Atividade político-partidária dos integrantes do Ministério Público

A Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela Emenda Constitucional n.º 45/2004, estabeleceu em seu art. 128, § 5º, II, “e”, ser totalmente vedado aos membros do Ministério Público o exercício de atividades político-partidárias. Significa dizer, em outras palavras, que só com o afastamento em definitivo do cargo (por exoneração ou aposentadoria) é que se faz possível a filiação a partido político e aconsequente candidatura a cargos públicos eletivos, assim como também ocorre, por exemplo, com os magistrados e Servidores da Justiça Eleitoral.

Ocorre que há membros do Ministério Público que ingressaram na carreira antes mesmo da vigência da Constituição Federal de 1988 ou ao menos em data anterior a EC 45/2004, o que gerou forte celeuma interpretativa.

Antes da CF/88 não havia qualquer vedação ao exercício de atividade partidária pelos membros do parquet; podiam se filiar a partidos políticos como qualquer servidor público (em regra geral), sem necessidade de licença, e concorrer aos cargos eletivos normalmente.

Com a entrada em vigor da nova Constituição Democrática, o exercício da atividadepolítico-partidária para tais autoridades foi vedado, como já mencionamos^[1], mas se permitiu expressamente que lei infraconstitucionaltrouxesse exceções.

De toda forma, para os representantes do MP que ingressaram antes da CF/88, o art. 29, § 3º, do ADCT^[2], permitiu a opção pelo regime jurídico anterior, o que lhes acabou facultando, em consequência, o exercício da atividade político-partidária, ainda que sem licença do cargo.  As vedações hoje existentes não lhes alcançam, pois.

Para os que ingressaram após a CF/88, o Supremo Tribunal Federal^[3] havia pacificado que seria possível se filiar a partido político para concorrência a cargos públicos eletivos apenas e tão somente se houvesse a licença. Isso porque, em relação aos membros do Ministério Público da União, editou-se a Lei Complementar n.º 75/93^[4], a qual consignou em seu art. 237, V, ser vedado a eles o exercício de atividade político-partidária, ressalvando expressamente e, contudo, a possibilidade de se filiarem a partido e o direito de se afastarem para o exercício de cargo eletivo ou para a ele concorrer. Quanto aos representantes do Ministério Público Estadual, a Lei n.º 8.625/93^[5], em seu art. 44, V^[6], manteve-se no mesmo diapasão, isto é, vedou a atividade político-partidária, mas ressalvou a possibilidade de licença para filiação e consequente concorrência a cargo público eletivo.

Essa filiação partidária, repita-se, só poderia ocorrer a partir do afastamento do integrante do Ministério Público (federal ou estadual) de seu cargo (ainda que por licença, como autorizavam referidos dispositivos legais). Se ele fosse eleito, manter-se-ia a licença, a filiação e o direito ao exercício do cargo eletivo; em não sendo eleito, deveria cessar automaticamente a licença e, por lógica evidente, a própria filiação.

Essa licença, a propósito, deveria ocorrer pelo menos 6 (seis) meses antes do pleito, prazo necessário à desincompatibilização^[7].

A Emenda Constitucional n.º 45 mudou novamente esse contexto, proibindo, sem nenhuma ressalva ou exceção, a atividade político-partidária para os membros do MP; e mais, não trouxe nenhuma regra de transição para aqueles que já estavam na carreira em data pretérita, o que ensejou nova instabilidade jurídica para interpretar os casos concretos que se apresentaram.^[8]

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 597994/PA, resolveu situação mui especial, onde uma Promotora de Justiça eleita (em 2004) antes da vigência da EC 45/2004 estava pleiteando sua reeleição (em 2008). Os debates foram acalorados no plenário, mas a maioria dos ministros entendeu que seria possível, em exceção à regra geral então posta. Vejamos como ficou a ementa:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ELEITORAL. MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RECANDIDATURA. DIREITO ADQUIRIDO. DIREITO ATUAL. AUSÊNCIA DE REGRA DE TRANSIÇÃO. PRECEITOS CONSTITUCIONAIS. ARTIGOS 14, § 5º E 128, § 5º, II, "e" DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AUSÊNCIA DE CONTRADIÇÃO. SITUAÇÃO PECULIAR A CONFIGURAR EXCEÇÃO. EXCEÇÃO CAPTURADA PELO ORDENAMENTO JURÍDICO. INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO NO SEU TODO. Não há, efetivamente, direito adquirido do membro do Ministério Público a candidatar-se ao exercício de novo mandado político. O que socorre a recorrente é o direito, atual --- não adquirido no passado, mas atual --- a concorrer a nova eleição e ser reeleita, afirmado pelo artigo 14, § 5º, da Constituição do Brasil. Não há contradição entre os preceitos contidos no § 5º do artigo 14 e no artigo 128, § 5º, II, "e", da Constituição do Brasil. A interpretação do direito, e da Constituição, não se reduz a singelo exercício de leitura dos seus textos, compreendendo processo de contínua adaptação à realidade e seus conflitos. A ausência de regras de transição para disciplinar situações fáticas não abrangidas por emenda constitucional demanda a análise de cada caso concreto à luz do direito enquanto totalidade. A exceção é o caso que não cabe no âmbito de normalidade abrangido pela norma geral. Ela está no direito, ainda que não se encontre nos textos normativos de direito positivo. Ao Judiciário, sempre que necessário, incumbe decidir regulando também essas situações de exceção. Ao fazê-lo não se afasta do ordenamento. Recurso extraordinário a que se dá provimento.[9]

A leitura da ementa certamente não deixará o leitor confortável o suficiente; é de fato essencial a verificação dos debates, dos votos proferidos para bem entender a discussão e os fundamentos para que os Ministros chegassem a seu veredicto.

Em primeiro lugar, ficou claro que o entendimento do Supremo é no sentido de não se admitir direito adquirido a um determinado regime jurídico que venha a ser alterado por Emenda Constitucional (essa já era sua posição histórica).  Em assim sendo, ainda que o membro do Ministério Público tivesse ingressado no cargo em data anterior à Emenda Constitucional n.º 45/2004, teria de se submeter às regras dela emanadas (salvo, é claro, se houvesse regra de transição prevista, mas não houve); não há, repito em outras palavras, direito adquirido à aplicação de regras constitucionais alteradas via emenda.

O caso retratado na ementa foi tratado em caráter de “exceção” , haja vista que a então Promotora de Justiça já se encontrava eleita para cargo público quando da publicação da EC 45/2004 e almejava se reeleger. Para o Min. Eros Grau, fez-se necessário considerar essa particularidade, não havendo que se falar em “direito adquirido”; segundo afirmou, no caso em apreço o direito seriaatual: de se candidatar a reeleição, por força do que previa o art. 14, § 5º, da CF/88. A seu modo de enxergar, entendeu que deveria ser considerada a totalidade normativa, para que se pudesse captar situações de exceção, como a que se mostrou. 

Os Ministros que foram vencidos, entre os quais a relatora (Min. Ellen Gracie),Celso de Mello,  Joaquim Barbosa e Cezar Peluso, trouxeram ponderações interessantíssimas em seus votos; segundo este último, não bastava simplesmente aplicar a regra que permite a reeleição, vez que a CF/88 prevê diversos outros requisitos de elegibilidade e todos, sem exceção, deveriam estar preenchidos para que pudesse se deferir um registro de candidatura. Logo, entenderam que o simples fato de ser integrante do MP, por si só, já retiraria o direito à recandidatura.Não temos como deixar de concordar com o argumento exposto pelo hoje ex-ministro Peluso e seus pares que acompanharam o voto da Relatora; ora, não é só o fato de existir regra que autorize a reeleição (recandidatura) para se automaticamente permiti-la; o direito a recandidatar-se está sim previsto na CF/88, mas só pode ser exercitado se houver o preenchimento de todos os demais requisitos constitucionais de elegibilidade (e também infraconstitucionais) para tanto, além de inexistirem, por óbvio, os vícios de inelegibilidade (inclusive os previstos pela Lei da Ficha Limpa).  Segundo o Min. Joaquim Barbosa, com quem também concordamos, os pressupostos de elegibilidade se renovam a cada eleição. Para ele, admitir o contrário equivaleria a permitir a hipótese de uma recandidatura de alguém que se elege a um determinado cargo e, entrementes, torna-se inelegível, por exemplo, por força de uma decisão criminal condenatória. Infelizmenteesses votos não prevaleceram.

Em resumo, dado o fato da Promotora de Justiça ter sido eleita para o seu primeiro mandato antes da entrada em vigor da EC/45 e ter permanecido licenciada de seu cargo,segundo a maioria dos ministros, deveria lhe ser assegurada a possibilidade de se candidatar à reeleição. Entendeu-se que se estava diante de uma transição complexa (e sem norma reguladora), daí porque, em situações especiais, seria necessário se admitir regras de exceção.

De bom augúrio lembrar que o STF, com essa decisão e como bem disse o Min. Gilmar Mendes, não afirmou haver “direito adquirido” no caso, não se revogou a jurisprudência sobre a inexistência de direito adquirido a estatuto jurídico ou a regime jurídico, fez-se apenas um juízo tópico tendo em vista uma situação extremamente peculiar, invocando as ideias de segurança jurídica e proporcionalidade em sentido estrito. A análise da situação foi vista com base na legislação atual posta.

Em prevalecendo esse entendimento do STF, imaginem se, no curso do mandato presidencial da Sra. Dilma Roussef ocorrer a aprovação da PEC (Reforma Política) que objetiva vedar a reeleição aos cargos do executivo e estender os mandatos a cinco anos. Teria direito ela a se reeleger para um novo mandato de 4 anos? Ou apenas se submeteria ao novo regime jurídico posto? A decisão do STF criou, na verdade, um perigoso precedente.

No que diz respeito à reeleição para os cargos do legislativo, no entanto, entendemos não ser possível a aplicação da tese que foi levantada pelo STF. Diferente do que ocorre na reeleição para os cargos executivos, prevista no próprio texto constitucional (art. 14, § 5º), os candidatos a mandatos do legislativo tem sua recandidatura apenas não vedada; não há norma constitucional específica que a garanta, nem que a proíba. Desse modo, não seria crível imaginar-se que a CF/88, com a redação que lhe deu a EC 45/2004, devesse ser desprezada^[10].

Vamos às nossas conclusões, sobretudo para fins de concurso público e visando descomplicar:

a) se o membro do MP ingressou na carreira antes da vigência da CF/88, pode ter atividade político-partidária normalmente, se fez a opção pelo regime jurídico anterior (art. 29, § 3º, do ADCT);

b) em regra geral, dada a vigência da EC 45/2004, nenhum membro do Ministério Público pode ter filiação partidária; para tanto, deverá se afastar em definitivo do cargo (exonerar-se ou aposentar-se, se for o caso), pelo menos seis meses antes do pleito (desincompatibilização);

c) excepcionalmente, garantiu-se o direito à recandidatura (reeleição) a membro do MP que se elegeu antes da vigência da EC 45/2004, para cargo do executivo, com base no art. 14, § 5º, da CF/88 (STF. RE 597994/PA);

d) no entendimento particular deste autor, desde a vigência da EC 45/2004 não é possível a nenhum membro do MP (salvo os que ingressaram antes da CF/88 e optaram pelo regime jurídico pretérito) concorrer à reeleição para cargos do Poder Legislativo quando já fossem titulares de mandato eletivo antes de sua vigência.

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Notas

^[1]Art. 128, § 5º, II, “e”, da CF/88

^[2]Art. 29. Enquanto não aprovadas as leis complementares relativas ao Ministério Público e à Advocacia-Geral da União, o Ministério Público Federal, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurídicas dos Ministérios, as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias federais com representação própria e os membros das Procuradorias das Universidades fundacionais públicas continuarão a exercer suas atividades na área das respectivas atribuições.

§§ 1º e 2º ...... omissis........

§ 3º - Poderá optar pelo regime anterior, no que respeita às garantias e vantagens, o membro do Ministério Público admitido antes da promulgação da Constituição, observando-se, quanto às vedações, a situação jurídica na data desta.

^[3] Nesse sentido: STF. MS n.º 24.235-3-DF. Rel. Min. Carlos Velloso. DJU 20.09.2002, p. 90. ADIN 2.084-6-SP. Rel. Min. Ilmar Galvão. DJU 14.09.2001, p. 49.

^[4] Lei Orgânica do Ministério Público

^[5] Lei Orgânica dos Ministérios Públicos Estaduais

^[6]Art. 44. Aos membros do Ministério Público se aplicam as seguintes vedações:

I - receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais;

II - exercer advocacia;

III - exercer o comércio ou participar de sociedade comercial, exceto como cotista ou acionista;

IV - exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de Magistério;

V - exercer atividade político-partidária, ressalvada a filiação e as exceções previstas em lei

^[7] Art. 1º, II, j, da LC 64/90.

^[8]Esse afastamento definitivo deveria ocorrer pelos menos seis meses antes do pleito (desincompatibilização).

^[9]STF. RE 597994/PA. Relator(a):  Min. ELLEN GRACIE. Relator(a) p/ Acórdão:  Min. EROS GRAU. Julgamento:  04/06/2009. Órgão Julgador:  Tribunal Pleno. DJe 27.08.2009. Pub. 28.08.2009.

^[10]Haviaduas propostas de Emenda à Constituição (PEC’s 459/2005 e 563/2006) em trâmite, que visavama alteração justamente do referido § 5º, do art. 14, para acrescentar a possibilidade de reeleição para apenas um mandato consecutivo também para os integrantes do legislativo. As PEC’s, no entanto, foram arquivadas.