A responsabilidade civil do Estado pela morosidade na prestação jurisdicional

Sumário: 1 Introdução; 2 Teorias acerca da responsabilidade civil do Estado: da irresponsabilidade à teoria do risco; 3 Da responsabilidade civil do Estado pelos atos do Poder Judiciário; 4 A responsabilidade civil do Estado pela morosidade na prestação jurisdicional; 5 Conclusão; Referências.

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1 INTRODUÇÃO

A Constituição Federal consagrou no art. 37, § 6º o instituto jurídico da responsabilidade civil do Estado, o qual dispõe que o Poder Público tem o dever de indenizar as vítimas por danos causados por seus agentes, quando estes atuarem no exercício de suas atribuições.

Ainda no mesmo dispositivo, foi assegurado ao ente estatal o direito de regresso contra o seu servidor, desde que demonstrado o elemento subjetivo da sua conduta ilícita (dolo ou culpa), o nexo causal e o dano.

Tal importe é decorrente da elevação da responsabilidade civil do Estado à categoria de princípio geral de direito, o que gerou a obrigatoriedade de as pessoas responderem por qualquer ação ou omissão que possa atingir a esfera patrimonial ou jurídica de outrem (DIAS, 2004, p. 2-3).

Ocorre que a aplicação do mencionado dispositivo constitucional não é pacífica em sede doutrinária e jurisprudencial. Isso porque referido artigo não fez menção expressa sobre quais seriam esses agentes públicos. Ademais, questiona-se se a sua regra seria aplicável apenas aos atos comissivos ou, também, às condutas omissivas.

No que se refere à expressão “agentes públicos”, há entendimentos que a aplicação do artigo se restringe àqueles detentores de competência administrativa. Por consequência, os agentes do Poder Judiciário incumbidos da prestação da tutela jurisdicional não poderiam responder pelos danos causados pelos seus atos, quando atuarem em nome do Estado.

Dentre os fundamentos pela impossibilidade de se aplicar a responsabilidade estatal, destacam-se a supremacia do Poder Judiciário, a independência dos magistrados, a coisa julgada, a falibilidade contingencial dos juízes, a falta de texto expresso e, ainda, o risco assumido pelos julgadores (RESENDE, 2012, p. 20).

Não obstante, observa-se que na evolução do instituto da responsabilidade civil cada vez mais essas premissas vão sendo refutadas, passando-se a defender que todos os poderes, seja o Executivo, o Legislativo ou o Judiciário, devem responder objetivamente pelos atos de seus agentes.

Já no tocante às condutas comissivas e omissivas, prevalece o entendimento que apenas as primeiras estariam abrangidas pela norma do art. 37, §6° da Constituição. Com efeito, no caso de omissão estatal, far-se-ia imprescindível a comprovação de culpa da Administração, incidindo, portanto, a responsabilidade subjetiva.

No que se alude à responsabilidade do Estado pela morosidade da tutela jurisdicional, a incidência do disposto no artigo citado tem sido contestável, uma vez que, embora o direito à duração razoável do processo esteja expressamente inserido na Constituição, conforme art. 5°, LXXVIII, há forte entendimento que a demora na condução dos processos não ensejaria a aplicação do art. 37, §6° da CR/88.

Nesse sentido, o presente trabalho tem por finalidade analisar a responsabilidade do Estado no caso de demora na prestação da tutela jurisdicional, bem como a aplicação da responsabilidade objetiva ou subjetiva no caso da omissão do magistrado na condução processual.

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2 TEORIAS ACERCA DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: DA IRRESPONSABILIDADE À TEORIA DO RISCO 

Inicialmente, faz-se necessário esclarecer, ainda que em poucas linhas, o desenvolvimento do instituto da responsabilidade civil, posto que indispensável à compreensão do objeto dessa contenda.

O estudo da evolução teórica da responsabilidade pode ser dividido em três fases, quais sejam: irresponsabilidade; civilística; publicista.

Durante séculos, vigia o princípio da irresponsabilidade, fruto do contexto absolutista e autocrático que vigorou na Europa a partir do século XVI. Segundo o professor Ronaldo Brêtas de Carvalho Dias, tal concepção foi induzida pelo aspecto teocrático da investidura majestática do soberano, como a figura que não poderia errar (DIAS, 2004, p. 23).

A irresponsabilidade estatal era justificada pelos preceitos de ser o Estado a expressão da Lei e do Direito, jamais podendo violar um preceito jurídico. Outrossim, predominava a vertente que o Estado, por ser soberano, não poderia ser colocado no mesmo nível que o administrado. Logo, tornou-se inconcebível a ideia de reparação por ato estatal (NUNES, 1999, p. 20).

Com efeito, caso ocorressem atos atentatórios à lei, caberia à vítima pleitear a indenização decorrente da conduta pessoal do funcionário que causou o dano, e nunca em face do Poder Público (NUNES, 1999, p. 20-21).

Nas palavras de Cavalcanti citado por Dias (2004, p. 24), um dos argumentos que justificava tal irresponsabilidade era o fato de o funcionário e o Estado serem sujeitos diferentes, de modo que a culpa daquele não poderia ser atribuída a este, mesmo porque o funcionário não era visto como um representante estatal.

Contudo, essa teoria começou a ser questionada. Para os críticos, tal preceito importava uma verdadeira injustiça ou mesmo uma negativa à tutela do Direito, nada justificando a irresponsabilidade estatal quando a sua atuação falhar e seus representantes causarem danos aos particulares (CAHALI, 1984, p. 358).

Assim, entre o final do século XVIII e início do século XIX, por influência do Direito Civil, passou-se a admitir a responsabilização do Estado, ingressando na conhecida fase civilista [2](DIAS, 2004, p. 25).

Essa segunda fase busca transportar o instituto da responsabilidade por fato de terceiro do direito civil para o campo do direito publico (CAHALI, 1995, p. 19).

Para tanto, levou-se em consideração a distinção entre atos de império e atos de gestão. Os primeiros se referem ao exercício de soberania, sendo, pois, imune a qualquer julgamento mesmo quando danosos a particulares. Já os atos de gestão incluem atividades nas quais o Estado se equipara ao particular, tendo, portanto, sua responsabilidade reconhecida, bem como a obrigatoriedade de reparar danos (LOUREIRO FILHO, 2005, p. 51).

Nesse sentido, o doutrinador Cahali expende seu magistério irrepreensível:

Assim, agindo o Estado no exercício de sua soberania, na qualidade de poder supremo, supre-individual, os atos praticados nessa qualidade, os atos iure imperii, estariam incólumes de qualquer julgamento, e, mesmo quando danosos para os súditos, seriam insuscetíveis de gerar direito à reparação.

Mas na prática de atos ius gestionis, o Estado equipara-se ao particular, podendo ter a sua responsabilidade civil reconhecida nas mesmas condições de uma empresa privada, pelos atos de seus representantes ou prepostos, lesivos ao direito de terceiros; distinguia-se, então, conforme tivesse havido, ou não, culpa do funcionário: havendo culpa, a indenização seria devida; sem culpa, não haveria ressarcimento do dano (CAHALI, 1984, p. 358-359).

Percebe-se, desse modo, que, neste momento histórico, a possibilidade de o Estado indenizar o particular por um dano era atrelada ao elemento culpa, por parte do seu funcionário. Nesse sentido, vigorava o entendimento da responsabilidade subjetiva.

Em um terceiro período, a partir do século XIX[3], atribui-se um caráter publicístico à proposição anterior, razão pela qual essa fase ficou conhecida como teoria publicista, caracterizada pela evolução da responsabilidade subjetiva para a objetiva.

Para melhor compreensão deste assunto, nessa terceira etapa, os doutrinadores e as decisões jurisprudenciais optaram por uma divisão em duas teorias: a da culpa do serviço (culpa administrativa ou acidente administrativo) e a do risco administrativo, servindo esta como sustento à conjectura da responsabilidade objetiva, hoje consagrada no ordenamento jurídico brasileiro.

Segundo a teoria da culpa do serviço, não haveria vinculação entre a responsabilidade estatal e a culpa do agente. Assim, na falta de serviço não seria mais necessário identificar o agente público causador do dano (CARVALHO FILHO, 2003, p. 433).

Nesse contexto, a doutrina consagrou que a responsabilidade era baseada na culpa anônima ou falta do serviço público, a qual poderia ocorrer no caso de inexistência, mau funcionamento ou retardamento do serviço (DI PIETRO, 2010, p. 433). Logo, para que a vítima pudesse pleitear a indenização em face do Poder Público deveria comprovar um desses três elementos bem como o elemento culpa do Estado – e não do funcionário (CARVALHO FILHO, 2003, p. 434).

Nesse ponto, urge salientar que há controvérsias doutrinárias a respeito da teoria da culpa administrativa adotar ou a responsabilidade objetiva ou a subjetiva. Segundo o doutrinador Hely Lopes Meirelles a teoria da culpa administrativa como uma etapa de “transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese do risco administrativo que a sucedeu, pois leva em conta a falta do serviço para dela inferir a responsabilidade da Administração” (MEIRELLES, 2010, p. 682). Logo, percebe-se que o autor aproxima-se da responsabilização objetiva, não obstante reconheça o papel importante da vítima quanto ao ônus da prova.

Em contrapartida, Celso Antônio Bandeira de Mello ressalva que a teoria da culpa administrativa implica na responsabilidade subjetiva do Estado, posto que “não basta a mera objetividade de um dano relacionado com um serviço estatal. Cumpre que exista algo mais, ou seja, culpa (ou dolo), elemento tipificador da responsabilidade subjetiva” (MELLO, 2009, p. 994).

A segunda teoria, consagrada como fundamento da responsabilidade civil objetiva, consiste na teoria do risco a qual estabelece que a própria atividade administrativa já enseje, por si só, a incumbência do Estado, independente da ocorrência do elemento culpa, o qual só terá relevância ao exercício do direito de regresso em face do agente causador do dano (LOUREIRO FILHO, 2005, p. 57).

Assim sendo, afasta-se da ideia de culpabilidade em prol da tese do nexo de causalidade entre a conduta do funcionário e o prejuízo sofrido pelo administrado. Logo, torna-se irrelevante a demonstração de regularidade ou irregularidade do serviço público, pois, para que seja caracterizada a responsabilidade objetiva do Estado, basta que se comprove a prática de um ato lícito ou ilícito pelo agente público; o dano causado pelo ato; o nexo de causalidade entre a conduta e o prejuízo verificado (DI PIETRO, 2010, 646).

Ressalta-se, ainda, que a doutrina propõe a divisão da teoria do risco em teoria do risco administrativo e do risco integral. A primeira admite as hipóteses excludentes de responsabilidade – culpa da vítima, culpa de terceiros e força maior. Já no risco integral sempre haveria o dever da administração de indenizar, independente da existência de causas de excludentes (MEIRELLES, 2010, p. 683).

Porém, em virtude do objeto de estudo presente trabalho, tal distinção torna-se irrelevante, pois independente desta divisão, predomina o entendimento que a teoria do risco consagra a responsabilidade objetiva, seja pelo risco administrativo ou pelo risco integral.

Dessa forma, inquestionável a aceitação da responsabilização estatal objetiva por dano causado a terceiros decorrente da conduta de seus agentes quando estes atuarem nesta qualidade.

Estabelecidas essas premissas, passa-se ao estudo do instituto da responsabilidade do Poder Público por atos praticados pelo Judiciário, com ênfase na atuação dos magistrados.

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3 DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELOS ATOS DO PODER JUDICIÁRIO 

A princípio, cabe destacar que o Poder Judiciário é responsável pelas atividades judiciárias e jurisdicionais, as quais se distinguem quanto à amplitude do ato praticado pelo órgão.

Entende-se por atividades judiciárias (ou judiciais) todos os atos oferecidos pelo Judiciário, independentes de serem prestados por magistrados ou por outros agentes públicos. O doutrinador José dos Santos Carvalho Filho (2003, p. 451) se refere aos atos judiciários como atos administrativos, tendo em vista que aqui se enquadram todos os órgãos de apoio administrativo e judicial do Poder Judiciário, bem como os atos praticados por aqueles que se caracterizam como agentes do Estado, dentre eles, motoristas, agentes de limpeza e conservação, escrivães, oficiais cartorários, tabeliães.

Já atividade decorrente da função jurisdicional caracteriza-se como uma espécie de atividade judicial, pois se restringe aos atos praticados exclusivamente pelos juízes.

Cabe destacar que não se desconhece os vários conceitos doutrinários da função jurisdicional. Contudo, tais conceitos se convergem no mesmo sentido a fim de se assinalar a função jurisdicional como a atividade estatal do órgão jurisdicional que visa cumprir o direito positivo, mediante observação das garantias constitucionais do processo e do princípio da reserva legal, cujo fundamento submete os provimentos ao dado prévio da lei (LEAL, apud DIAS, 2004, p. 85).

Com efeito, percebe-se que as atividades judiciárias são mais abrangentes, já que nelas são incluídos atos praticados por todos os agentes. Como exemplo de atividades judiciárias, Loureiro Filho destaca o seguinte rol:

Erro judiciário (civil e penal); atos jurisdicionais gerais (de jurisdição voluntária, correições, atos de cartórios extrajudiciais, despachos e decisões interlocutórias, tutela de urgência, execução); a demora excessiva na prestação judicial; denegação de justiça; dolo e fraude; falha da máquina; atos auxiliares (servidor, perito, jurado, Ministério Público); atos decorrentes de órgão colegiado; atos ilícitos e outros atos que, provenientes da atividade judicial, venham a causar dano injusto ao administrado (LOUREIRO FILHO, 2005, p. 84).

Ressalta-se, que, sob os atos administrativos praticados pelos demais agentes públicos há incidência da responsabilidade civil objetiva do Estado, não havendo discussões a serem esbaldadas (CARVALHO FILHO, 2003, p. 451).

Esse posicionamento tem sido uníssono tanto no âmbito doutrinário quanto no jurisprudencial, entendendo-se pela possibilidade de o Estado ser responsável objetivamente pelos danos causados por seus agentes no exercício da atividade judiciária.

As divergências se instalam no que diz respeito à atividade jurisdicional^[4], nas hipóteses em que os juízes causam danos às partes em virtude de ações incorretas ou de omissões injustificadas e ilegais.

A doutrina clássica e parte da jurisprudência defendem a irresponsabilidade estatal pelos danos causados por atos dolosos ou culposos dos juízes, pelo funcionamento defeituoso ou ineficiente da tutela jurisdicional, pelos erros praticados, pela falta de aparato ou estrutura que inviabiliza o desenvolvimento das atividades jurisdicionais, bem como pela demora excessiva no trâmite dos processos (RESENDE, 2012, p. 74).

Os fundamentos dessa concepção têm fulcro, basicamente, nas seguintes teses: a) soberania do Judiciário; b) independência dos magistrados no exercício das suas funções; c) o magistrado não é funcionário público; d) a indenização por dano decorrente de decisão judicial infringiria a regra da imutabilidade da coisa julgada; e) falta de texto legal expresso que lhe atribua responsabilidade; f) falibilidade contingencial dos juízes.

Nesse ponto, faz-se relevante analisar cada um desses aspectos compreendendo seus embasamentos teóricos. Tal estudo faz-se imperioso para que sejam sustentadas as críticas que refutam a tese da irresponsabilidade, bem como a construção da vertente de responsabilização do Estado, inclusive, pelos danos decorrentes da demora na prestação jurisdicional.

A alegação da soberania funda-se no fato de o Poder Judiciário estar acima da lei, no exercício soberano do Estado, o que o colocaria, também, como hierarquicamente superior aos demais poderes. Porém, sabe-se que esse atributo pertence ao Poder Público e não as suas funções (legislativa, executiva ou judiciária), as quais são reciprocamente limitadas e autônomas entre si (LOUREIRO FILHO, 2005, p. 117).

Assim, afasta-se esse argumento, o qual é considerado, por muitos, inconsistente e retrógrado (DIAS, 2004, p. 163), além de contraditório, pois se esse fundamento fosse aceitável, o Estado também não poderia responder por muitos atos praticados pelo Poder Executivo (DI PIETRO, 2010, p. 662-663).

Ressalta-se, por oportuno, que Carvalho Filho (2003: 452) considera que os atos jurisdicionais refletem o exercício da soberania, traduzindo uma das funções estruturais do Estado. Por outro lado, o doutrinador reconhece que é possível incidir a responsabilidade objetiva quando o magistrado atuar com dolo ou culpa.

Nessas circunstâncias, recorre-se ao ensinamento de Pondé citado por Loureiro Filho:

Relativamente aos atos judiciários, ninguém pode hoje acobertá-lo de imunidade, sob pretexto de ser expressão de soberania. Este argumento provaria demais, porque daria com a irresponsabilidade mesma da Administração e do Legislativo, já que o Judiciário não é um super-poder colocado sobre estes dois. Aquela arguição é destituída de todo e qualquer fundamento jurídico. O serviço judiciário é um setor de funcionamento do Estado, como o são todos os demais serviços públicos. Distingue-se deste tão só pela função jurisdicional, que preferentemente ele exerce. Isto, porém, não o eleva acima da ordem jurídica, a cuja fiel e exata aplicação ele se destina (PONDÉ apud LOUREIRO FILHO, 2005, p. 119).

Ademais, percebe-se que a alegação da soberania poderia, indevidamente, fundamentar a irresponsabilidade dos outros poderes, levando a conclusão que o Estado também não se responsabilizaria pelos atos decorrentes das funções administrativas e legislativas, já que estas não seriam menos soberanas do que a função jurisdicional. Tal fato tornaria o Estado totalmente irresponsável, o que é juridicamente insustentável nos dias de hoje (DIAS, 2004, p. 163).

A tese que sustenta irresponsabilidade do Estado em virtude da independência dos magistrados no exercício das suas funções afirma que, para o bom desempenho da sua função e a imparcialidade das decisões, é necessária a garantia da autonomia e independência dos magistrados (DERGINT, 1994, p. 151-152).

Outrossim, aduz-se que, a possibilidade de se responsabilizar o Estado pela atividade jurisdicional afrontaria a livre convicção do julgador, já que haveria uma maior preocupação com as consequências de sua decisão bem como um temor ao ajuizamento de uma eventual demanda ressarcitória em desfavor do Poder Público ou do próprio magistrado.

Todavia, esse argumento também não merece prosperar. Além do fato de a independência ser um atributo inerente a cada um dos poderes, tal como aduz Di Pietro (2010, p. 663), a responsabilização não priva o julgador da livre apreciação das provas, pois, ainda assim, há liberdade na escolha do conteúdo das suas decisões, desde que motivada e amparada nos limites do ordenamento jurídico vigente (LOUREIRO FILHO, 2005, p. 114).

Nesse contexto, insta destacar as palavras de Dergint:

O valor da independência do juiz, certamente, é fundamental, porém não absoluto. Não deve ser considerado isolado de outros princípios e valores com os quais deve coadunar – entre eles o princípio da responsabilidade democrática dos titulares do poder público perante os cidadãos. Há que se conciliar ambos os princípios; um limita, mas não anula o outro. A irresponsabilidade judicial não pode constituir o preço a ser pago pela coletividade em troca da independência de seus juízes (DERGINT, 1994, p. 152).

O terceiro pressuposto manejado pelos partidários da tese da irresponsabilidade estatal refere-se ao fato de o juiz não ser funcionário público. Nesse caso, questiona-se a amplitude da expressão “agente público” delimitado no art. 37, § 6° da Carta Magna.

A doutrina, de forma não unânime, estabelece subdivisões do gênero agente público. A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 511) propõe a divisão dos agentes públicos em quatro categorias diferentes, quais sejam: agentes políticos, servidores públicos, militares e particulares em colaboração com o Poder Público.

Já José dos Santos Carvalho Filho (2003, p. 470-473) classifica os agentes públicos em agentes políticos, particulares em colaboração, servidores públicos e agentes de fato. Para Hely Lopes Meirelles (2010, p. 439), os agentes públicos (chamados também de servidores públicos em sentido amplo) podem ser classificados em agente político, servidores públicos em sentido estrito, empregados públicos e contratados por tempo determinado. Ainda, segundo Edimur Ferreira de Faria (2011, p. 101) os agentes públicos são classificados em agentes políticos, agentes em carreira especial, agentes administrativos e agentes militares.

Não obstante as divergências doutrinárias quanto às subdivisões, o que não obsta a compreensão da matéria, não há dúvidas que no direito brasileiro o magistrado é agente público.

Para alguns doutrinadores, dentre eles, Meirelles (2010, p. 440), os magistrados são agentes políticos, sob o fundamento que sua função é considerada política, correspondendo ao exercício de uma parcela da soberania do Estado. Outros, no entanto, enquadram os magistrados na categoria de servidores públicos ocupantes de cargos sob o regime estatutário. Nesse sentido, destacam-se Carvalho Filho (2003, p. 476), Di Pietro (2010, p. 512- 513), Faria (2011, p. 104), Mello (2010, p. 284).

Independente do posicionamento doutrinário adotado quanto à classe de agentes públicos a que os julgadores se enquadram, o art. 37, §6° da CR/88 não delimitou quais seriam os agentes públicos responsáveis pelos danos causados. Assim sendo, empregou-se o vocábulo “agentes” no sentido latu, abrangendo todas as categorias de pessoas, que, a qualquer título, prestem serviços ao Estado, o que inclui, portanto, os magistrados (DI PIETRO, 2010, p. 663).

O quarto argumento que fundamenta referida tese consiste na violação à coisa julgada. Não obstante seja uma forte premissa, sabe-se que suas manifestações também não são suficientes para sustentá-la. Aqueles que manejam a irresponsabilidade dos julgadores aduzem que as decisões judiciais têm caráter imutável, fruto do trânsito em julgado. Como consequência, “a indenização por dano decorrente de decisão judicial infringiria a regra da imutabilidade da coisa julgada, porque implicaria o reconhecimento de que a decisão foi proferida com violação à lei” (DI PIETRO, 2010, p. 662).

Além disso, seus defensores afirmam que as partes têm oportunidade de questionar eventuais erros cometidos em uma sentença, o que seria feito por meio de recurso. Por conseguinte, uma vez transitado em julgado, o decisum torna-se imutável, sendo, portanto, inadmissível o ressarcimento pelo Estado de eventuais danos causados às partes ou a terceiros.

Por outro lado, tais proposições desconsideram o fato de o próprio ordenamento jurídico prever os institutos da ação rescisória e da revisão criminal, os quais permitem rescindir e revisar a sentença transitada em julgado. Esses mecanismos decorrem da possibilidade de a decisão ter sido encerrada com erro de fato ou de direito, mesmo quando submetida a diversos graus de jurisdição por meio dos recursos (DIAS, 2004, p. 165).

Ademais, o ajuizamento de uma ação de reparação de danos em face do Estado não ofenderia a coisa julgada. Isso porque a decisão proferida pelo magistrado permaneceria imutável mesmo com o pedido de responsabilização do Estado por eventuais danos decorrentes (RESENDE, 2012, p. 72) [5].

Nesse trâmite, vale mencionar o posicionamento de Ronaldo Brêtas de Carvalho Dias o qual reforça a crítica aos referidos argumentos, justamente em defesa da impossibilidade de se alegar a irresponsabilidade sob o manto de violação à coisa julgada. Veja-se:

[...] nos sistemas jurídicos contemporâneos, admite-se a responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados em virtude da demora da prestação da atividade jurisdicional, caracterizando o mau funcionamento do serviço público [...].

Nessa hipótese, a condenação do Estado no pagamento de indenização pelos prejuízos causados em decorrência do retardo da prestação da atividade jurisdicional, seja pela indolência ou obtusidade do juiz (agente público decisor), seja pela negligência do Estado em prover adequadamente de recursos materiais e pessoais os órgãos jurisdicionais, tudo a revelar atos estatais omissivos, não implicaria em qualquer modificação da sentença passada em julgado. A decisão continuaria a mesma e imutável a eficácia da coisa julgada, como tal vinculando as partes (DIAS, 2004, p. 166).

Alega-se, ainda, a impossibilidade de se responsabilizar o Estado sob o fundamento da ausência de texto legal expresso nesse sentido. Porém, a própria Constituição de 1988 consagrou a responsabilidade civil como regra. Assim, apenas seria necessário constar em lei hipóteses nas quais não haveria responsabilização (DERGINT, 1994, p. 155).

Ressalta-se que em vários julgados adota-se o entendimento que a responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos do Judiciário, a não ser nos casos expressos em lei (LOUREIRO FILHO, 2005, p. 113) [6]. Este posicionamento é veemente refutado pela doutrina, a qual clama por uma mudança jurisprudencial.

Por fim, menciona-se como justificativa à irresponsabilidade do Estado a questão da falibilidade contingencial dos juízes. Segundo essa conjetura, os juízes, como quaisquer seres humanos que se sujeitam às contingências da vida, ao exercerem a sua função, sofrem o risco da falibilidade, podendo, portando, cometer erros em suas sentenças (DIAS, 2004, p. 168).

Todavia, inquestionável o fato que todos os agentes públicos, independentemente de suas funções, são igualmente predispostos a erros. Logo, invocar a ausência de responsabilidade por esse motivo seria desconfigurar qualquer hipótese de responsabilidade do Estado, o que é inadmissível pelo sistema jurídico (DIAS, 2004, p. 168).

Dessa forma, restou-se demonstrado que as vertentes da irresponsabilidade do Estado pela atividade jurisdicional podem ser juridicamente rebatidas, o que afasta o mito de o poder estatal não ter o dever de reparar os danos causados pelos magistrados no exercício de suas funções.

Ressalta-se essa norma da responsabilização objetiva do Estado pelos atos comissivos, conforme o art. 37, §6° da CR/88, não exclui a responsabilidade pessoal do juiz, quando este atuar com dolo ou culpa, consoante o próprio Código de Processo Civil dispôs no art. 133:

Art. 133.  Responderá por perdas e danos o juiz, quando: I - no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude; II - recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício, ou a requerimento da parte.

Parágrafo único.  Reputar-se-ão verificadas as hipóteses previstas no no II só depois que a parte, por intermédio do escrivão, requerer ao juiz que determine a providência e este não lhe atender o pedido dentro de 10 (dez) dias.

Cabe frisar que, mesmo nos casos que se comprove a responsabilização pessoal do magistrado, o Estado ainda assim será demandado em eventual ação indenizatória, tendo em vista sua obrigação de responder pelos danos causados pelos seus agentes, podendo, caso condenado, pleitear indenização diretamente do juiz por meio de ação de regresso.

Embora se constate a evolução da doutrina e da jurisprudência no sentido de ser possível se atribuir a responsabilidade objetiva do Poder Público pelos atos jurisdicionais, há grande polêmica quanto à possibilidade de responsabilização em virtude, especificamente, da demora na prestação jurisdicional, bem como acerca da natureza dessa responsabilidade, ou seja, se é objetiva ou subjetiva, discussão esta exposta a seguir.

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4 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELA MOROSIDADE NA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL 

Esclarecidas a questão acerca da impossibilidade de se excluir a responsabilidade estatal pelos danos decorrentes de atos dos julgadores, imprescindível para o desenvolvimento deste trabalho, passa-se, por fim, ao estudo da responsabilização em virtude da morosidade na prestação jurisdicional decorrente da inércia do magistrado.

A Constituição de 1988 no art. 5°, LXXVIII consagrou o direito fundamental à duração razoável do processo, o qual garante aos cidadãos que uma decisão seja proferida em tempo razoável e eficaz:

Art. 5º [...]

LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

Todavia, hodiernamente, o aumento exponencial de demandas judiciais, bem como a falta de agentes ou de infraestrutura, resultou em um congestionamento do Poder Judiciário, comprometendo a celeridade e a efetividade da prestação jurisdicional.

Em decorrência desses fatores, a morosidade tornou-se um dos principais problemas que obstam a efetiva garantia dos direitos pleiteados, pois, muitas vezes, a justiça tardia acarreta danos irreversíveis às partes e até mesmo a toda sociedade.  

É nesse contexto que se torna relevante analisar se o Estado deve ou não responder objetivamente pelos danos causados por seus agentes em virtude da demora na prestação jurisdicional.

No que se refere a condutas comissivas dos magistrados que causem dano a um terceiro, não há dúvidas que incida a responsabilidade objetiva do Estado, conforme já demonstrado.

Em contrapartida, a controvérsia persiste no que se diz respeito à natureza da responsabilidade oriunda de condutas omissivas dos agentes (como no caso de falta de prestação da tutela jurisdicional em tempo razoável).

Se, por um lado, há entendimento que no caso de omissões genéricas deverá incidir a responsabilidade subjetiva, com fulcro na teoria da falta de serviço público; por outro, no caso de omissões específicas, entende-se pela aplicação da responsabilidade objetiva.

Segundo José Aguiar Dias citado por Maykot (2009, p. 53), no caso de atos omissivos genéricos apenas é possível se atribuir responsabilidade ao Estado se restar comprovada a culpa da Administração. Como exemplo, menciona-se a hipótese de uma pessoa ser roubada em uma praça. Apesar de o ente estatal ter o dever de vigilância, não é possível responsabilizá-lo objetivamente (MAYKOT, 2009, p. 53).

Nessas circunstâncias, percebe-se que é necessária a comprovação do elemento subjetivo para que o Poder Público responda pelo dano, aplicando-se, portanto a teoria da culpa do serviço público.

Assim, o Estado apenas responde se for constatado que o serviço público não funcionou, quando deveria funcionar; funcionou atrasado; ou funcionou mal. Frisa-se que nesse caso não é relevante saber quem foi o agente público responsável pela omissão.

No caso da demora da prestação jurisdicional, entende-se que, em se tratando de ato lesivo por falta do serviço público, uma vez que este não funcionou da forma em que deveria funcionar, apenas haverá responsabilidade do Poder Público se comprovadas as circunstâncias que deram causa à demora jurisdicional (MAYKOT, 2009, p. 55).

Em pesquisa à jurisprudência, constata-se que predomina o entendimento pela responsabilidade subjetiva do Estado no caso de omissão genérica, de modo que a responsabilização estatal apenas será possível se a vítima comprovar a falta de serviço da Administração. In verbis:

No caso de ato omissivo praticado pelo Estado, por serviço que não funcionou ou funcionou de forma tardia ou ineficaz, deve-se enquadrar a responsabilidade estatal como subjetiva, mormente não ter sido o autor do dano, sendo necessário, para tanto, a comprovação do comportamento ilícito praticado pela Administração Pública (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. 2005a).

1. A responsabilidade civil que se imputa ao Estado por ato danoso de seus prepostos é objetiva (art. 37, § 6º, CF), impondo-lhe o dever de indenizar se verificar dano ao patrimônio de outrem e nexo causal entre o dano e o comportamento do preposto.

2.  Somente se afasta a responsabilidade se o evento danoso resultar de caso fortuito ou força maior ou decorrer de culpa da vítima.

3. Em se tratando de ato omissivo, embora esteja a doutrina dividida entre as correntes dos adeptos da responsabilidade objetiva e aqueles que adotam a responsabilidade subjetiva, prevalece na jurisprudência a teoria subjetiva do ato omissivo, de modo a só ser possível indenização quando houver culpa do preposto. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. 2005b).

Em contrapartida, no caso de atos omissivos específicos, deve-se incidir a responsabilidade objetiva. Tal presunção apenas é possível quando o Estado, por meio de seus agentes, tinha o dever de agir e de impedir a ocorrência de um dano, mas, por inércia, não o fez.

Como exemplo de omissão específica, cita-se a conjectura de um policial ver um cidadão ser roubado, mantém-se inerte ou desinteressando, nada fazendo para impedir que o dano se concretizasse (MELLO, 2009, p. 1005).

Na esfera processual civil, admite-se a responsabilidade civil objetiva do Estado por omissões específicas quando houver violação a dispositivos legais que fixem prazos para o desenvolvimento regular do processo.

Assim, se o atraso decorrer da inobservância pelos agentes públicos, inclusive os magistrados, de quaisquer prazos processuais fixados pelo Código de Processo Civil, seja para realização de diligências, atos ou decisões, o Estado responderá objetivamente:

A violação dos prazos processuais fixados aos agentes públicos, incluindo servidores e magistrados do Poder Judiciário, prática comum que pode ser comprovada por meio da tramitação processual, afronta o Princípio do Devido Processo Legal declarado como garantia fundamental e deve ser enfrentada e combatida, defendendo-se a necessidade de responsabilização do Estado (RESENDE, 2012, p. 106).

Isso porque cabe ao Poder Público zelar pela garantia constitucional à duração razoável do processo e pelo respeito dos preceitos normativos. Aliás, assim como as partes processuais devem cumprir os prazos processuais, os juízes, atuando como agentes públicos incumbidos de prestar um serviço público, qual seja, a justiça célere e eficiente, também devem cumprir as determinações legais, sob pena de o Estado responder pela sua omissão.

É preciso ter-se em mente que a prestação jurisdicional, para que seja injusta, não requer, necessariamente, que esteja eivada de vícios ou de ter o juiz agido com dolo, fraude ou culpa quando da decisão. O não julgamento quando devido ou o seu atraso demasiado também se constituem de prestação jurisdicional deficiente e injusta. É omissão ao dever legal de prestar, a qual enseja, naturalmente, a responsabilidade pelos danos oriundos (ANNONI, apud RESENDE, 2012).

Como consequência, a demora processual aproxima-se de injustiça, uma vez que não assegura ao titular o direito previsto no ordenamento jurídico no momento necessário, em que se faz imperiosa atuação estatal (RESENDE, 2012, p. 95).

Entretanto, ainda há grande resistência dos Tribunais em se admitir tal responsabilidade objetiva especialmente nos casos de morosidade, o que, muitas vezes, gera um sentimento de inaceitabilidade e insatisfação da população, que presencia a demora processual, ao mesmo tempo em que assiste a irresponsabilidade estatal.

A jurisprudência brasileira, como regra, não aceita a responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais, o que é lamentável porque podem existir erros flagrantes não só em decisões criminais, em relação às quais a Constituição adotou a tese da responsabilidade, como também nas áreas cível e trabalhista. Pode até ocorrer o caso em que o juiz tenha decidido com dolo ou culpa; não haveria como afastar a responsabilidade do Estado. Mas, mesmo em caso de inexistência de culpa ou dolo, poderia incidir essa responsabilidade, se comprovado o erro da decisão (DI PIETRO, 2010: 663-664).

Em alguns casos jurisprudenciais, por sua vez, já houve reconhecimento pelo Judiciário da necessidade de responsabilização objetiva do Estado pela demora processual quando esta for causada pelo descumprimento do magistrado aos prazos fixados em lei, ocasionando uma demora injustificável no trâmite processual.

Nesse sentido, destacam-se as palavras do Ministro Gilmar Mendes, proferidas no julgamento do Habeas Corpus 103.854 PE:

A inserção do inciso LXXVIII ao art. 5° da CF refletiu o anseio de toda a sociedade de obter resposta para a solução dos conflitos de forma célere, pois a demora na prestação jurisdicional constitui verdadeira negação de justiça.

Comungando das mesmas preocupações com a demora no andamento do processo, Luiz Guilherme Marinoni lembra ainda outra consequência da morosidade processual, na medida em que passa a ser verdadeiro inibidor de acesso à justiça, levando o cidadão a desacreditar no papel do Judiciário [...].

Ocorre, porém, que o cidadão não pode ficar indefinidamente à espera da resposta estatal.  [...]

Nesse contexto, a despeito dos problemas operacionais e burocráticos que assolam não somente o Superior Tribunal de Justiça, mas, de modo geral, todo o Poder Judiciário, a morosidade no processamento e no julgamento de qualquer feito não pode ser institucionalmente assumida como um ônus a ser suportado por todos aqueles que estejam envolvidos em uma ação judicial (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. 2010).

Ressalta-se que, por se tratar de responsabilidade objetiva fundada na teoria do risco administrativo, admite-se a incidência das causas excludentes de responsabilidade, o que ocorre nos casos em que a própria parte que se acha lesada tenha causado a morosidade (permitindo que o juízo aplique até mesmo a condenação por litigância de má-fé) e, também, na hipótese de complexidade da causa (LOUREIRO FILHO, 2005, p. 212).[7]

Por fim, é relevante retomar que o Estado, embora responda objetivamente, tem assegurado o direito de regresso em desfavor do verdadeiro causador do dano à vítima quando atuar com dolo ou culpa, tal como mencionado pelo art. 37 §6° da CR/88.

Logo, a vítima poderá pleitear a ação ordinária de indenização, tendo três opções quanto ao pólo passivo: mover a ação apenas contra o magistrado, incidindo, pois a responsabilidade subjetiva; mover a ação em desfavor do juiz e do Estado num litisconsórcio passivo; ou mover a ação tão somente contra o Estado, o qual responde objetivamente pelo dano causado pela conduta omissiva específica, podendo apurar, em um segundo momento, a responsabilidade pessoal do juiz quando da ação regressiva contra ele movida (DERGINT, 1994, p. 213-214).

Nesse ponto, Dergint esclarece essa questão:

Se o retardamento decorrer de falhas e deficiências do aparelho judiciário (sem culpa ou dolo do juiz), representadas por sobrecarga e acúmulo de serviço ou por má distribuição de juízes, servidores e processos, o Estado é integralmente responsável pelo “acidente administrativo”. Se a demora advier de desídia judicial (que é uma forma de culpa, equiparada à negligência), deve também responder o juiz, ainda que apenas regressivamente ao Estado (DERGINT, 1994, p. 196).

Desse modo, percebe-se que a vítima que sofreu dano pela demora da via jurisdicional sempre será amparada, já que não se afasta a responsabilidade objetiva do Estado pelas atividades praticadas pelos seus agentes públicos, inclusive os juízes. 

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CONCLUSÃO 

A responsabilidade objetiva do Estado, consagrada em âmbito constitucional, permite que os cidadãos pleiteiem indenização estatal pelos danos que os agentes públicos lhes causaram quando do exercício da função.

Tais agentes públicos incluem todos os funcionários, consoante disserta a doutrina majoritária. Com efeito, os magistrados quando atuarem com dolo ou culpa causando danos às partes ou à terceiro, a entidade estatal responderá, cabendo, após indenizar a vitima, ajuizar ação de regresso em desfavor do juiz.

No que diz respeito à morosidade na prestação da tutela jurisdicional, há entendimentos tanto em favor da responsabilidade subjetiva quanto da objetiva.

Se a demora decorrer da falta de serviço, o qual não foi prestado ou não funcionou como deveria funcionar, não incidirá o comando do art. 37, §6°da CR/88, e sim a teoria responsabilidade subjetiva, uma vez que se trata de uma omissão genérica.

Quando, no entanto, se constatar uma omissão específica responsável pela morosidade, no caso dos magistrados destaca-se a inobservância dos prazos processuais, ou, ainda, alguma conduta comissiva, incidirá a responsabilidade objetiva estatal, independentemente da atuação dolosa ou culposa do juiz. Assim, apenas será necessária a comprovação dos pressupostos da responsabilidade objetiva do Estado, quais sejam, a prática de ato pelo agente, dano específico e nexo de causalidade

Desse modo, verifica-se que, seja de forma subjetiva ou objetiva, havendo a possibilidade do Estado ser responsável pela morosidade, há maior concretização do direito fundamental à duração razoável do processo, pois o Poder Público poderia exercer um maior controle dos atos praticados pelos seus servidores, já que a lesão causada por eles lhe acarretaria uma onerosidade.

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Notas

[2]A teoria civilista foi adotada pelo Código Civil brasileiro de 1916, o qual consagrou a responsabilidade subjetiva do Estado.

[3]A primeira decisão que consagrou a fase publicista da responsabilidade foi o caso Blanco, ocorrido em 1873. Trata-se de uma ação que buscou indenização do Estado por prejuízos causados por terceiros, em decorrência de ação danosa de seus agentes. (DI PIETRO, 2010, p. 645).

[4]Tendo em vista que o presente trabalho tem como escopo a análise da responsabilidade do Estado pelos danos decorrentes da morosidade na prestação judicial, privilegiou-se a denominação de atividade jurisdicional, uma vez a análise de restringe à responsabilização estatal por danos decorrentes, exclusivamente, da ação ou omissão do magistrado que obstem o andamento processual.

[5]Sobre a base fundamental da violação à coisa julgada, o doutrinador Faria (2011, p. 671) defende que tem sido admitida a culpa do Estado somente em casos de decisões declaradas viciadas, por estarem em desacordo com o direito. Como exemplo, cita-se o caso dos Irmãos Naves, considerado pelo autor o mais grave erro judiciário, no qual o Estado foi obrigado a indenizar as vítimas mesmo após quase dez anos da condenação dos supostos criminosos.

[6]Nesse sentido, ver julgado: STF RE 219.117/PR. Ministro Ilmar Galvão – RT 772/155. 03 de agosto 1999.

^[7] Quanto a hipótese de completa irresponsabilidade do Estado em virtude da complexidade da causa, recomenda-se a leitura do julgado STF HC 107.808. Ministro Celso de Mello, j. 07/06/2011. DJe, Brasília, 12 de ago. 2011.