5. Conclusões
A decisão do STF, à luz do ordenamento jurídico, foi acertada. E correta a modulação dos efeitos a fim de evitar o caos na prestação dos serviços públicos de saneamento básico em vigor desde há muito tempo.
O acerto dessa decisão, como bem assinalado nos votos externados, decorre do fato de que a Constituição Federal não autoriza aos Estados a driblarem a autonomia dos Municípios e lhe usurparem atribuições e competências locais, sob a justificativa, ainda que respeitável e aceitável, de melhor prestar os serviços públicos.
Essa usurpação estadual de competência municipal somente se justificaria se o Estado demonstrasse a omissão injustificada do Município na prestação de serviços que seriam de sua obrigação. Nessa hipótese, de injustificada omissão, poderia o Estado, de modo subsidiário, prestar os serviços que deveriam ser prestados pelos Municípios.
No caso específico do saneamento básico, os serviços públicos são relevantes e complexos, e exijam vultosos investimentos financeiros, sofisticados equipamentos técnicos e avançada técnica operacional, a fim de viabilizar esse serviço em todo o território nacional e para todos os brasileiros, razão pela qual tramita no Congresso Nacional proposição legislativa que visa fortalecer os marcos normativos e regulatórios viabilizadores desse objetivo.
6. Referências
ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 1994.
ALENCAR, Marcello Nunes. Petição de Informações do Governador do Estado do Rio de Janeiro (Petição n. 34829/1998). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. Direito do saneamento – introdução à Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico (Lei Federal n. 11.445/2007). Campinas: Millennium, 2010.
ALVES, Alaôr Caffé. Parecer da Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (petição n. 26.743/2009). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 42ª ed. São Paulo: Globo, 2001.
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
BARBOSA, Joaquim. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 37-54 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
BARLETTA, Walter do Carmo. Manifestação do Advogado-Geral da União. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
BARROSO, Luís Roberto. Saneamento básico: competências constitucionais da União, Estados e Municípios. Revista de Informações Legislativas, ano 38, n. 153, jan./mar. 2002. Brasília (www.senado.gov.br).
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. São Paulo: Malheiros, 1999.
BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei n. 4.162/2019. Autoria: presidente da República. Brasília, 2019 (www.camara.leg.br).
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Plenário. Redator ministro Gilmar Mendes. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.341. Plenário. Relator ministro Marco Aurélio. Brasília, 2020 (www.stf.jus.br).
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 672. Plenário. Relator ministro Alexandre de Moraes. Brasília, 2020 (www.stf.jus.br);
BRINDEIRO, Geraldo. Parecer do Procurador-Geral da República). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
CABRAL FILHO, Sergio. Petição de Informações da Assembleia do Estado do Rio de Janeiro (Petição n. 39669/1998). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
CONDELI, Renato. Manifestação do Estado de Rondônia (petição n. 52758/2006). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
COOLEY, Thomas. Princípios gerais de direito constitucional nos Estados Unidos da América. Campinas: Russell, 2002.
CORRÊA, Maurício. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 20-35 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
DAL POZZO, Augusto Neves; OLIVEIRA, José Roberto Pimenta; e BERTOCCELLI, Rodrigo de Pinho. Tratado sobre o marco regulatório do saneamento básico no direito brasileiro. São Paulo: Contracorrente, 2017.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
DELPUPO, Michely Vargas. Saneamento básico como direito fundamental – por que o seu acesso é tão difícil no Brasil? Curitiba: Juruá, 2015.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 35ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4ª ed. Belo Horizonte: DelRey, 2003.
JOBIM, Nelson. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 55-143 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto – o Município e o regime representativo no Brasil. 7ª edição. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.
LEMOS, Bruno Espiñera. Manifestação do Estado da Bahia (petição n. 14646/2006). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
LEWANDOWSKI, Ricardo. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 225-260 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
MADISON, James; HAMILTON, Alexander; e JAY, John. Os artigos federalistas. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993
MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Direito Constitucional – Tomo I. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000.
MELLO, Celso. Voto. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 276 – Medida Cautelar. Brasília: Supremo Tribunal Federal, 30.5.1990 (www.stf.jus.br).
MENDES, Gilmar. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 147-209 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
PINTO FERREIRA, Luís. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2000.
REALE, Miguel. Teoria do direito e do Estado. São Paulo: Saraiva, 2000.
SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto; CARVALHO, Sergio. Petição inicial. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado. Belo Horizonte: DelRey, 2001.
SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado. Belo Horizonte: DelRey, 2001.
TRIBE, Laurence H. American Constitutional Law. New York: Foundation Press, 2000.
VIEIRA, Alessandro. Parecer. Projeto de Lei n. 4.162/2019. Senado da República. Brasília, 2020 (www.senado.gov.br).
WEBER, Rosa. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 272-297 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
ZAVASCKI, Teori. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 268-271 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
ZULIANI, Geninho. Relatório e voto. Projeto de Lei n. 3.261/2019. Câmara dos Deputados. Brasília, 2019 (www.camara.gov.br).
Notas
[1] LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto – o Município e o regime representativo no Brasil. 7ª edição. São Paulo: Companhia das Letras, 2012, p. 68.
[2] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Plenário. Relator ministro Luiz Fux. Redator ministro Gilmar Mendes. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[3] BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei n. 4.162/2019. Autoria: presidente da República. Brasília, 2019 (www.camara.leg.br).
[4] À guisa de exemplo: ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. Direito do saneamento – introdução à Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico (Lei Federal n. 11.445/2007). Campinas: Millennium, 2010.
[5] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:
Art. 103. Enquanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estiverem efetuando o pagamento da parcela mensal devida como previsto no caput do art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, nem eles, nem as respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes poderão sofrer sequestro de valores, exceto no caso de não liberação tempestiva dos recursos.
Parágrafo único. Na vigência do regime especial previsto no art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ficam vedadas desapropriações pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, cujos estoques de precatórios ainda pendentes de pagamento, incluídos os precatórios a pagar de suas entidades da administração indireta, sejam superiores a 70% (setenta por cento) das respectivas receitas correntes líquidas, excetuadas as desapropriações para fins de necessidade pública nas áreas de saúde, educação, segurança pública, transporte público, saneamento básico e habitação de interesse social.
[6] ZULIANI, Geninho. Relatório e voto. Projeto de Lei n. 3.261/2019. Câmara dos Deputados. Brasília, 2019 (www.camara.gov.br).
[7] Decreto n. 1, de 15 de novembro de 1889:
Art. 1º - Fica proclamada provisoriamente e decretada como a forma de governo da Nação brasileira - a República Federativa.
Art. 2º - As Províncias do Brasil, reunidas pelo laço da Federação, ficam constituindo os Estados Unidos do Brasil.
Art. 3º - Cada um desses Estados, no exercício de sua legítima soberania, decretará oportunamente a sua constituição definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus Governos locais.
(...)
Art. 7º - Sendo a República Federativa brasileira a forma de governo proclamada, o Governo Provisório não reconhece nem reconhecerá nenhum Governo local contrário à forma republicana, aguardando, como lhe cumpre, o pronunciamento definitivo do voto da Nação, livremente expressado pelo sufrágio popular.
[8] Constituição de 1891:
Art 1º - A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil.
Art 2º - Cada1 uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao disposto no artigo seguinte.
Art 3º - Fica pertencendo à União, no planalto central da República, uma zona de 14.400 quilômetros quadrados, que será oportunamente demarcada para nela estabelecer-se a futura Capital federal.
Parágrafo único - Efetuada a mudança da Capital, o atual Distrito Federal passará a constituir um Estado.
Art 4º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se, para se anexar a outros, ou formar novos Estados, mediante aquiescência das respectivas Assembléias Legislativas, em duas sessões anuais sucessivas, e aprovação do Congresso Nacional.
[9] À guise de exemplo: COOLEY, Thomas. Princípios gerais de direito constitucional nos Estados Unidos da América. Campinas: Russell, 20025, pp. 17 e ss.
[10] TRIBE, Laurence H. American Constitutional Law. New York: Foundation Press, 2000, pp. 132 e ss.
[11] MADISON, James; HAMILTON, Alexander; e JAY, John. Os artigos federalistas. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993
[12] BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
[13] SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado. Belo Horizonte: DelRey, 2001, pp. 427 e ss.
[14] MELLO, Celso. Voto. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 276 – Medida Cautelar. Brasília: Supremo Tribunal Federal, 30.5.1990 (www.stf.jus.br).
[15] Constituição de 1891:
Art 5º - Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar.
Art.6º - O Governo federal não poderá intervir em negocios peculiares aos Estados, salvo:
I - para repelir invasão estrangeira, ou de um Estado em outro; II - para assegurar a integridade nacional e o respeito aos seguintes principios constitucionaes: a) a forma republicana;b) o regime representativo; c) o governo presidencial; d) a independência e harmonia dos Poderes; e) a temporariedade das funcções electivas e a responsabilidade dos funcionários; f) a autonomia dos municípios; g) a capacidade para ser eleitor ou elegível nos termos da Constituição; h) um regimen eleitoral que permitta a representação das minorias; i) a inamovibilidade e vitaliciedade dos magistrados e a irreductibilidade dos seus vencimentos; j) os direitos políticos e individuaes assegurados pela Constituição; k) a não reeleição dos Presidentes e Governadores; l) a possibilidade de reforma constitucional e a competência do Poder Legislativo para decreta-la; III - para garantir o livre exercicio de qualquer dos poderes públicos estaduaes, por solicitação de seus legítimos representantes, e para, independente de solicitação, respeitada a existencia dos mesmos, pôr termo á guerra civil;IV - para assegurar a execução das leis e sentenças federaes e reorganizar as finanças do Estado, cuja incapacidade para a vida autonoma se demonstrar pela cessação de pagamentos de sua dívida fundada, por mais de dous annos.
§ 1º Cabe, privativamente, ao Congresso Nacional decretar a intervenção nos Estados para assegurar o respeito aos principios constitucionaes da União (nº II); para decidir da legitimidade de poderes, em caso de duplicata (nº III), e para reorganizar as finanças do Estado insolvente (nº IV).
§ 2º Compete, privativamente, ao Presidente da República intervir nos Estados, quando o Congresso decretar a intervenção (§1º); quando o Supremo Tribunal a requisitar (§ 3º); quando qualquer dos Poderes Publicos estadoaes a solicitar (nº III); e, independentemente de provocação, nos demais casos comprehendidos neste artigo.
§ 3º Compete, privativamente, ao Supremo Tribunal Federal requisitar do Poder Executivo a intervenção nos Estados, a fim de assegurar a execução das sentenças federaes (nº IV).
[16] HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4ª ed. Belo Horizonte: DelRey, 2003, pp. 374 e ss.
[17] Constituição de 1891:
Art. 5º - Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar.
[18] MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Direito Constitucional – Tomo I. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000, pp. 41 e ss.
[19] BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. São Paulo: Malheiros, 1999, pp. 88 e ss.
[20] Constituição de 1934:
Art. 5º, § 1º: Os actos, decisões e serviços federaes serão executados em todo o paiz por funcionários da União, ou, em casos especiaes, pelos dos Estados, mediante acordo com os respectivos governos.
Art. 9º: É facultado à União e aos Estados celebrar acordos para a melhor coordenação e desenvolvimento dos respectivos serviços, e, especialmente, para a uniformização de leis, regras ou práticas, arrecadação de impostos, prevenção e repressão da criminalidade e permuta de informações.
[21] Constituição de 1934:
Art 10 - Compete concorrentemente à União e aos Estados: I - velar na guarda da Constituição e das leis;II - cuidar da saúde e assistência públicas;III - proteger as belezas naturais e os monumentos de valor histórico ou artístico, podendo impedir a evasão de obras de arte; IV - promover a colonização; V - fiscalizar a aplicação das leis sociais; VI - difundir a instrução pública em todos os seus graus; VII - criar outros impostos, além dos que lhes são atribuídos privativamente.
Parágrafo único - A arrecadação dos impostos a que se refere o número VII será feita pelos Estados, que entregarão, dentro do primeiro trimestre do exercício seguinte, trinta por cento à União, e vinte por cento aos Municípios de onde tenham provindo. Se o Estado faltar ao pagamento das cotas devidas à União ou aos Municípios, o lançamento e a arrecadação passarão a ser feitos pelo Governo federal, que atribuirá, nesse caso, trinta por cento ao Estado e vinte por cento aos Municípios.
[22] SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado. Belo Horizonte: DelRey, 2001, pp. 427 e ss.
[23] Art. 1º: A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a dignidade da pessoa humana; III – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; e V – o pluralismo político.
[24] Art. 18: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
[25] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001, pp. 74 e ss.
[26] SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 484.
[27] A República brasileira é a pessoa jurídica de direito público internacional, politicamente soberana e independente, com personalidade e capacidade para criar e exercer direitos e deveres no âmbito das relações internacionais, segundo os preceitos da Constituição e dos tratados, acordos, convenções e atos internacionais.
[28] A União é a pessoa jurídica de direito público interno, com autonomia política de âmbito nacional, com competência para criar e exercer direitos e deveres no plano das relações internas, segundo os preceitos constitucionais e legais.
[29] O Estado é a pessoa jurídica de direito público interno, com autonomia política de âmbito regional, com competência para criar e exercer direitos e deveres no plano das relações internas, segundo os preceitos da Constituição Federal, da respectiva Constituição Estadual, das leis nacionais e das respectivas leis estaduais.
[30] O Município é a pessoa jurídica de direito público interno, com autonomia política de âmbito local, com competência para criar e exercer direitos e deveres no plano das relações internas, segundo os preceitos da Constituição Federal, da Constituição do respectivo Estado, da respectiva Lei Orgânica Municipal, das leis nacionais, das leis estaduais e das respectivas leis municipais.
[31] O Distrito Federal é a pessoa jurídica de direito público interno, com autonomia política, direitos e deveres próprios dos Estados e dos Municípios, segundo os preceitos da Constituição Federal, da Lei Orgânica distrital, das leis nacionais e das respectivas leis distritais.
[32] O Território é a pessoa jurídica de direito público interno, sem autonomia política, de âmbito provincial, com direitos e deveres similares aos dos Estados, segundo os preceitos da Constituição Federal e das leis federais.
[33] A Região é um organismo de gestão administrativa, articulada pela União, com atuação territorial regionalizada, interestadual, sem personalidade jurídica, visando o desenvolvimento e a redução das desigualdades sociais e econômicas regionais.
[34] ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 1994, pp. 106 e ss.
[35] AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 42ª ed. São Paulo: Globo, 2001, pp. 363 e ss.
[36] REALE, Miguel. Teoria do direito e do Estado. São Paulo: Saraiva, 2000, pp. 125 e ss.
[37] FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 35ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 58 e ss.
[38] Art. 21. Compete à União: I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; (...) XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.
[39] Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; (...) XXIX - propaganda comercial. Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
[40] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; (...) XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
[41] Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;.... § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
[42] Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. § 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. § 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. § 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
[43] Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;...
[44] Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. § 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.
[45] PINTO FERREIRA, Luís. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2000, pp. 254 e ss.
[46] Art. 179. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dispensarão às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurídico diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei.
[47] Art. 180. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico.
[48] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 672. Plenário. Relator ministro Alexandre de Moraes. Brasília, 2020 (www.stf.jus.br); Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.341. Plenário. Relator ministro Marco Aurélio. Brasília, 2020 (www.stf.jus.br).
[49] A Organização Mundial da Saúde (www.who.int), em 30 de janeiro de 2020, declarou como emergência de saúde pública de importância internacional a disseminação da COVID-19, causado pelo coronavírus SARS-Cov-2. Posteriormente, em 11 de março de 2020, a OMS declarou como pandemia internacional da COVID-19. O Ministério da Saúde (www.saude.gov.br), em 3 de fevereiro de 2020, declarou como emergência de saúde pública nacional em decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus (2019-nCoV). Em 20 de março de 2020, o Congresso Nacional (www.senado.leg.br) reconhece o estado de calamidade pública em decorrência da COVID-19. Em face dessa situação, vários prefeitos municipais e governadores estaduais editaram atos governamentais restritivos e com o sacrifício de direitos e de liberdades fundamentais visando reduzir a disseminação e os efeitos deletérios da insidiosa e nociva infecção da COVID-19. Todo e qualquer sacrifício ou restrição de direitos e liberdades fundamentais somente é válido se for razoável e proporcional, ou seja, necessário, adequado, compatível e aceitável, se os fins almejados justificam os meios adotados. Será que essas medidas governamentais municipais e estaduais, à luz do ordenamento jurídico e da realidade contextual, foram lícitas e legítimas?
[50] Lei 11.445/2007. Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considera-se: I – saneamento básico: o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de: a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição; b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; d) drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas;
[51] Lei 11.445/2007. Art. 2o Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos seguintes princípios fundamentais: I - universalização do acesso; II - integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das ações e resultados; III - abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente; IV - disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes, adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado; V - adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; VI - articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante; VII - eficiência e sustentabilidade econômica; VIII - utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas; IX - transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados; X - controle social; XI - segurança, qualidade e regularidade; XII - integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos; XIII - adoção de medidas de fomento à moderação do consumo de água.
[52] O PL 4.162/2019 foi aprovado no Plenário da Câmara dos Deputados e encontra-se na pauta de deliberações do Senado Federal (www.senado.leg.br). Do Parecer do senador Alessandro Vieira extrai-se a seguinte passagem:
Portanto, desde a edição da MPV nº 844, de 2018, o Congresso Nacional tem discutido, de forma exaustiva, as alterações propostas pelo Poder Executivo para modernizar o marco legal do saneamento básico.
Essa modernização é absolutamente necessária e urgente. Conforme já apontaram pareceres sobre as matérias mencionadas, o modelo institucional do setor precisa ser otimizado de modo a superar os graves índices hoje observados no Brasil.
Aproximadamente 35 milhões de brasileiros não têm acesso a água tratada. Metade da população brasileira, em torno de 104 milhões de pessoas, não têm serviços de coleta de esgoto. Essa precariedade de saneamento básico prejudica os índices de desenvolvimento humano (IDH) e resulta em imensos prejuízos sociais e econômicos.
O Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) previu a universalização dos serviços de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgotos até 2033, meta que precisará ser postergada, possivelmente para 2050, em função da significativa diminuição nos investimentos realizados, em especial devido à crise fiscal.
A Organização Mundial da Saúde (OMS) estima que anualmente 15 mil pessoas morrem no Brasil todos os anos devido a doenças ligadas à precariedade do saneamento básico. Diversos estudos apontam os benefícios da modernização do setor. Por exemplo, a Confederação Nacional da Indústria (CNI) estima que a universalização dos serviços de água e esgoto reduziria em R$ 1,45 bilhão os custos com saúde a cada ano. A OMS aponta que, para cada R$ 1,00 investido em saneamento, gera-se uma economia de R$ 4,00 em gastos com saúde.
O estudo “Benefícios Econômicos e Sociais da Expansão do Saneamento Brasileiro”, elaborado pelo Instituto Trata Brasil, estima que a universalização proporcionaria benefícios econômicos e sociais da ordem de R$ 537 bilhões ao longo das próximas duas décadas, considerando a diminuição dos custos com internações e afastamentos do trabalho, aumento da produtividade no trabalho (incluindo melhoria na educação), valorização imobiliária e valorização ambiental para a economia do turismo.
Além da precariedade nos índices de atendimento, observam-se sérios problemas estruturais ligados à operação e à manutenção desses serviços, como o desperdício de água tratada, cuja média nacional em 2017 foi de aproximadamente 38%. Convertida em valores financeiros, essa perda de água equivale a cerca de R$ 10 bilhões desperdiçados anualmente.
O estudo do Trata Brasil também demonstra que as operações com saneamento básico geram muitos empregos. Por exemplo, de 2005 a 2015, as obras de saneamento básico propiciaram a criação de 69 mil empregos diretos por ano, apenas no setor de construção civil.
Muitos setores econômicos dependem da adequada prestação desses serviços, destacando-se o de turismo, que não se desenvolve em regiões com precário saneamento básico. A universalização do saneamento também está associada à produtividade e à escolaridade, e áreas sem acesso à rede de distribuição de água e de coleta de esgotos apresentam maior atraso escolar.
Portanto, a grave situação da prestação de serviços de saneamento básico e os imensos benefícios associados à sua universalização justificam o mérito do projeto em análise.
(VIEIRA, Alessandro. Parecer. Projeto de Lei n. 4.162/2019. Senado da República. Brasília, 2020.)
[53] Na mesma toada o Parecer do deputado Geninho Zuliani, do qual são extraídas as seguintes passagens:
As consequências desse descalabro sanitário são diretas na área da saúde, nos mais diversos contextos. De acordo com dados do Ministério da Saúde, no ano de 2017, quase 260 mil internações hospitalares foram decorrentes de falta de saneamento básico, causando a morte de 2.340 pessoas. Uma pesquisa de 2018 do IBGE revela que quase dois mil municípios brasileiros (35% do total) registraram a ocorrência de epidemias ou endemias provocadas pela falta de saneamento básico, principalmente a dengue, a zika e a chikungunya, transmitidas pela picada do mosquito Aedes aegypti, que se reproduz em água parada. Novos estudos levantam a suspeita de que a má qualidade da água consumida em algumas localidades teve impacto na severidade dos casos de microcefalia decorrentes da zika.
Da mesma forma, sabe-se que a diarreia e as verminoses estão fortemente associadas à falta ou à má qualidade dos serviços de saneamento, com impacto direto nos índices de mortalidade infantil. Para se ter uma ideia do impacto da falta de saneamento na saúde infantil, a taxa de mortalidade de crianças com até cinco anos de idade no País, no ano de 2015, foi de 16,4 mortes por 1.000 nascidos vivos. Para efeito de comparação com nossos vizinhos sul-americanos, no Chile essa taxa foi de 8,1, no Uruguai, de 10,1, e na Argentina, de 12,5.
Sabe-se que o índice de morbidade e mortalidade relacionado ao saneamento básico pode ser ainda maior, visto que os dados apresentados são aqueles em que se pode relacionar a doença diretamente às condições sanitárias, mas se reconhece que o impacto do saneamento vai muito além das causas diretas já apontadas, pois a convivência diária com dejetos e águas contaminadas pode trazer inúmeras enfermidades que se manifestam a longo prazo.
Além do sofrimento pessoal, o impacto das doenças de veiculação hídrica também é direto na economia do País, em razão dos afastamentos do trabalho, gastos com internações, remédios etc. Pesquisa realizada pelo IBGE revelou que, no ano de 2013, houve quase 18 milhões de dias de afastamento do trabalho em decorrência de problemas gastrointestinais, uma grande parte, certamente, relacionada à falta de saneamento básico. Estima-se que o custo com dias pagos e não trabalhados, somado ao custo de internações hospitalares, chegue perto de R$1 bilhão por ano.
Os efeitos do saneamento na produtividade dos trabalhadores também são relevantes. Estudos estimam que haveria um incremento de R$20 bilhões na economia como consequência do aumento de produtividade alcançada com a universalização do saneamento básico. Importante salientar que, nesse valor, não estão computados o desperdício de produtividade futura em decorrência do atraso escolar dos estudantes que não têm acesso a condições adequadas de água e esgoto.
Outros setores sujeitos à influência direta das condições sanitárias são o imobiliário e o turístico. É notório que os imóveis que não são dotados de conexão às redes de água e esgoto sofrem desvalorização considerável em relação aos demais. A perda de valor dos imóveis nessa condição é estimada na casa das dezenas de bilhões de reais.
O turismo também é seriamente afetado com os problemas decorrentes da falta de saneamento, principalmente pela disposição inadequada de esgotos. Os números apontam que localidades com redes de distribuição de água e de coleta e tratamento de esgoto têm, em geral, maior volume de atividade turística. Nesse sentido, a falta de condições sanitárias adequadas tem comprometido o meio ambiente em diversos municípios, afetando, de forma significativa, o potencial turístico de várias regiões brasileiras, com impacto na geração de emprego e renda. Estudo do Banco Mundial realizado em 2014 aponta que países com maior cobertura dos serviços de saneamento tiveram melhores resultados no setor de turismo internacional, recebendo maior número de turistas estrangeiros proporcionalmente à população residente.
Esses são apenas alguns exemplos, que, infelizmente, mostram o impacto negativo da falta ou da má prestação dos serviços públicos de saneamento básico em nosso País e o tamanho do desafio a ser enfrentado para que possamos levar esse direito do cidadão a todas as moradias brasileiras. As metas traçadas pelo Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), lançado em 2013 com o objetivo de universalizar os serviços em 2033, parecem cada vez mais distantes. Deveríamos chegar àquele ano com uma cobertura de 99% de água e 92% de esgoto. Entretanto, no ritmo atual de investimentos, chegaremos em 2033 com cerca de 89% de cobertura de água e apenas 66% de atendimento em esgotamento sanitário.
Para reverter essa situação, o Brasil precisa de investimentos da ordem de R$22 bilhões por ano. Ocorre que esse patamar nunca foi atingido nos últimos anos. De acordo com dados do Governo Federal, de 2011 a 2017, o Brasil investiu, anualmente, pouco mais da metade desse valor, sendo notória a dificuldade do setor público para a captação de recursos para investimentos no setor de saneamento. O alto grau de endividamento das empresas públicas, aliado à pouca capacidade de contrapartida com recursos próprios, inviabiliza a execução da maioria dos projetos de expansão de redes ou de melhoria da qualidade dos serviços prestados.
A falta de recursos para investimento no setor ocasiona também a deterioração da rede, elevando o índice de perdas de água produzida, que chegou a quase 40% no ano de 2017. Apenas para fins de comparação, nos países desenvolvidos esse índice não passa de 15%. Ou seja, além dos recursos necessários para expansão da cobertura dos serviços, é necessário investir também na manutenção das redes de água existentes para minimizar as perdas, que tornam o sistema ineficiente e provocam impacto significativo nas tarifas cobradas do usuário.
Por outro lado, conforme informações fornecidas à Comissão Especial, mediante videoconferência, pelo economista Claudio Frischtak, na audiência pública de 26/9/2019, existem hoje no mundo cerca de 14 trilhões de dólares em bônus com retornos negativos, sendo que parte desse valor será aplicado em economias emergentes, especialmente no setor de saneamento básico, por serem investimentos de longo prazo. Mas, para atrair esses investimentos, são necessárias legislação robusta, previsibilidade regulatória e boa modelagem de privatização por blocos, que deem segurança jurídica ao investidor.
Estamos certos, portanto, de que a obtenção de novos recursos demanda maior participação da iniciativa privada, que hoje está presente em apenas 325 dos 5.570 municípios brasileiros. Para que isso aconteça, contudo, é essencial um novo marco legal do saneamento básico. O projeto de lei principal e a maioria dos projetos apensados objetivam exatamente isto: aprimorar as condições estruturais do saneamento básico no País, mediante alterações na legislação federal que impactam esse setor, principalmente na Lei nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico. E, nesse sentido, caminha também o substitutivo ora proposto.
[54] A ADI 1.842 teve o seu julgamento de mérito encerrado pelo Plenário do STF em 6 de março de 2013, com acórdão publicado em 16 de setembro de 2013. Houve oposição de recursos de embargos de declaração, pendentes de julgamento. Portanto, o feito ainda não transitou em julgado (www.stf.jus.br).
[55] SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto; CARVALHO, Sergio. Petição inicial. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[56] RIO DE JANEIRO. Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997. Rio de Janeiro, 1997 (www.alerj.rj.gov.br)
[57] RIO DE JANEIRO. Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Lei n. 2.869, de 18 de dezembro de 1997. Rio de Janeiro, 1997 (www.alerj.rj.gov.br)
[58] ALENCAR, Marcello Nunes. Petição de Informações do Governador do Estado do Rio de Janeiro (Petição n. 34829/1998). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[59] CABRAL FILHO, Sergio. Petição de Informações da Assembleia do Estado do Rio de Janeiro (Petição n. 39669/1998). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[60] BARLETTA, Walter do Carmo. Manifestação do Advogado-Geral da União. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[61] BRINDEIRO, Geraldo. Parecer do Procurador-Geral da República). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[62] LEMOS, Bruno Espiñera. Manifestação do Estado da Bahia (petição n. 14646/2006). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[63] CONDELI, Renato. Manifestação do Estado de Rondônia (petição n. 52758/2006). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[64] ALVES, Alaôr Caffé. Parecer da Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (petição n. 26.743/2009). Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842. Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[65] Esse julgamento se ultimou em 23 de março de 2013. Em pesquisa no sítio da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (www.alerj.rj.gov.br) não se alcançou a aprovação das leis recomendadas pelo STF. Os ministros do Supremo Tribunal Federal, aparentemente, não conhecem as complexidades dos processos e procedimentos legislativos, e ficam assinalando prazos para que os legisladores, que são políticos, atendam suas determinações como se fossem despachantes normativos. Tenha-se que desde 1988 o próprio STF, composto de apenas 11 magistrados, todos de notável saber jurídico e portadores de ilibada reputação, ainda não construiu um consenso capaz de lhe autorizar o envio do Projeto de Lei da nova Lei Orgânica da Magistratura (Loman).
[66] CORRÊA, Maurício. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 20-35 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[67] BARBOSA, Joaquim. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 37-54 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[68] JOBIM, Nelson. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 55-143 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[69] MENDES, Gilmar. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 147-209 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[70] LEWANDOWSKI, Ricardo. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 225-260 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[71] ZAVASCKI, Teori. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 268-271 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
[72] WEBER, Rosa. Voto na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842 (fls. 272-297 do acórdão). Supremo Tribunal Federal. Brasília, 1998 (www.stf.jus.br).
