Parecer: subsídio de vereadores e recomposição inflacionária

SUBSÍDIO DE VEREADORES – RECOMPOSIÇÃO INFLACIONÁRIA – IMPOSSIBILIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZA – VALOR FIXADO QUE DEVE SER OBSERVADO PARA TODA LEGISLATURA – “REGRA DA LEGISLATURA” – ORIENTAÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DO TRIBUNAL DE JUTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

CONSULTA

Excelentíssimo Ex-Prefeito do Município de Itapuí, José Gilberto Saggioro, apresenta consulta e solicita elaboração de parecer jurídico sobre a legalidade e constitucionalidade de lei municipal que prevê a recomposição do subsídio do Prefeito, Vice e vereadores pelos índices da inflação acumulada no ano (2014/2015), tendo em vista a disposição contida no artigo 29, incisos V e VI da Constituição Federal, que determina que o valor do subsídio fixado vigore até a legislatura subsequente.

Informa o consulente que a Câmara Municipal de Itapuí está discutindo aprovação de projeto de lei que dispõe sobre recomposição inflacionária da remuneração dos servidores municipais, com base no artigo 37, inciso X da Constituição Federal, bem como dos próprios agentes políticos (prefeito, vice-prefeito e vereadores), havendo dúvida jurídica sobre a legalidade desta recomposição pecuniária em razão da previsão constitucional acima mencionada, no sentido de que os valores fixados numa legislatura devem vigorar até a próxima, sem qualquer alteração, o que vem gerando intenso debate na comunidade local.

Assim, faz o senhor Ex-Prefeito as seguintes indagações:

a) Lei aprovada pela Câmara Municipal que dispõe sobre recomposição do subsídio do Chefe do Poder Executivo e dos Vereadores com base no índice da inflação acumulada é constitucional em face do que dispõe o artigo 29, V e VI da Constituição Federal?

 

b) Quais providências cabíveis em caso de aprovação de lei por parte da Câmara Municipal tida por inconstitucional?

 

 

Passo ao respectivo parecer jurídico.

 

 PARECER JURÍDICO

Excelentíssimo Senhor Ex-Prefeito,

1.                                                        Submeto à elevada consideração de Vossa Excelência parecer jurídico decorrente de consulta para analisar a constitucionalidade de eventual lei municipal a ser aprovada pelo Poder Legislativo local que, juntamente com a recomposição dos salários dos servidores públicos, com base na inflação acumulada no ano de 2014/2015, altera também o valor fixado a título de subsídio para prefeito, seu vice e vereadores.

2.                                                        Importante notar de início que o tema trata duas questões distintas, mas que tornou-se corriqueira nas cidades brasileiras, gerando divergência política (decorrente da crise institucional pela qual passa nosso País) e jurídica (já que passou-se a entender que os subsídios fixados para vigorar numa legislatura não podem sofrer qualquer alteração, nem mesmo de recomposição inflacionária).

3.                                                        Digo questões distintas, já que o tema versa sobre remuneração de servidores públicos e subsídio de agentes políticos, que são tratados de formas diferentes tanto pela doutrina do direito administrativo como pela própria Constituição Federal.

4.                                                        Nos termos dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles[1], temos primeiramente que diferenciar conceitualmente servidor público (espécie de agente público) de agente político para darmos o norte dos motivos de suas diferenciações em termos de remuneração, assentando que:

Agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais.

(...)

São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração na área de sua atuação, pois não estão hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de jurisdição.

(...)

Realmente a situação dos que governam e decidem é bem diversa da dos que simplesmente administram e executam encargos técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e de opções políticas.

(...)

Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de Município; os membros das Corporações Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); ... (grifo nosso).

Agentes administrativos: são todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico determinado pela entidade estatal a que servem. São investidos a título de emprego e com retribuição pecuniária, em regra por nomeação, e excepcionalmente por contrato de trabalho ou credenciamento.

(...)

A categoria dos agentes administrativos – espécie do gênero agente público – constitui a imensa massa dos prestadores de serviços à Administração direta e indireta do Estado nas seguintes modalidades admitidas pela Constituição da República de 1988: a) servidores públicos concursados (art. 37, II); b) servidores públicos exercentes de cargos ou empregos em comissão titulares de cargo ou emprego público (art. 37, V); c) servidores temporários, contratados “por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público” (art. 37, IX).

  

5.                                                        Os agentes políticos de Itapuí (prefeito, vice e vereadores), investidos nos respectivos cargos através de eleição para exercer mandato de 4 anos (duração de uma legislatura) são remunerados através de subsídio fixado em parcela única[2], enquanto os servidores públicos de carreira, investidos através de concurso público, são remunerados por vencimentos ou salário (estatutários ou celetistas), sendo que qualquer alteração de valores somente pode se dar mediante lei específica e de iniciativa privativa em cada caso[3].

6.                                                        Desta forma, quando se debate sobre o aumento e/ou revisão da remuneração dos servidores públicos (agentes administrativos) temos que de acordo com o texto constitucional, este somente se dará mediante lei específica (princípio da reserva legal) de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (iniciativa privativa ou vinculada)[4], conforme posição do Supremo Tribunal Federal sobre o tema:

 

“É da iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como a que disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos ser­vidores públicos. Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados‑membros, em razão do princípio da simetria.” (ADI 2.192, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 4‑6‑2008, Plenário, DJE de 20‑6‑2008.)

7.                                                        Ou seja, somente o Prefeito Municipal de Itapuí tem legitimidade constitucional para encaminhar anteprojeto de lei à Câmara Municipal com o objetivo de aumentar ou mesmo recompor, de acordo com os índices da inflação acumulada no período, a remuneração dos servidores públicos, através de lei específica para tal objetivo, caso contrário, qualquer outra iniciativa será manifestamente inconstitucional em face do que dispõe o artigo 37, X da Constituição Federal.

8.                                                        Por outro lado, quando a Constituição Federal trata da organização dos municípios, determinou que:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

 (...)

 V – subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

 VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:  – grifo nosso.

9.                                                        Nos termos do preceito constitucional que vigora para os municípios, a iniciativa privativa de lei que dispõe sobre a fixação dos subsídios do Prefeito, Vice e dos vereadores é da própria Câmara Municipal, diferentemente do que se determinou para a remuneração dos servidores públicos (iniciativa do Prefeito).

10.                                                     Razão pela qual é vedado, num mesmo projeto de lei, encaminhado pelo Prefeito à Câmara Municipal, prever a recomposição inflacionária da remuneração dos servidores públicos e dos subsídios dos vereadores, já que haveria claro vício de iniciativa, passível de anulação pelo Poder Judiciário numa eventual ação de inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça.

11.                                                     Este é o primeiro ponto a ser esclarecido neste parecer jurídico, no sentido de deixar claro o fato de que o Prefeito tem iniciativa privativa para projeto de lei visando alteração de remuneração de servidor público e a Câmara Municipal legitimidade única para fixar subsídio de agentes políticos, sendo qualquer outra medida seria inconstitucional por vício de iniciativa, conforme dito no item 10.

12.                                                     Assim, não se pode admitir, num único projeto de lei, recomposição de remuneração de servidor e de subsídio do prefeito, vice-prefeito e vereadores, já que para cada questão a iniciativa e a legitimidade dos autores são diferentes, devendo se observar, para cada caso, as disposições contidas no artigo 29, incisos V e VI e artigo 61, inciso II, ambos da Constituição Federal.

13.                                                     Neste sentido o Supremo Tribunal Federal:

“Já assentou a Suprema Corte que a norma do art. 29, V, da CF, é autoaplicável. O subsídio do prefeito é fixado pela Câmara Municipal até o final da legislatura para vigorar na subsequente. Recurso extraordinário desprovido.” (RE 204.889, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em 26-2-2008, Primeira Turma, DJE de 16-5-2008.) No mesmo sentido: AI 843.758-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 28-2-2012, Segunda Turma, DJE de 13-3-2012; AI 776.230-AgRsegundo,Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 9-11-2010, Primeira Turma, DJE de 26-11-2010.

 

“A fixação dos subsídios de vereadores é de competência exclusiva da Câmara Municipal, a qual deve respeitar as prescrições estabelecidas na Lei Orgânica Municipal, na Constituição do respectivo Estado, bem como na CF.” (RE 494.253-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 22-2-2011, Segunda Turma, DJE de 15-3-2011.) – grifo nosso.

14.                                                     Pontuada esta questão de legitimidade para iniciativa de leis que dispõem sobre remuneração de servidores e subsídios de agentes políticos, passemos à questão objeto deste parecer que é responder ao consulente sobre a constitucionalidade de eventual lei municipal que autorize a recomposição inflacionária do subsídio de prefeito, vice e vereadores durante vigência desta legislatura (2013/2016).

15.                                                     Certo é que para a questão dos subsídios prevalece a “regra da legislatura” prevista no artigo 29, inciso V da Constituição Federal, consistente no fato de que os vereadores cessantes de uma legislatura fixarão os subsídios dos novos vereadores, devendo o valor vigorar integralmente durante a nova legislatura.

16.                                                     Exemplificando o conceito acima, temos que os vereadores da legislatura de 2009/2012 fixaram o valor do subsídio do prefeito, vice-prefeito e vereadores que viriam a ser eleitos para legislatura de 2013/2016, devendo este valor, por obediência à norma constitucional, ser observado durante todo o período, sem qualquer alteração, numa primeira leitura.  

17.                                                     Digo numa primeira leitura, pois o comando encartado no artigo 37, inciso X da Constituição Federal deixou uma “brecha” interpretativa, pois ao dispor sobre a remuneração dos servidores públicos e dos subsídios, informava no texto que estava assegurada a revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

18.                                                     Assim o texto constitucional em comento:

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; - grifo nosso.

19.                                                     Através de interpretação textual, deu-se a entender que para os subsídios também estava assegurada revisão geral anual, sem distinção de índices, ainda que no artigo 29, inciso VI estivesse prevista a regra de que os subsídios seriam fixados para toda a legislatura, havendo assim uma ressalva de recomposição da moeda, preservando-se o poder de compra (motivo pelo qual se assegura a revisão anual aos servidores públicos).

20.                                                     Isto porque, entendeu-se que não se tratava de alteração de subsídio, mas mera recomposição da moeda, fazendo com que as Câmaras Municipais a cada ano autorizassem também para si a recomposição inflacionária do subsídio, o que persiste até os dias atuais, apesar da jurisprudência contrária do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justiça de São Paulo.

21.                                                     Para melhor ilustrar a “regra da legislatura”, trago ao debate recente julgado do Supremo Tribunal Federal proferido no RE 597.725/SP tendo como relatora a Ministra Cármen Lúcia, que, ao manter condenação por improbidade administrativa a vereadores do município de Guariba que aprovaram lei majorando os subsídios através de recomposição inflacionária, violaram os princípios da administração pública, permitindo-se o enriquecimento ilícito. 

22.                                                     Relevante ensinamento do Desembargador Antônio Carlos Malheiros destacado no julgado, elucida e dá clareza ao entendimento que ora se apresenta.

23.                                                     Neste sentido:

Já na Constituição de 1988 constava que os vencimentos dos vereadores seriam fixados de uma legislatura para outra.

 

Ficavam assim coibidos os abusos dos agentes políticos que objetivassem o aumento de seus próprios vencimentos.

 

Com a Emenda Constitucional n. 19/98, os vencimentos foram substituídos por "subsídios", permitindo a revisão geral anual, inclusive dos membros do Poder legislativo.

 

Baseando-se no critério elástico da expressão "revisão geral anual", os parlamentares voltaram a aumentar o valor dos subsídios, os quais deveriam ser aumentados de uma legislatura para outra.

 

Para coibir os abusos foi promulgada a Emenda Constitucional 25/2000, que determinou que o subsídio dos vereadores seria fixado pelas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe a Constituição e os critérios estabelecidos na Lei Orgânica dos Municípios.

 

O propósito refreador oriundo da EC 25/00 é manifesto seja porque restaurou a necessidade de anterioridade, seja porque restou imposto teto remuneratório aos subsídios devidos pela vereança; ambos ignorados na decisão colegiada da Câmara Municipal de Guariba.

 

Disso já resultou decisão do E. STF (RE 172.212-6/SP, Rel. Min. Maurício Corrêa, 2ª Turma, 27 mar 1998) interpretando-se aquelas normas constitucionais como proibitivas da fixação de subsídios para a mesma legislatura.

 

‘a remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para subsequente’, considerando, ainda, que a fixação de subsídios na mesma legislatura configura “ato lesivo não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, patrimônio moral da sociedade.” (cf. Uadi L. Bulos, Constituição Federal Anotada. São Paulo: Saraiva, p. 521).

 

 Estes são motivos mais do que suficientes para considerar que houve ato de improbidade administrativa, porque não se admite alegação de desconhecimento da lei por ninguém, e por muito maior razão por pessoas que possuem o mister de elaborá-las e pautar seu comportamento pelas normas que orientam seu mister.

 

 Por este motivo não pode um membro do Poder Legislativo alegar ignorância da lei, ou boa-fé, ou mesmo que o aumento foi pequeno para provocar a reação do Ministério Público. A ignorância da lei não se admite a ninguém e muito menos aos réus. E, seja qual for o valor do aumento, é ele imoral. E, é isto que determina a aplicação das penalidades.

 

Houve improbidade e esta não se mede pelo valor pecuniário do aumento, e sim pela intenção de burlar a lei. – grifo nosso.

24.                                                     Certo é que o artigo 29, inciso V da Constituição Federal estabelece as regras da anterioridade da legislatura para fixação do subsídio dos agentes políticos parlamentares municipais e da respectiva inalterabilidade durante toda legislatura, decorrente do princípio da moralidade administrativa agasalhado tanto no artigo 111 da Constituição Estadual quanto no artigo 37 da Constituição Federal.

25.                                                     O preceito inibe a fixação ou alteração da remuneração dos vereadores durante toda legislatura, consoante melhor doutrina[5] e jurisprudência[6].

26.                                                     Há que se notar que não têm os agentes políticos não profissionais garantias da revisão geral anual como se infere do artigo 115, XI, da Constituição Estadual[7], uma vez que este direito subjetivo é exclusivo dos servidores públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da República, como magistrados, membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, em virtude o caráter profissional de seu vínculo à função pública.

27.                                                     Diferentemente do texto encartado na Constituição Federal, a Constituição do Estado de São Paulo (artigo 115, inciso XI) é expressa ao afirmar o direito à garantia da revisão geral anual somente aos servidores públicos, excluindo-se taxativamente prefeito, vice-prefeito e vereadores.

XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;

28.                                                     Poderiam os intérpretes alegar que o texto da Constituição Federal, que é mais elástico e permite a revisão ao prefeito, vice e vereadores, prevalecer sobre a Constituição Estadual, por hierarquia de normas, mas o argumento não se sustenta já que o artigo 144 da Constituição Bandeirante[8] é claro ao dispor que os municípios têm autonomia política, legislativa, administrativa e financeira, com a determinação de observância dos preceitos ali encartados (preceitos previstos na Constituição Estadual).

29.                                                      Além disso, a norma do artigo 37, X da Constituição Federal seria de caráter geral, enquanto da Constituição Estadual seria de caráter específico, aplicando-se diretamente aos municípios do mencionado Estado da Federação, que expressamente excluiu os subsídios da revisão geral anual.

30.                                                     Não há, neste sentido, qualquer conflito aparente de normas, razão pela qual, numa interpretação sistemática do ordenamento constitucional vigente, prevaleceria o texto da Constituição Bandeirante, sendo que os Tribunais Superiores também entendem que o artigo 29, inciso V e VI da CF têm caráter específico aplicando-se primeiramente sobre o artigo 37, inciso X, de caráter geral.

31.                                                     E o Supremo Tribunal Federal há muito assim já se posiciona:

Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto de acórdão assim ementado: “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADODORES. SUBSÍDIOS. MAJORAÇÃO EM MEIO À LEGISLATURA. INADMISSIBILIDADE. 1. É inadmissível, por afronta aos arts. 29, VI, da CF/88, a majoração dos subsídios dos vereadores em meio à legislatura. Os dispositivos constitucionais mencionados, não perdendo de vista a moralidade e a impessoalidade da Administração, consagraram o princípio da anterioridade, segundo o qual os subsídios dos Vereadores devem ser fixados em cada legislatura para a subseqüente, portanto, antes de conhecidos os novos eleitos. 2. APELAÇÕES DESPROVIDAS” (fl. 329).   No RE, interposto com base no art. 102, III, a, da Constituição, alegou-se violação aos arts. 29, VI, 37, X, e 39, § 4º, da mesma Carta.   O agravo não merece acolhida. O acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência da Corte como se observa do julgamento do RE 206.889/MG, Rel. Min. Carlos Velloso, cuja ementa segue transcrita:

 

“CONSTITUCIONAL. AÇÃO POPULAR. VEREADORES: REMUNERAÇÃO: FIXAÇÃO: LEGISLATURA SUBSEQUENTE. C.F., art. 5º, LXXIII; art. 29, V. PATRIMÔNIO MATERIAL DO PODER PÚBLICO. MORALIDADE ADMINISTRATIVA: LESÃO. I. – A remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subseqüente. C.F., art. 29, V. Fixando os Vereadores a sua própria remuneração, vale dizer, fixando essa remuneração para viger na própria legislatura, pratica ato inconstitucional lesivo não só ao patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, que constitui patrimônio moral da sociedade. C.F., art. 5º, LXXIII. II. - Ação popular julgada procedente. III. – R.E. não conhecido”.   Nesse sentido, menciono as seguintes decisões, dentre outras: AI 195.378/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RE 122.521/MA Rel. Min. Ilmar Galvão.   Isso posto, nego seguimento ao recurso.   Publique-se.   Brasília, 29 de setembro de 2008. AI 720.929-RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29-09-2008, DJe. 10-10-2008. – grifo nosso

32.                                                     No mesmo sentido o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que através do Órgão Especial nos julgamentos de Ações Diretas de Inconstitucionalidade recentes, veda a alteração dos subsídios, ainda que sob o título de recomposição em decorrência da inflação, invocando o princípio da “regra da legislatura”.

“INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 3º da Lei nº 5357, de 31 d maio de 2000 e artigo 1º da Lei nº 5.960, de 05 de junho de 2003, ambos do Município de Franca. Leis Municipais que dispõem sobre a majoração dos subsídios de vereadores durante a própria legislatura. Aumentos variáveis no tempo. Incidente de inconstitucionalidade suscitado por uma das Câmaras de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, em recurso de apelação contra sentença que julgou ação civil pública em face do referido Município e de todos os seus vereadores. Dispositivos que violam a ‘regra da legislatura’ e o princípio da moralidade administrativa. Reajuste anual que não é aplicável aos vereadores. Ofensa aos artigos 29, VI, e 37, ambos da Constituição Federal e 144 da Constituição do Estado. Arguição acolhida para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos objurgados” (TJSP, Incidente de Inconstitucionalidade 161.056-0/00, Franca, órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, v.u., 13-08-2008).” – grifo nosso.

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIODADE – Art. 3º da Resolução nº 02, de 08 de maio de 2012 – Previsão de revisão geral anual dos subsídios dos Vereadores – Impossibilidade – ‘Regra da legislatura’ que exige que o subsídio seja estabelecido pelo corpo de Edis da legislatura anterior, a fim de manter incólume os princípios da moralidade e impessoalidade, vedando-se, inclusive, oscilações no valor do subsídio durante a legislatura seguinte. Logo, não está acorde à ‘regra da legislatura’ a previsão geral anual. Precedente. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. (TJSP. ADIn nº 0047613-65.2013.8.26.0000, Rel. Des. Roberto Mac Cracken, julgada 12 de junho de 2013) – grifo nosso.

“Em face do disposto no inciso VI do artigo 29 da Constituição da República, com a redação que lhe deu a Emenda Constitucional nº 25, dos 14 de fevereiro de 2000, não poderiam os senhores vereadores da Câmara Municipal de Piracicaba, na própria legislatura, atualizar seus subsídios, ainda que com a invocação do inciso XV do artigo 37 da Constituição da República. Sobre esse último dispositivo, de caráter geral, prevalece aquele, específico para o subsídio dos vereadores. Certo que reajuste não é aumento, mas manutenção do poder de compra dos subsídios. Todavia, o inciso VI do artigo 29 da Constituição da República não proíbe o aumento de subsídio durante a legislatura, quando então poder-se-ia dizer possível o reajuste ou atualização, mas determina que o subsídio seja fixado para a legislatura subsequente, com a observância dos critérios previstos na própria Constituição da República e na respectiva Lei Orgânica. O que é fixo não permite, salvo expressa previsão, alterações a título de atualização” (TJSP, 990.10.096557-0, Rel. Des. Barreto Fonseca, 05-05-2010, v.u.).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 164/2009, DO MUNICÍPIO DE PARISI QUE REAJUSTOU EM 5,65% A REMUNERAÇÃO DE SEUS AGENTES POLÍTICOS PARA A MESMA LEGISLATURA. EXISTÊNCIA DE LEI ANTERIOR PREVENDO O REAJUSTE PARA O ANO DE 2009. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PERIODICIDADE ANUAL, ANTERIORIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AOS ARTIGOS 29, VI E 37, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGOS 111 E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. AÇÃO PROCEDENTE” (TJSP, ADI 990.10.064771-7, Órgão Especial, Rel. Des. Armando Toledo, 17-11-2010, v.u.). – grifo nosso.

33.                                                     No mesmo sentido ADI 994.09.002644-6, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u, ADI 0063096-72.2012.8.26.0000, Rel. Des. Ademir Benedito, j. 02.10.2013, Agravo Regimental em ADI 2032060-07.2014.8.26.0000/50000, Rel. Des. Luiz Antônio de Godoy, j. 24.04.2014 e ADI 2043649-93.2014.8.26.0000, Rel. Des. Antônio Carlos Villen, j. 22.01.2015.

34.                                                     Verifica-se, assim, que a jurisprudência pacífica do Órgão Especial do Tribunal de Justiça é no sentido de que o reajuste do subsídio de vereadores, mesmo a título de revisão geral ou repasse inflacionário, sujeita-se à chamada “regra da legislatura”, razão pela qual qualquer alteração de subsídios de prefeito, vice e vereadores somente produzem efeitos a partir da legislatura subsequente.

 

 35.                                                     Excelentíssimo senhor ex-prefeito municipal, seguindo toda a orientação acima e ressalvado meu entendimento pessoal, de que deveria o Poder Judiciário permitir a revisão geral anual dos subsídios do prefeito, vice-prefeito e vereadores, para que se mantivesse a manutenção do poder aquisitivo em face da inflação, s.m.j. qualquer projeto de lei em trâmite na Câmara Municipal que preveja recomposição inflacionária de subsídios dos agentes políticos (prefeito, vice e vereadores), atrelado ou não à revisão geral anual dos servidores públicos padecerá de vício de inconstitucionalidade material, possibilitando veto jurídico em caso de aprovação ou mesmo de representação junto ao Procurador Geral de Justiça – que tem a legitimidade ativa para propor ação direta de inconstitucionalidade no TJ/SP – bem como ao promotor curador da cidadania para verificação de atos de improbidade administrativa.

36.                                                     DIANTE DE TUDO O QUE FOI EXPOSTO, passo à resposta das questões que foram, a mim, submetidas pelo Senhor Ex-Prefeito do Município de Itapuí:

Sobre o item (a), “Lei aprovada pela Câmara Municipal que dispõe sobre recomposição do subsídio do Chefe do Poder Executivo e dos Vereadores com base no índice da inflação acumulada é constitucional em face do que dispõe o artigo 29, V e VI da Constituição Federal?” – Lei municipal eventualmente aprovada pela Câmara Municipal prevendo a recomposição inflacionária dos subsídios do prefeito e dos vereadores padece de vício de inconstitucionalidade material em face do que dispõe o artigo 29, V e VI da Constituição Federal, uma vez que o subsídio fixado deve vigorar por toda a legislatura (2012/2016) sem qualquer correção monetária, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

Sobre o item (b), “Quais providências cabíveis em caso de aprovação de lei por parte da Câmara Municipal tida por inconstitucional?” – Conforme ficou demonstrado acima, e respondido no item “a”, lei municipal que prevê a recomposição pela inflação do subsídio do prefeito, vice-prefeito e vereadores é inconstitucional e por este motivo deve o Chefe do Poder Executivo vetar lei que prevê esta recomposição para os agentes políticos (veto jurídico), sancionando somente lei que prevê recomposição da remuneração dos servidores públicos municipais, desde que seja lei específica e tenha observado a iniciativa privativa do Prefeito.

Caso o chefe do Poder Executivo sancione integralmente lei neste sentido, pode qualquer um do povo ou entidade local representar a inconstitucionalidade da lei municipal junto ao Ministério Público Estadual, na pessoa do Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo, que é quem tem legitimidade para propor uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos da Constituição Federal[9] e na Constituição do Estado de São Paulo[10], sem prejuízo de eventual investigação de ato de improbidade administrativa na esfera local.

 

Bauru, julho de 2015.

 

 

 RAFAEL DE ALMEIDA RIBEIRO

CONSULTOR JURÍDICO E PARECERISTA

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[1] Meirelles, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, 34ª edição, p. 77, 79, 80/81 e 417.

[2] Artigo 39, § 4º da Constituição Federal.

[3] Artigo 37, inciso X da Constituição Federal.

[4]{C} Art. 61, § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

[5] Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Comentários à Constituição Brasileira, São Paulo: Saraiva, 1983, 3ª ed., pp. 203, 252; Pedro Calmon. Curso de Direito Constitucional Brasileiro, Rio de Janeiro; Freitas Bastos, 1954, 3ª ed., p. 125; Wallace Paiva Martins Junior. Remuneração dos Agentes públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 211-212)

[6] STF, RE 206.889-MG, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, 25-03-1997, v.u., DJ 13-06-1997, p. 26.718; AgR-AI 776.230-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 09-11-2010, v.u., DJe 26-11-2010.

[7]{C} Artigo 115 - Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:

XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;

[8] Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

[9] Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.

(...)

§ 2º Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

(...)

IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;

[10]{C} Artigo 74 - Compete ao Tribunal de Justiça, além das atribuições previstas nesta Constituição, processar e julgar originariamente:

(...)

VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, contestados em face desta Constituição, o pedido de intervenção em Município e ação de inconstitucionalidade por omissão, em face de preceito desta Constituição;

Artigo 90 - São partes legítimas para propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais, contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição, no âmbito de seu interesse:

(...)

III - o Procurador-Geral de Justiça;