Inadmissibilidade da condução de audiências de instrução por conciliadores e juízes leigos nos juizados especiais federais

O conciliador e o juiz leigo são auxiliares do Juízo, competindo ao primeiro, precipuamente, a busca da resolução consensual do litígio, ou seja, a conciliação.  Ao juiz leigo, além da busca da conciliação, cabe exercer, nos termos definidos em lei, funções instrutórias auxiliares, especialmente em causas de menor complexidade.

As atividades destes novos auxiliares se alinham à ideia de justiça participativa, na medida em que a prestação jurisdicional, em sentido amplo, não fica mais arraigada, com exclusividade, à figura do juiz togado, detentor do poder decisório, cuja posse no cargo depende de aprovação em concurso de provas e títulos.

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Inexistência da Figura do Juiz Leigo nos Juizados Especiais Federais.

A Constituição Federal em seu art. 98, I e § 1º dispõe que:

Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão:

I – juizados especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumaríssimo, permitidos, nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas e juízes de primeiro grau.

(...)

§ 1º Lei Federal disporá sobre a criação de juizados especiais no âmbito da Justiça Federal.

Perceba-se que no âmbito dos Juizados Especiais a exclusividade de juízes togados ou a inclusão de juízes leigos é uma faculdade dada ao legislador ordinário. Diferente dos Juizados Estaduais (Lei 9.099/95), o legislador ao elaborar a Lei 10.259/2001 fez uma opção consciente por não incluir a figura do juiz leigo na estrutura dos Juizados Especiais Federais, mantendo apenas o conciliador.

Não se trata de mera omissão a ser complementada pela Lei 9.099/95 cuja aplicação é subsidiária. Se assim fosse, a Lei 10.259/2001 não incluiria expressamente a figura do conciliador, deixando de mencionar o juiz leigo.

Destaca-se que o anteprojeto da referida Lei previa a atuação não só de conciliadores, mas também de juízes leigos, assim dispondo seu artigo 16: "Os Juizados Especiais serão instalados por ato do presidente do Tribunal Regional Federal. O juiz presidente do Juizado designará os juízes leigos e conciliadores pelo período de dois anos, admitida a recondução. O exercício dessas funções será gratuito, assegurados os direitos e as prerrogativas do jurado (art. 437 do Código de Processo Penal)".

No entanto de forma intencional a menção aos juízes leigos foi excluída, referindo-se o Projeto encaminhado ao Congresso Nacional (Projeto de Lei n. 3999, de janeiro de 2001) apenas aos conciliadores, entendendo-se inconveniente a existência de juízes leigos em causas submetidas à Justiça Federal, prevalecendo a ideia de que estes não deveriam participar de causas em que houvesse o interesse da União ou das Autarquias e Fundações Públicas federais.

Corrobora este entendimento a recente Lei 12.153/2009, que ao tratar dos Juizados Especiais da Fazenda Pública nos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios expressa que o artigo (art. 16) que trata do conciliador – e somente deste – aplica-se aos Juizados Especiais Federais, mais uma vez, eloquentemente, silenciando-se em relação aos juízes leigos.

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Limitações aos Juízes Leigos e Conciliadores.

A democratização da justiça através da participação popular voluntária na administração da justiça, na figura do conciliador e juiz leigo, ainda que nas causas de menor complexidade, se sujeitam a limitações necessárias à garantia da segurança jurídica e da observância ao devido processo legal.  Dentre as limitações podemos destacar:

Limitação – Subjetiva.

A limitação subjetiva diz respeito às exigências para candidatar-se ao exercício da função de conciliador ou juiz leigo.  Tais restrições são impostas por lei ou regulamentadas pelo Conselho Nacional de Justiça.

Na dicção da Lei 9.099/99, os Juízes leigos são auxiliares da Justiça recrutados dentre advogados.

Art. 7º Os conciliadores e Juízes leigos são auxiliares da Justiça, recrutados, os primeiros, preferentemente, entre os bacharéis em Direito, e os segundos, entre advogados com mais de cinco anos de experiência.

No mesmo sentido, reduzindo tão somente o período de experiência na advocacia, reza o art. 15 da Lei 12.153/2009:

Art. 15.  Serão designados, na forma da legislação dos Estados e do Distrito Federal, conciliadores e juízes leigos dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, observadas as atribuições previstas nos arts. 22, 37 e 40 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995.

§ 1º  Os conciliadores e juízes leigos são auxiliares da Justiça, recrutados, os primeiros, preferentemente, entre os bacharéis em Direito, e os segundos, entre advogados com mais de 2 (dois) anos de experiência.

Como não poderia ser diferente, o CNJ ao cuidar da questão – o que fez através do PROVIMENTO Nº 7 de 07 de maio de 2010 – disciplinou que:

Art. 7º Os conciliadores e juízes leigos são auxiliares da Justiça, recrutados, os primeiros, preferencialmente entre os bacharéis em direito e os últimos, a partir da vigência da Lei 12.153/2009, entre advogados com mais de 2 (dois) anos de experiência.

Percebe-se que as funções de Juiz Leigo só poderão ser atribuídas aos advogados com mais de dois anos de experiência, enquanto aos conciliadores não existe limitação similar, mas tão somente uma orientação para que sejam preferencialmente recrutados entre os bacharéis de direito.

As exigências mais restritivas aos juízes leigos se mostram razoáveis, uma vez que as atribuições do Juiz Leigo pressupõem um mínimo de conhecimento jurídico e das regras de direito processual, dadas as atividades instrutórias que a função requer.

Vêm a calhar as lições de FERNANDO DA COSTA TOURINHO NETO e JOEL DIAS FIGUEIRA JÚNIOR, que ao tratar do recrutamento dos juízes leigos ensinam:

No que se refere aos juízes leigos, em face dos resultados de suas atividades, as quais transcendem o plano meramente conciliatório, devem ser recrutados entre advogados regularmente habilitados no órgão de classe([1]).

O exercício da função de Juiz Leigo, portanto, é privativa de advogado, não sendo admissível sua delegação, ao arrepio da lei, a outras pessoas, ainda que bacharéis em direito.

A propósito, o exercício da função de Juiz Leigo não pode recair sobre servidor público da própria Seção/Subseção Judiciária, pois tais atividades devem ocorrer sem prejuízo de seus serviços funcionais e apenas se comprovada a compatibilidade de horário, vez que se trata de atuação estranha às atribuições dos demais cargos públicos existentes na estrutura do Poder Judiciário, como os de analista e técnico judiciário, por exemplo.

 Admitir que esses servidores façam às vezes de Juízes Leigos ou conciliadores em horário de trabalho seria o mesmo que estabelecer, por portaria ou outro ato sem cunho normativo, o desvio de função.

Limitação Técnica – Necessidade de treinamento prévio.

Não menos importante o registro de que a designação de Juízes Leigos ou conciliadores sem qualquer treinamento por parte do Tribunal ao qual a Subseção Judiciária é vinculada carece de respaldo jurídico, assim como a mera edição de Portaria não substitui a necessidade de legislação específica tratando da designação dos Juízes Leigos.

A mera alegação do Juiz togado ou de outra autoridade no sentido de que todos os ditos auxiliares são devida e periodicamente orientados pelo magistrado quanto aos parâmetros pelos quais devem se nortear não supre a necessidade de realização formal de curso de capacitação ministrado ou reconhecido pelo Tribunal respectivo.

Neste sentido dispõe o § 3º do Provimento 07/2010 do CNJ:

§ 3º O exercício das funções de conciliador e de juiz leigo, considerado de relevante caráter público, sem vínculo empregatício ou estatutário, é temporário e pressupõe a capacitação prévia e continuada, por curso ministrado ou reconhecido pelo Tribunal de Justiça.

Nesta linha, ainda antes da Lei 12.153/2009, já se posicionava a doutrina, conforme lecionam, mais uma vez, TOURINHO NETO E JOEL DIAS FIGUEIRA:

“Não basta o recrutamento singelo desses ‘juízes leigos’. As leis locais deverão dispor criteriosamente a respeito do ingresso e seleção desses profissionais nos quadros de auxiliares da Justiça, bem como sobre a realização de cursos preparatórios e de constante aperfeiçoamento, tudo harmonizado entre as presidências dos respectivos Tribunais, Corregedorias-Gerais de Justiça, academias judiciais, escolas de magistratura, Colégios Recursais e Seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil”. (grifos nossos)

A necessidade de lei específica para designação de conciliadores e juízes leigos restou expressamente consagrada no Art. 15 da Lei 12.153/2009:

Art. 15.  Serão designados, na forma da legislação dos Estados e do Distrito Federal, conciliadores e juízes leigos dos Juizados Especiais da Fazenda Pública, observadas as atribuições previstas nos arts. 22, 37 e 40 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995.

Ao enfrentar o tema, o Conselho Nacional de Justiça decidiu que o provimento de cargos de conciliador e juízes leigos depende da criação dos referidos cargos por Lei, conforme se observa do Pedido de Providências nº 7929/2010.

Pedido de Providências.  Juizados Especiais. Art. 98, I da CF/88. Juiz leigo. Recrutamento. Requisito temporal. Tempo de experiência na advocacia: 5 (cinco) anos, art. 7º da Lei nº 9.099/95 e art. 9º da Lei Estadual nº 9.441/91; 3 (três) anos para a Magistratura de carreira, art. 93, I, da Constituição com a redação dada pela EC nº 45/04; 2 (dois) anos, art. 15, § 2º, da Lei nº 12.153, de 2009, para os Juizados Especiais da Fazenda Pública.  Interpretação sistêmica. Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade. Derrogação. art. 7º, § 2º do provimento nº 07/2010, da Corregedoria Nacional de Justiça. Interpretação lógico-sistemática. Premissa. Existência de cargos criados por Lei e prévia dotação orçamentária. Procedência parcial. 1) A exigência de 5 (cinco) anos de experiência na advocacia para exercício da função de Juiz “leigo” nos Juizados Especiais, contida no artigo 7º da Lei nº 9.099/95, desnatura o conceito de justiça coexistencial, produzida pelos próprios integrantes da comunidade para restauração da paz social, como idealizado pelo art. 98, I, da Constituição de 1988. 2) Com a nova redação do inciso I do artigo 93 da Constituição, dada pela Emenda Constitucional nº 45/2004, que exige “três anos de atividade jurídica” para ingresso na Magistratura de carreira, mostra-se desarrazoada e desproporcional a exigência de período igual ou maior para acesso à função de Juiz leigo dos Juizados Especiais, dada à transitoriedade e caráter auxiliar de tal atividade. Precedente do CNJ. 3) A interpretação sistêmica, decorrente das edições da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, e da Lei nº 12.153, de 2009, leva à conclusão de que o art. 9º da Lei 9.099, de 1995, está revogado, na parte em que exige, no mínimo, cinco anos de experiência como requisito para o exercício do cargo de Juiz leigo, de modo que o tempo máximo que pode ser estabelecido na Lei Estadual é de 02 (dois) anos, merecendo, por conseguinte, nessa parte, ser acolhido o pleito do Requerente, pois o art. 9º da Lei nº 9.441, de 1991, do Estado do Rio Grande do Sul, anterior às alterações normativas citadas, está, igualmente, derrogado. 4) O provimento de cargos de conciliador e Juiz leigo depende da criação dos referidos cargos por Lei e implica em despesa pública, que só pode ser autorizada mediante a existência da correspondente dotação orçamentária, impondo-se a interpretação lógico-sistêmica do § 2º do art. 7º do Provimento nº 07/2010 da Corregedoria Nacional de Justiça, no sentido de que o prazo de 3 (três) meses, para fins de provimento dessa espécie de cargo, aplica-se somente no caso da pré-existência do cargo e dotação orçamentária específica para esse fim. 5) Pedido julgado parcialmente procedente. (CNJ – PP 0007929-65.2010.2.00.0000 – Rel. Cons. Walter Nunes da Silva Júnior – 121ª Sessão – j. 01/03/2011 – DJ - e nº 41/2011 em 03/03/2011 p.51).

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Da impossibilidade de conciliadores conduzirem audiências de instrução

Ainda que atentos ao desejo de abreviação da solução dos litígios, especialmente por meio das conciliações, não é possível anuir com a inobservância às regras atinentes ao devido processo legal, dentre as quais as que atribuem ao Juiz Togado o exercício indelegável de determinadas funções, como as relativas ao Poder de instrução, de presidir audiências de instrução e, especialmente, de proferir sentenças.

Completamente equivocado o entendimento de que, com o advento da Lei 12.153/2009, permitiu-se ao conciliador presidir audiências de instrução.  Esta cabe ao Juiz Togado, o que se autorizou, com grande acerto, foi que ao conduzir a audiência de conciliação o conciliador possa ouvir as partes e testemunhas sobre os contornos fáticos da controvérsia:

Art. 16.  Cabe ao conciliador, sob a supervisão do juiz, conduzir a audiência de conciliação.

§ 1º  Poderá o conciliador, para fins de encaminhamento da composição amigável, ouvir as partes e testemunhas sobre os contornos fáticos da controvérsia.

§ 2º  Não obtida a conciliação, caberá ao juiz presidir a instrução do processo, podendo dispensar novos depoimentos, se entender suficientes para o julgamento da causa os esclarecimentos já constantes dos autos, e não houver impugnação das partes.

A Lei, portanto, é muito clara ao afirmar que ao conciliador cabe a condução de audiência de conciliação, sob a supervisão do juiz.  Mais que isso, a possibilidade de oitiva das partes e testemunhas deve atender a uma finalidade específica: encaminhamento da composição amigável.  Assim, nos casos em que uma das partes motivadamente informa previamente a impossibilidade de composição amigável do litígio, resta desautorizado ao conciliador fazer tais oitivas.

Tal condicionante legal não vem sendo observada em algumas Seções e Subseções Judiciárias da Justiça Federal que, mesmo após a expressa (e prévia) manifestação de uma ou ambas as partes no sentido de que no caso concreto não é possível o acordo, insistem em colher os depoimentos pessoal e das testemunhas por meio de conciliador.

Mais uma vez andou bem o legislador ao dispor, no § 2º do art. 16 da Lei 12.153/2009 que o juiz togado pode dispensar novos depoimentos, se entender suficiente para julgamento da causa os esclarecimentos já constantes dos autos, se não houver impugnação das partes.  Ora, realmente não seria razoável, quando fosse o caso, exigir-se a repetição de atos já praticados, ou a produção de provas desnecessárias.

O que não se admite, a pretexto de aproveitar atos já praticados, é a transferência da audiência de instrução aos conciliadores, mesmo quando inexiste a possibilidade de conciliação.

Chama atenção o fato de que em matéria previdenciária, maior demanda no âmbito dos Juizados Especiais Federais, sobretudo em se tratando de segurados especiais (composto em sua maioria de trabalhadores rurais e pescadores artesanais), os pontos controvertidos invariavelmente dizem respeito a questões fáticas.  O esclarecimento destas questões raramente será resolvido com perguntas “sobre os contornos fáticos da controvérsia”.

Faz-se necessário, portanto, uma verdadeira investigação sobre a vida dos segurados, sobre suas atividades, manejo de suas produções, documentos apresentados, a divisão de trabalho entre familiares (para caracterizar o regime de economia familiar), entre tantas outras especificidades, que não podem ser perquiridas senão por uma verdadeira audiência de instrução, a ser obrigatoriamente conduzida por Juiz togado.

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Conclusão.

O uso dos conciliadores e juízes leigos como auxiliares da Justiça pode ser uma eficaz medida em busca da celeridade processual e solução abreviada dos conflitos.  As atribuições destes auxiliares, entretanto, não pode extrapolar os limites conferidos por lei, sob pena de afronta a princípios basilares do Direito, como o devido processo legal.

No âmbito dos Juizados Especiais Federais, é prevista e permitida apenas a figura do conciliador. Enquanto não sobrevier uma alteração legislativa com alteração da Lei 10.259/2001, tem-se como ilegal o uso de Juízes Leigos nos JEF’s, especialmente quando não obedecidas as regulamentações existentes para o exercício das referidas funções, ou quando o uso deste importante auxiliar se dê de maneira tão açodada a configurar uma verdadeira terceirização da atividade judicante, com usurpação dos poderes atribuíveis, com exclusividade, aos Juízes togados.

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Referências bibliográficas:

§                                          CHIMENTI, Ricardo Cunha. Juizados Especiais da Fazenda Pública, Lei n º 12.153/2009 comentada artigo por artigo.São Paulo: Saraiva, 2010.

§                                          TOURINHO NETO, Fernando da Costa; FIGUEIRA JÚNIOR, Joel Dias. 2ª ed. Juizados especiais federais cíveis e criminais: comentários à Lei 10.259, de 10.07.2001.

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Nota

^[1] Juizados especiais federais cíveis e criminais, 2ª ed., São Paulo, RT, pág. 133.