escudos), produtos farmacêuticos e equipamentos médicos (por exemplo, ventiladores), mas outros estenderam os controles a produtos adicionais, como alimentos e papel higiênico.[19] (tradução e destaques do autor)
Depois, menciona-se o dispositivo do sistema multilateral que possibilitaria medida restritiva ao comércio:
Embora o Artigo XI do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) 1994 proíba amplamente as proibições e restrições à exportação, ele permite que os membros os apliquem temporariamente para prevenir ou aliviar a escassez crítica de alimentos ou outros produtos essenciais. Se os membros adotarem restrições temporárias às exportações de alimentos, o Acordo sobre Agricultura exige que eles considerem devidamente as necessidades de segurança alimentar de outros. As regras da OMC também contêm exceções mais gerais, que podem ser usadas para justificar restrições, desde que não constituam um meio de discriminação arbitrária ou injustificável entre países ou uma restrição disfarçada ao comércio internacional.[20] (tradução e destaques do autor)
Sob a perspectiva do conflito nas relações internacionais, a situação de restrição ao comércio internacional era previsível, aspecto não evidenciado nos documentos da OMC. Em grande medida, influenciada pelas origens da Segunda Guerra Mundial, o pensamento realista é abundante em referências à subordinação do comércio e dos interesses econômicos à racionalidade política de sobrevivência do Estado. Se a conduta autointeressada dos Estados pode ser oculta e, até certo ponto, velada, em períodos de normalidade, ela é explícita em momentos de tensão internacional. É a exacerbação da crueza dessa conduta autointeressada que explica o inadimplemento dos contratos, a inobservância dos compromissos internacionais e, no caso concreto, as restrições às exportações impostas por parceiros comerciais supostamente confiáveis.
Na perspectiva liberal e institucionalista, a análise deve ser diversa. Embora admita-se o conflito de interesses que afeta negativamente o comércio internacional, ressalta-se a existência de mecanismos previamente estipulados para lidar com situações de crise. Destaca-se, outrossim, que parte importante dos problemas motivadores da situação internacional conflitiva decorre da dinâmica interna dos Estados, especialmente de grupos de pressão e de outros atores subnacionais, que buscam satisfazer seus interesses sem atentar para compromissos internacionais assumidos pelo governo central. As instituições internacionais teriam sido concebidas exatamente para responder aos desafios inerentes às situações críticas. Se, mesmo em situação de estresse, conseguem responder às demandas e limitar o conflito a determinados marcos legais que impossibilitam sua evolução para o uso direto da força, as instituições continuariam, sob a perspectiva liberal/institucionalista, funcionando plenamente.
Sob a perspectiva jurídica, ressaltam-se as regras convencionais e os princípios gerais regentes das relações entre os Estados, bem como a função das organizações internacionais. As regras da OMC proscrevem a discriminação de parceiros comerciais, mas admitem determinadas práticas restritivas ao comércio, além de oferecerem instrumentos jurídicos para eventual desconformidade de condutas dos Membros em relação às disposições multilaterais. Estas, entretanto, não adentram especificidades acerca do inadimplemento contratual entre entidades subnacionais, ressalvado o instituto da atribuição, aplicável a determinados casos de conduta não estatal geradora de responsabilidade do Estado. Em vista do princípio da soberania e considerando-se o compromisso interno do Estado com sua população, as restrições à exportação de bens essenciais à saúde pública são admissíveis em períodos de excepcionalidade, desde que amparadas em parâmetros legalmente estabelecidos no sistema especial de comércio ou nas normas gerais de direito internacional, admitindo-se sempre o uso do órgão de solução de controvérsias da OMC para dirimir conflitos.
3. Os esforços de cooperação durante a pandemia
A situação de pandemia, entretanto, tem acarretado efeitos ambíguos. Se, por um lado, exacerbam-se conflitos desafiadores para instituições internacionais, por outro lado, surgem demandas diuturnas de cooperação em áreas variadas, como, por exemplo, saúde pública, atuação médica, pesquisa científica. Mesmo as organizações internacionais, especialmente as organizações econômicas, demonstram engajamento no combate coletivo à pandemia e ressaltam a importância de compromissos formais e da cooperação internacional para superação dos desafios de saúde pública e de seus desdobramentos nas contas públicas, na geração de emprego e no bem-estar social como um todo.
Diversas organizações internacionais trabalharam para promover enfrentamento cooperativo da pandemia. Algumas organizações fizeram uso de sua capacidade técnica para coleta e para análise de dados. Outras, além de desenvolverem informações técnicas, adotaram recomendações importantes para os Estados lidarem com a pandemia. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), por exemplo, tem monitorado os impactos da pandemia e do isolamento forçado nas diversas dimensões da economia, com destaque para os países da OCDE[21]. A OMS, por sua vez, a despeito da ausência de força impositiva, tem sido, provavelmente, a organização mais importante na provisão de informações confiáveis sobre as características da pandemia, no registro da trajetória de alastramento do vírus pelo mundo e na recomendação medidas eficazes de combate ao vírus[22].
Um dos casos mais emblemáticos de cooperação durante a pandemia é expresso na Declaração Final da Reunião Extraordinária do G20. Em razão da relevância dos atores participantes e da conexão possível com diversas outras instituições internacionais, o discurso produzido no âmbito do G20, como evidenciado, anteriormente, na crise do subprime, de 2008, tem peso fundamental na efetividade das medidas de governança internacional.
Os primeiros parágrafos da Declaração contextualizam a situação de pandemia e de consequente crise internacional[23]. Segundo o grupo, a situação crítica decorrente da pandemia não é limitada por fronteiras políticas e, por isso, remete à interconectividade da globalização. Na qualidade de problema transnacional, requer coordenação de esforços dos Estados e de suas respectivas sociedades civis. Adicionalmente, os países lembram que as ações devem ser caracterizadas pela transparência, pelo embasamento científico e pelo espírito de solidariedade:
A pandemia sem precedentes do COVID-19 é um lembrete poderoso de nossa interconectividade e vulnerabilidades. O vírus não respeita fronteiras. O combate a essa pandemia exige uma resposta global transparente, robusta, coordenada, em larga escala e baseada na ciência, no espírito de solidariedade. Estamos fortemente comprometidos em apresentar uma frente unida contra essa ameaça comum.[24] (tradução e destaque do autor)
Em seguida, reconhece-se a necessidade de tratar, simultaneamente, das múltiplas dimensões da crise (saúde pública, bem-estar social e economia), assim como a atuação dos profissionais de saúde, os quais trabalham, diretamente, nas tentativas de mitigação do contágio e de tratamento dos infectados pelo vírus. A importância do multilateralismo é reafirmada com a menção da necessidade de atuação no âmbito do Fundo Monetário Internacional (FMI), da Organização das Nações Unidas (ONU), do Grupo Banco Mundial (BM) e da OMS.
O G20 está comprometido em fazer o que for necessário para superar a pandemia, juntamente com a Organização Mundial da Saúde (OMS), Fundo Monetário Internacional (FMI), Grupo do Banco Mundial (WBG), Nações Unidas (ONU) e outras organizações internacionais, trabalhando dentro de seus mandatos existentes. Estamos determinados a não poupar esforços, individual e coletivamente, para: proteger vidas; proteger o emprego e a renda das pessoas; restaure a confiança, preserve a estabilidade financeira, revive o crescimento e recupere-se com mais força; minimize as interrupções no comércio e nas cadeias de suprimentos globais; prestar ajuda a todos os países que precisam de assistência; coordenar medidas de saúde pública e financeiras.[25] (tradução e destaque do autor)
Os países do G20 declararam envidar esforços, em conjunto com outras organizações, para: proteger vidas; proteger os empregos e a renda das pessoas; restaurar a confiança, preservar a estabilidade financeira, reavivar o crescimento e recuperar-se mais forte; minimizar interrupções no comércio e nas cadeias de suprimentos globais; prestar ajuda a todos os países que precisam de assistência; coordenar medidas de saúde pública e financeiras. Esses objetivos, por sua vez, são estruturados em quatro eixos: combate à pandemia, salvaguarda à economia global, endereçamento de problemas no comércio internacional e aumento da cooperação global[26].
No primeiro eixo, os países do G20 comprometem-se a tomar as medidas de saúde necessárias e garantir financiamento adequado para conter a pandemia e para proteger as pessoas, especialmente os grupos mais vulneráveis. Algumas medidas são explicitadas: compartilhamento de informações oportunas e transparentes; troca de dados epidemiológicos e clínicos; compartilhamento de materiais necessários para pesquisa e desenvolvimento; fortalecimento dos sistemas de saúde, inclusive por meio do apoio à plena implementação do Regulamento Sanitário Internacional da OMS; expansão da capacidade de fabricação para atender às crescentes necessidades de suprimentos médicos, a preços acessíveis, de forma equitativa; fortalecimento do mandato da OMS. No que concerne especificamente à OMS, o G20 compromete-se a trabalhar rapidamente para reduzir problemas de financiamento do Plano Estratégico de Preparação e Resposta da OMS (WHO Strategic Preparedness and Response Plan), bem como fornecer recursos imediatos ao Fundo de Resposta de Solidariedade COVID-19, à Coalizão de Preparação e Inovação para Epidemias (CEPI) e à Aliança das Vacinas, de forma voluntária[27].
No segundo eixo, atinente à salvaguarda da economia global, os Estados comprometem-se a usar todas as ferramentas políticas disponíveis para minimizar os danos econômicos e sociais causados pela pandemia, restaurar o crescimento global e manter a estabilidade do mercado. Em termos práticos, a ideia é proteger trabalhadores, empresas - especialmente micro, pequenas e médias empresas - e os setores mais afetados; além de proteger os vulneráveis, por meio de proteção social adequada. Instrumentos fiscais e creditícios serão importantes nesse contexto, bem como programas de ajuda financeira direta e de transferência de renda. Os países requerem trabalho de monitoramento contínuo por parte da Organização Mundial do Trabalho (OIT) e da OCDE do nível e da qualidade dos empregos durante a pandemia[28].
No terceiro eixo, discorre-se sobre a necessidade de evitar o colapso do comércio internacional. Ao reconhecer as necessidades de consumo das pessoas, o grupo trabalhará para garantir o fluxo transfronteiriço de suprimentos médicos vitais, produtos agrícolas essenciais e outros bens e serviços, bem como para solucionar as interrupções nas cadeias globais de suprimentos. Os países se comprometem a coordenar as respostas de maneira a evitar interferências desnecessárias no tráfego e no comércio internacional. Nesse sentido, as medidas de emergência destinadas a proteger a saúde, que terão potenciais consequências restritivas, serão específicas, proporcionais, transparentes e temporárias. Em matéria de investimento, comprometem-se a criar ambiente seja livre, justo, não discriminatório, transparente, previsível e estável, e de manter nossos mercados abertos[29].
No quarto eixo, anuncia-se a disposição de cooperar no âmbito de organizações internacionais, principalmente naquelas que estão na linha de frente do combate ao covid-19, por exemplo, OMS, o FMI, o Banco Mundial e os bancos multilaterais e regionais de desenvolvimento. O grupo reafirma a preocupação com os efeitos do vírus pelo mundo, especialmente nos países em desenvolvimento, os quais apresentam menos condições de solução de problemas e sistemas de saúde precários[30].
Os países do G20, portanto, nesses quatro eixos de cooperação buscam dar conta das principais dimensões internacionais dos problemas causados pela pandemia. Ainda que as medidas anunciadas sejam apenas intenções, verifica-se que as soluções formuladas pelas maiores economias do mundo passam pelo reforço da cooperação internacional e a coordenação de medidas de estímulo à economia.
A tendência expressa nos compromissos de coordenação de esforços e de solidariedade dos países G20 reforça a tendência de cooperação valorizada pelos teóricos liberais. Dessa forma, identificam-se interesses comuns dos países e verifica-se que a melhor forma de atender esses interesses é por meio concertação de esforços, da mitigação de eventuais pontos de conflito e da conduta solidária em relação aos povos mais necessitados. Ainda de forma coerente com a perspectiva liberal, o documento conjunto do G20 enfatiza a conexão entre os aspectos econômicos e políticos, esclarecendo que a situação excepcional deve ser superada mediante aprofundamento do comércio, dos investimentos e da cooperação no âmbito das instituições internacionais, que oferecem marco jurídico adequado e previsibilidade para equacionamento de desafios globais.
Na perspectiva realista, a declaração do G20 seria, na maior parte de seu conteúdo, apenas discurso inócuo, desamparado de condições materiais e práticas de consecução. A intenção de cumprimento das medidas expressas no documento seria fortemente limitada pelos interesses nacionais dos Estados. Caso estes contrastem com os compromissos informalmente e vagamente assumidos no G20, os Estados não hesitariam em descumpri-los, de forma similar ao que se tem observado nas restrições às exportações no comércio internacional.
Sob a perspectiva do direito internacional, o documento, em si, não apresenta valor jurídico, nem indica compromissos vinculantes das partes declarantes. Entretanto, a Declaração reafirma a validade e a importância, em tempos de crise, de compromissos firmados em outras instâncias internacionais. Ao mencionar a importância de organismos internacionais como a OMS, o FMI, a OMC e a OIT, aos países indicam a disposição de respeitar as normas e as recomendações publicadas pelas organizações em matéria sanitária, econômica e social.
