Os dispositivos específicos aplicáveis ao desmembramento e à regularização dos imóveis da União

1. INTRODUÇÃO

O ordenamento brasileiro prevê que somente se adquire a propriedade imobiliária e outros direitos reais sobre imóveis quando ocorre a conjugação de dois fatores: a forma (título), que é o meio por qual se ajustam as condições para transmissão do direito, estabelecendo-se obrigações e prerrogativas entre os que têm a intenção e se revestem dos poderes que habilitam a transferência do imóvel; e o modo (registro), que consiste como o direito transferido efetivamente se aperfeiçoa, produzindo efeitos a pessoas alheias à relação jurídica que fora constituída no fator anterior.

Como o título que dá nome a esse artigo sugere, essa introdução não astuta alongar-se sobre as formas de constituição da propriedade imóvel. Portanto, o parágrafo precedente apresentou, genericamente, apenas a modalidade mais frequente de constituição de direitos reais sobre imóveis, a aquisição derivada, que se insculpe à luz do art. 1.227 do Código Civil.

Se de um lado temos a aquisição derivada como a forma mais habitual de constituição de direitos e ônus imobiliários entre particulares, de outro temos a aquisição originária a forma mais comum com a qual os entes políticos constituem-se proprietários de imóveis.

Ainda que não tão frequente quanto à modalidade derivada, é salutar lembrar que a aquisição originária também se opera no campo privado, isto é, sem cadeia pregressa configuradora de uma transmissão. Exemplos clássicos são a usucapião e a acessão.

Segundo Planiol [1], “a distinção entre aquisição originária e derivada é importante, porque a primeira resulta numa propriedade sem relação causal com o estado jurídico anterior da própria coisa”.

Mas por que introduzir este artigo dissertando sobre as modalidades de aquisição de direitos reais sobre imóveis, no que tange à forma de procedência?

Como já levemente sugerimos, os imóveis públicos, em sua maioria, conquistam esse adjetivo por advento de normas, leis que fazem com que estes bens integrem o patrimônio estatal por força de aquisição originária.

Diante essas considerações, adverte-se que esse artigo se concentrará nos dispositivos legais que servem de fundamento para o ingresso registral dos imóveis da União cujo domínio lhe foi assegurado pela legislação.

Quanto àqueles que ingressam ou deixam o patrimônio público por modalidade derivada, através da celebração de negócios jurídicos entre a Administração e terceiros (compra e venda, doação etc), entende-se que eles são regidos segundo os preceitos válidos para o direito privado, parcialmente derrogados por algumas normas de direito público.

---

2. HISTÓRICO DOS IMÓVEIS PÚBLICOS NO BRASIL

A intenção de possuir e de resguardar aquilo que é seu é inerente à natureza humana. A propriedade, nesse sentido, sempre foi sinônimo de poder. Para protegê-la, o homem civilizado criou artifícios, sistematizou-os e os transformou em teorias, com o intuito de legitimar seus interesses através do convencimento racional. O uso da força, que por muito tempo referendou privilégios e conquistas, cedeu lugar ao império da razão.

Nessa trajetória, “para que as potências ativas do homem se transformem em ato e com isto ele desenvolva, com inteligência, o seu papel na ordem geral das coisas, é indispensável que a sociedade se organize com mecanismos de proteção à natureza humana”. (NADER, 2008, p. 375).

O Direito consiste em um desses principais mecanismos de controle social, pois, mais que a religião, a ética e a moral, ele goza da efetividade que os instrumentos de coerção estatal lhe proporcionam.

Embora nem sempre propague teorias justas, o Direito preserva na sociedade o espírito de segurança, garantindo que a lógica por qual se perpetuou a estrutura de direitos e deveres individuais seja mantida.

Essas  considerações, um tanto quanto filosóficas, têm por escopo afiançar que, ainda que existam outras teorias, mais ou menos justas, para explicar a origem da propriedade pública no Brasil, nesse estudo será trabalhada aquela que se demonstra a mais tradicional, a que se baseia no chamado “direito de conquista”.

Como se sabe, em 1494, os reis de Espanha e Portugal celebraram o primeiro acordo internacional que aventou a origem jurídica das terras brasileiras, o Tratado de Tordesilhas, que dera à coroa lusitana a posse das terras que ficavam até aproximadamente 2(dois) mil quilômetros a oeste do arquipélago de Cabo Verde, localizado no Atlântico.

Embora evidente que essa construção baseia-se na lógica estritamente eurocêntrica sobre a origem da América, o conceito de “propriedade pública” que temos hoje está inevitavelmente ligado a esse passado.

Com os “desbravadores” portugueses, o Brasil começou a ostentar a feição de Estado nos moldes que o vemos hoje – seja quanto aos bons ou aos maus aspectos.

Com objetivo de proteger o novo território conquistado, por volta do ano de 1532, Portugal adotou um modelo de ocupação que já tinha sido aplicado em outras de suas colônias, como Açores e a Ilha da Madeira.

Tratava-se da divisão da então “terra brasilis” em Capitanias, lotes com mais de 250 quilômetros de largura, conferidos a membros da burocracia estatal e a militares, repartidos aleatoriamente pelo império ultramarino português.

Os limites dessas Capitanias levavam em conta muito mais os acidentes geográficos da nova terra do que a organização territorial estabelecida há séculos pelas tribos indígenas.

Em que pese esse tipo de ordenamento territorial tenha causado incalculáveis prejuízos ao povo que cá habitava antes dos europeus, o jornalista e escritor Eduardo Bueno nos memora em que sentido a divisão do território em Capitanias foi positiva (2010, p. 44):

Apesar do balanço desfavorável – e de todos os vícios que legaram à estrutura fundiária e agrária do Brasil –, as capitanias representaram a primeira e decisiva incursão dos portugueses no trópico e definem o embrião da futura ocupação do Brasil.

Dos 15 imensos lotes em que foi dividido inicialmente o Brasil, apenas a Capitania de Pernambuco obteve relativo êxito, com a gestão de Duarte Coelho à sua frente. Quanto aos demais capitães donatários, alguns sequer compareceram ao território que receberam. Outros sucumbiram aos conflitos frequentes travados com os indômitos indígenas. A divisão do Brasil em frações que se assemelhavam a países europeus, no que tange à extensão, restou, destarte, fadada ao fracasso.

Foi então que a metrópole teve outro plano para dividir e povoar as terras do Brasil Colônia: outorgar a posse a particulares que produzissem nela, dando-lhe efetivo aproveitamento. Criava-se, então, o instituto das sesmarias no Brasil.

Embora com o objetivo inicial de manter o controle do território e preservar as suas fronteiras, bem como garantir a arrecadação dos tributos à Coroa, pode-se dizer que as sesmarias constituíram, por mais de um século, a forma de organização territorial-administrativa predominante no Brasil.

Em síntese, tal sistema baseava-se em uma concessão da Coroa Portuguesa a particulares que se comprometessem a dar produtividade à terra.

Através das sesmarias, o governo português lucrava de várias formas: primeiro propagava a sua ocupação por todo o território, outorgando lotes muito menores do que aqueles em que se distribuíam as Capitanias; com isso, estendia a sua administração a mais rincões da colônia, alguns até então desabitados; por último, como se tratava de uma outorga que conferia benefícios aos sesmeiros, o Rei incrementava a sua arrecadação, sinal do ímpeto exploratório que sempre marcou o domínio português no Brasil.

Essa forma de divisão territorial perdurou até idos do Brasil Império, quando já estávamos politicamente apartados de Portugal.

Em 1850, na tentativa de estabelecer um controle mais efetivo das terras públicas, dado o emaranhado fundiário em que se encontrava o Brasil, foi editada a Lei nº 601, conhecida como a “Lei de Terras”.

Pela primeira vez, o governo estabelecia critérios e procedimentos para apartar as áreas de domínio público das ocupadas por particulares.

A partir desse momento, não mais se assentia a aquisição de terras devolutas do Império senão a título oneroso, de acordo previa o art. 1º da Lei nº 601: “Ficam prohibidas as acquisições de terras devolutas por outro titulo que não seja o de compra”.

A respeito do assunto, vejamos o que dispõe o Manual de Regularização Fundiária em Terras da União, quando enfatiza as inovações trazidas pela Lei de Terras (2006, p. A:17):

A partir deste instrumento legislativo – que dispõe sobre as terras devolutas e as possuídas por titulo de sesmaria – o direito à terra deixou de ser condicionado pela efetiva ocupação e aproveitamento. Deste modo, foram reconhecidas e legitimadas as sesmarias com os respectivos titulos, bem como as ocupações e as posses devidamente comprovadas. Já as terras desprovidas de comprovação de legitimidade da posse e domínio foram consideradas devolutas e, como tal, pertencentes ao patrimônio público.

Embora a lei imperial em comento tenha estabelecido os critérios para definir as terras de domínio público e reconhecer as propriedades particulares que teriam legitimidade perante o governo, era preciso pôr em prática, concretizar os seus comandos.

Prevendo essa necessidade, o art. 21 da Lei nº 601 criou um órgão imbuído de discriminar as terras devolutas, aquele que seria, segundo muitos defendem, a origem da então Secretaria do Patrimônio da União – SPU, in verbis:

Fica o Governo autorizado a estabelecer, com o necessário Regulamento, uma Repartição especial que se denominará - Repartição Geral das Terras Publicas - e será encarregada de dirigir a medição, divisão, e descripção das terras devolutas, e sua conservação, de fiscalisar a venda e distribuição dellas, e de promover a colonisação nacional e estrangeira.

(destacamos)

Quatro anos mais tarde, em 1854, foi editado o regulamento por qual se almejava implementar o dispositivo suso transcrito. Tratava-se do Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro do referido ano, que estabeleceu a estrutura administrativa da Repartição Geral de Terras Públicas, detalhou as suas competências e, principalmente, regulou em minúcias o procedimento de extremação das áreas públicas e privadas, assim como os passos para revalidar e legitimar os títulos conferidos a particulares antes da publicação da Lei de Terras.

Como se percebe, embora a Lei de Terras assentisse a possibilidade do Poder Público reconhecer o domínio privado, era necessário que o particular levasse o título conferidor desse direito perante as instâncias públicas competentes, determinadas pelo Decreto nº 1.318/1854.

Para reconhecer um particular como proprietário com base em título emitido anteriormente à Lei de Terras, o decreto imperial apregoava, entre outras, as seguintes disposições (redação original):

Art. 91. Todos os possuidores de terras, qualquer que seja o titulo de sua propriedade, ou possessão, são obrigados a fazer registrar as terras, que possuirem, dentro dos prazos marcados pelo presente Regulamento, os quaes se começarão a contar, na Côrte, e Provincia do Rio de Janeiro, da data fixada pelo Ministro e Secretario d'Estado dos Negocios do Imperio, e nas Provincias, da fixada pelo respectivo Presidente.

[...]

Art. 93. As declarações para o registro serão feitas pelos possuidores, que as escreverão, ou farão escrever por outrem em dois exemplares iguaes, assignando-os ambos, ou fazendo-os assignar pelo individuo, que os houver escripto, se os possuidores não souberem escrever.

[...]

Art. 97. Os Vigarios de cada huma das Freguezias do Imperio são os encarregados de receber as declarações para o registro das terras, e os incumbidos de proceder á esse registro dentro de suas Freguezias, fazendo-o por si, ou por escreventes, que poderão nomear, e ter sob sua responsabilidade.

[...]

Art. 99. Estas instrucções serão dadas nas Missas conventuaes, publicadas por todos os meios, que parecerem necessarios para o conhecimento dos respectivos freguezes.

[...]

Art. 103. Os Vigarios terão livros de registro por elles abertos, numerados, rubricados e encerrados. Nesses livros lançarão por si, ou por seus escreventes, textualmente, as declarações, que lhes forem apresentadas, e por esse registro cobrarão do declarante o emolumento correspondente ao numero de letras, que contiver hum exemplar, a razão de dois reaes por letra, e do que receberem farão notar em ambos os exemplares.

[...]

Art. 107. Findos os prazos estabelecidos para o registro, os exemplares emmassados se conservarão no Archivo das Parochias, e os livros de registro serão remettidos ao Delegado do Director Geral das Terras Publicas da Provincia respectiva, para em vista delles formar o registro geral das terras possuidas na Provincia, do qual se enviará copia ao supradito Director para a organisação do registro geral das terras possuidas no Imperio.

(grifamos)

Segundo o Decreto nº 1.318, o registro das declarações levadas aos Vigários da Igreja Católica não possuíam a força de reconhecer a propriedade particular.

O chamado “Registro do Vigário ou Paroquial” apenas declarava a posse. Para converter o possuidor em legítimo proprietário, o art. 107 do Decreto nº 1.318 enunciava um passo complementar, o envio dos livros arquivados na Paróquia ao representante da Repartição Geral de Terras Públicas na respectiva Província.

Mas a que tudo isso nos leva concluir?

Que em algum momento de nossa breve história (500 anos faz do Brasil apenas um jovem país), houve um único órgão e uma legislação especifica para tratar tanto do registro dos imóveis de domínio público, quanto aqueles que pertenciam a particulares.

Paralelamente, entretanto, também foram publicadas normas que remontam os precedentes históricos de outro ator no processo de controle público de imóveis: os cartórios.

Como informa Loureiro (2014, p. 272), “historicamente, a finalidade precípua do registro de imóveis foi garantir a publicidade das hipotecas”. Nesse toar, lembremos o que previa a Lei Imperial n. 1.237, de 1863, ipsis litteris:

Art. 8º A transmissão entrevivos por titulo oneroso ou gratuito dos bens susceptiveis de hypothecas assim como a instituição dos onus reaes não operão seus effeitos a respeito de terceiro, senão pela transcripção e desde a data della.

[...]

§ 2º Quando a transmissão fôr por escripto particular, nos casos em que a legislação actual o permitte, não poderia esse escripto ser transcripto, se delle não constar a assignatura dos contrahentes reconhecida per tabellião e o conhecimento da siza.

(destaque nosso)

Portanto, a origem das serventias que atualmente funcionam como Registro Público de Imóveis fundamenta-se no direito de garantia, e não necessariamente na transmissão da propriedade imóvel.

Embora outros diplomas legais tenham tratado o assunto, a mudança significativa no sistema de registro imobiliário adveio com o Código Civil de 1916.

Com ele, consagrou-se a regra de que a transmissão da propriedade imobiliária apenas produz efeitos erga omnes quando ocorre a transcrição do respectivo título perante o cartório.

Mais tarde, tivemos a edição do Decreto nº 4.857, de 1939, primeiro a tratar com exaustão os serviços de registros públicos. Focava-se no negócio jurídico por qual se operava a transmissão e também nas pessoas envolvidas, motivo por qual era denominado como ato instituidor do “Sistema Registral do Fólio Pessoal”.

Em 1973, chega a vez da Lei n° 6.015, a atual Lei de Registros Públicos – LRP, que entre outras mudanças trouxe o imóvel para o centro do Sistema de Registros. Erradicou a figura da transcrição e instituiu a matrícula como espelho das mutações jurídico-reais por quais passa a propriedade imóvel, inaugurando a era do “Sistema Registral do Fólio Real” (LOUREIRO, 2014, p. 273).

Em que pesem todos esses instrumentos legais demonstrem a evolução do controle sobre a propriedade imóvel, ainda se busca nos dias de hoje integrar o cadastro dos bens da União com o Sistema de Registros Públicos.

Prova disso é o inexpressivo quantitativo de imóveis públicos lançados nas serventias extrajudiciais. Para que os bens da coletividade estejam melhor protegidos juridicamente, é prudente a aceleração desse processo, trabalho que exige esforços e cessões de ambas as partes, tanto do ente público proprietário como dos delegatários  que exercem a função registral.

---

3. dispositivos específicos DA lEI Nº 6.015/73 Voltados ao registro e ao fracionamento de imóveis da união

Antes de comentar alguns dispositivos da Lei Registral que fundamentam a regularização e o fracionamento dos imóveis de domínio federal, é importante esclarecer o efeito jurídico que o ingresso registral produz sobre os bens públicos.

Dentro do compêndio de normas que versam sobre esses bens, primeiramente temos a Constituição da República, que discrimina a relação dos imóveis pertencentes aos entes políticos (arts. 20 e 26) e que lhes reserva algumas garantias, como a imprescritibilidade (art. 183, §3º).

O Código Civil, por seu turno, difere os bens públicos e privados segundo o critério da titularidade[2] (art. 98), classificando-os, também, de acordo ao regime jurídico que os qualificam (art. 99 e seguintes).

Em seguida, temos as normas especiais, que tratam com exaustão sobre a incorporação, a administração e a destinação dos bens públicos.

Exemplos de leis especiais que versam sobre os bens da União são o Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

O art. 1º do DL 9.760/46 coleciona a relação de imóveis que pertencem ao ente federal. Conquanto em vigor, sua interpretação deve ser combinada a normas supervenientes, que tacitamente lhe tenham revogado frações textuais ou alterado a extensão dos seus dizeres.

O art. 20 da Carta Política de 1988, a exemplo, também discrimina os bens da União. Como é regra no Direito, dispositivos legais que estejam em descompasso ao texto constitucional merecem uma interpretação mitigada, às vezes até no sentido de revogá-los, procedimento que carece da chancela, é evidente, dos órgãos constitucionalmente atribuídos desse múnus.

Se a Constituição Federal prevê expressamente quais bens são de domínio originário da União, para que exerça a titularidade sobre tais imóveis não é necessário registrá-los em cartório, visto que a publicidade, a indisponibilidade e a segurança que habitualmente se projetam com o acesso registral já foram alcançadas com a publicação da norma. É o próprio texto constitucional que lhes constitui a propriedade imóvel.

Se conduzirmos o raciocínio nessa linha, não haveria porque continuar esse estudo. O cadastro de imóveis públicos seria efetuado pelos órgãos competentes, sendo despiciendo comunicá-los ao Registro de Imóveis.

Por muito tempo essa foi a tônica que pautou o controle dos imóveis públicos no Brasil. Entretanto, o mundo dos fatos nos prega lições, demonstrando que essa trajetória precisa ser redirecionada.

Não raramente afloram no país demandas judiciais que de um lado tem como litigante algum ente público, instituído ex vi legis como proprietário de um imóvel, e de outro um particular, qualificado com a mesma característica diante o Registro de Imóveis.

Isso não indica necessariamente que houve má fé do particular, tampouco do Oficial de Registros. Como já apresentamos no tópico anterior, as terras públicas e privadas nem sempre foram apartadas como se deveria.

Os mecanismos de controle que foram eleitos pelo Estado para resolver essa situação eram tradicionalmente precários. Não se tinham instrumentos e nem a estrutura administrativa adequados para promover o controle real de ocupação das terras brasileiras, até em razão das proporções continentais do nosso território.

Por isso, ainda que os entes públicos provavelmente saiam vencedores dos litígios que envolvem as terras que a lei lhes conferiu, haverá, de certa forma, um prejuízo social nesse embate, evidentemente naqueles conflitos em que particulares presumem-se proprietários de boa fé.

Então, para evitar problemas desse gênero, tão logo o ente proprietário encerre o procedimento que a lei exige para identificar as suas terras, poderia inscrevê-las no Registro de Imóveis.

Esse registro reveste-se apenas de efeito declaratório, como acontece quando particulares lançam a sentença que lhes reconheceu a aquisição por usucapião.

Com efeito, os princípios da publicidade e da indisponibilidade seriam alargados, permitindo que particulares obtivessem maiores informações sobre os imóveis que, na verdade, pertencem à coletividade (bens públicos), prevenindo-os, também, de despender seus recursos em negócios juridicamente nulos, que se apoiam na aquisição de imóveis indisponíveis.

Cumpre, ainda, mais uma ressalva. Quando falamos que a lei assegurou o domínio de determinados bens imóveis a um ente público, dizemos que o registro em cartório apenas declara um direito de propriedade já constituído.

Agora, se a Administração adquire um imóvel por transmissão, isto é, na modalidade derivada, o ingresso do título translativo no Registro de Imóveis é fato constitutivo do direito (art. 1.227 CC/2002), e não meramente declaratório.

Trata-se da lógica que já esclarecemos anteriormente, quando dissemos que, em geral, na aquisição derivada, sem o arrimo de norma constituidora da propriedade imóvel, os contratos firmados pelos entes públicos regem-se majoritariamente pelos preceitos do direito privado, apenas parcialmente derrogados por normas de direito público, que conferem à União tratamento jurídico diferenciado.

Prova desse tratamento são os contratos lavrados pela Secretaria do Patrimônio da União – SPU. Através destes negócios jurídicos, o ente federal realiza transações imobiliárias, com força de escritura pública, consoante preconiza o art. 74 do Decreto-lei 9.760/46, ipsis litteris:

Os têrmos, ajustes ou contratos relativos a imóveis da União, serão lavrados na repartição local ao S. P. U. e terão, para qualquer efeito, fôrça de escritura pública, sendo isentos de publicação, para fins de seu registro pelo Tribunal de Contas.

(grifo nosso)

Combinando-se o dispositivo acima ao art. 221, I, da Lei nº 6.015/73[3], encontramos o fundamento para registrar os contratos de compra e venda,  de doação ou de permuta lavrados pela SPU. No caso de contratos referentes a programas habitacionais de interesse social, faz-se a mesma leitura, entretanto o dispositivo da LRP que assente o registro é o art. 221, V.

Outro tratamento jurídico diferenciado que o legislador conferiu à União, seja nas hipóteses de aquisição derivada ou originária, como também nos serviços necessários à regularização dos seus imóveis, é a isenção do pagamento de custas e emolumentos cartoriais, conforme prevê o Decreto-lei nº 1.537, de 13 de abril de 1977:

Art. 1º - É isenta a União do pagamento de custas e emolumentos aos Ofícios e Cartórios de Registro de Imóveis, com relação às transcrições, inscrições, averbações e fornecimento de certidões relativas a quaisquer imóveis de sua propriedade ou de seu interesse, ou que por ela venham a ser adquiridos.

Art. 2º - É isenta a União, igualmente, do pagamento de custas e emolumentos quanto às transcrições, averbações e fornecimento de certidões pelos Ofícios e Cartórios de Registros de Títulos e Documentos, bem como quanto ao fornecimento de certidões de escrituras pelos Cartórios de Notas.

Em que pese pairem controvérsias sobre a constitucionalidade do referido diploma, é importante salientar que tramita ação no Supremo Tribunal Federal por qual a matéria vem sendo apreciada.

Trata-se da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 194, proposta em 2009 pelo Presidente da República, representado pela Advocacia-Geral da União, que objetiva, em apertada síntese, obter manifestação da Egrégia Corte capaz de pacificar os conflitos sobre a recepção do DL n. 1.537/77 pela CF/88.

Enquanto não proferido posicionamento definitivo do Supremo e sem o respaldo de decisão judicial contrária à aplicação da norma isentante (controle de constitucionalidade difuso), não se podem rechaçar, na via administrativa, os comandos previstos no DL 1.537.

Declarar a não recepção de uma norma, recursando-se a cumpri-la no exercício de função administrativa delegada, é ato que se opõe ao princípio da segurança jurídica, pois a Constituição estabeleceu de forma clara quais órgãos são competentes para declarar que uma lei não foi recepcionada pelo Texto Maior.

A respeito do assunto, é importante assinalar que, no mundo dos fatos, o maior prejudicado com essa resistência à isenção tem sido a sociedade, pois a exigência de emolumentos para atos de registro ou averbação relacionados a imóveis públicos não raramente procrastina a regularização que objetiva destiná-los a programas governamentais de interesse social, bem como a finalidades precípuas da Administração, como os prédios onde funcionam as repartições que prestam serviços à coletividade.

Embora se compreenda que a remuneração dos notários e registradores advém dos próprios serviços que foram delegados a prestar, essa atividade tem natureza eminentemente pública, portanto há uma razão social que não pode deixar de ser avaliada no exercício desse mister.

Ademais, embora o ingresso dos bens públicos no registro de imóveis não gere resultados financeiros imediatos à atividade registral, tem sido cada vez mais frequente a utilização de instrumentos por quais a Administração confere direitos transferíveis entre particulares, como é o caso da concessão de direito real de uso resolúvel e o tradicional aforamento. Em face disso, em momento ulterior as serventias serão remuneradas pelo acesso registral dos imóveis públicos.

Mas, enfim, como o presente estudo não almeja aprofundar-se nos aspectos polêmicos que cercam o assunto (aí entrariam a qualificação dos emolumentos como espécie tributária, a suposta isenção heterônoma praticada pelo DL 1.537/77, a competência legislativa da União sobre a matéria etc), entremos nos dispositivos que foram o grande alvo da palestra ministrada por dr. Francisco Rezende, no XLI Encontro Nacional de Oficiais de Registro.  

A Lei nº 6.015 não contém seção específica para tratar do registro de imóveis públicos. Todavia, alguns de seus dispositivos voltam-se exclusivamente a essa categoria.

O art. 195-B foi inicialmente introduzido à Norma Registral através da Lei nº 12.424/2011. O seu texto consistia no seguinte:

Art. 195-B.  Os Estados e o Distrito Federal poderão solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis urbanos sem registro anterior, cujo domínio lhe tenha sido assegurado pela legislação, por meio de requerimento acompanhado dos documentos previstos nos incisos I, II e III do art. 195-A. 

Como se observa, o legislador inovou sensivelmente a Norma de Registros, pois previu um procedimento muito mais célere para o ingresso dos bens públicos no Sistema do Fólio Real.

Para tanto, basta que os entes capitulados no artigo – inicialmente apenas os Estados e o Distrito Federal – reúnam os documentos exigidos no art. 195-A da LRP, que trata do registro das áreas resultantes do parcelamento do solo urbano em nome dos Municípios, também incluído pela Lei nº 12.424/2011:

Art. 195-A.  O Município poderá solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis públicos oriundos de parcelamento do solo urbano, ainda que não inscrito ou registrado, por meio de requerimento acompanhado dos seguintes documentos:

I - planta e memorial descritivo do imóvel público a ser matriculado, dos quais constem a sua descrição, com medidas perimetrais, área total, localização, confrontantes e coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites; 

II - comprovação de intimação dos confrontantes para que informem, no prazo de 15 (quinze) dias, se os limites definidos na planta e no memorial descritivo do imóvel público a ser matriculado se sobrepõem às suas respectivas áreas, se for o caso; 

III - as respostas à intimação prevista no inciso II, quando houver; e 

IV - planta de parcelamento assinada pelo loteador ou aprovada pela prefeitura, acompanhada de declaração de que o parcelamento se encontra implantado, na hipótese deste não ter sido inscrito ou registrado.

Para fins de aplicação do previsto no art. 195-B, o legislador não exigiu a aprovação municipal ligada ao parcelamento do solo urbano, pois dos quatro documentos previstos nos incisos do art. 195-A, ele citou apenas os três primeiros.

Em 2012, através da Lei nº 12.623, o art. 195-B passou a ter nova redação:

Art. 195-B.  A União, os Estados e o Distrito Federal poderão solicitar ao registro de imóveis competente a abertura de matrícula de parte ou da totalidade de imóveis urbanos sem registro anterior, cujo domínio lhe tenha sido assegurado pela legislação, por meio de requerimento acompanhado dos documentos previstos nos incisos I, II e III do art. 195-A. 

(grifo nosso)

Assim, com o advento dessa modificação, a União passou a integrar o grupo de entes que podem solicitar o registro dos bens que a lei lhes tenha conferido.

À primeira vista e cientes de que um estudo mais aprofundado pode nos levar futuramente a conclusão distinta, entende-se que esse dispositivo aplica-se às categorias de bens públicos que não possuem procedimento especial de registro.

Nesse momento, portanto, vê-se o art. 195-B como uma norma geral, aplicável a todas as classes de bens públicos que o acesso registral ainda não foi regulamentado pelo legislador.

Havendo outra norma que discipline o registro de determinada espécie de bem público, interpreta-se que esta prevalece, em nome do critério da especialidade.

O registro dos terrenos de marinha, por exemplo, áreas de domínio da União por força do art. 20, VII, da Constituição Federal, possuem rito próprio de registro.

Quando concluído o processo de demarcação dessas áreas (regrado pelo art. 9º e seguintes do Decreto-lei n. 9.760/46 e pelas orientações normativas expedidas pela SPU), a Lei nº 9.636/98 prevê que a Administração lavrará um Termo de Incorporação, que servirá de título para o lançamento do imóvel no fólio registral:

Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.

Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.

Reitera-se, contudo, que essa interpretação sobre a extensão do art. 195-B da Lei de Registros ainda se trata de uma visão preliminar do assunto. Tendo em mente que tal dispositivo foi introduzido no ordenamento recentemente, situações fáticas e jurídicas supervenientes podem acarretar uma mudança desse entender.

Outro dispositivo que trouxe inovação ao Sistema de Registros é o art. 176, § 7º, da LRP:

§ 7o  Não se exigirá, por ocasião da efetivação do registro do imóvel destacado de glebas públicas, a retificação do memorial descritivo da área remanescente, que somente ocorrerá a cada 3 (três) anos, contados a partir do primeiro destaque, englobando todos os destaques realizados no período. 

Incluído na Norma de Registros pela Lei nº 11.952/2009, que trata sobre a regularização fundiária em terras da Amazônia Legal, os comandos previstos neste dispositivo não se restringem às glebas públicas localizadas naquela região. Do teor literal da norma, retira-se essa interpretação.

A principal contribuição trazida com este comando foi a criação de um novo instrumento de divisão do solo: o destaque de glebas públicas. Trata-se de ato passível de averbação, conforme reza a própria LRP:

Art. 167 - No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos.

[...]

II - a averbação:

[...]

 24.  do destaque de imóvel de gleba pública originária.

(destacamos)

A primeira observação que o destaque desperta é o prazo diferido para retificação da área remanescente, aquela que restou da individualização da parcela que foi destacada.

A dilatação do prazo de retificação em até 3(três) anos trouxe importante contribuição ao fracionamento de glebas públicas que possuem enormes extensões.

Como exemplo, temos os bens imóveis que pertenciam à extinta Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA, cujo patrimônio não operacional foi transferido à União por força da Lei nº 11.483/2007.

Como se sabe, contrariando um dos vetores em que se alicerça o atual direito registral (princípio da territorialidade), o legislador estabeleceu o seguinte no art. 171 da LRP, in verbis:

Os atos relativos, a vias férreas serão registrados no cartório correspondente à estação inicial da respectiva linha.

Com esteio nesse dispositivo, hoje existem transcrições ou matrículas que dizem respeito a imóveis localizados em vários estados, porém objetos de um único ato de registro.

Nos casos em que a União precisa individualizar frações desse todo registrado em uma matrícula única, aberta fora da própria circunscrição a que pertence a parcela objeto de fracionamento, o destaque torna-se um instrumento extremamente valioso, pois posterga o prazo para retificar a enorme extensão de terras remanescentes.

Ainda acerca da aplicação do destaque, é oportuno esclarecer que esse instituto não integra a Lei nº 6.766/79 – Lei de Parcelamento. Destarte, não estamos aqui diante de uma nova forma de loteamento ou desmembramento, espécies de parcelamento tipificadas na norma mencionada.

Nesse passo, o título tecnicamente mais adequado para nomear a palestra em que se fundou o presente artigo seria “Os dispositivos específicos aplicáveis ao fracionamento e à regularização dos imóveis da União”. Esta pequena observação, inclusive, foi feita pelo ilustre dr. Franciso Rezende, durante sua brilhante explanação no XLI Encontro dos Oficiais de Registro de Imóveis do Brasil.

Pois bem, verificado que o destaque de glebas públicas não se confunde com o desmembramento ou o loteamento, e que a lei que o instituiu não lhe cercou dessa conotação, para averbação do destaque e a individualização da fração destacada, não se pode exigir que a União cumpra o procedimento de registro estampado a partir do art. 18 da Lei de Parcelamento, tampouco a aprovação que o seu art. 12 determina:

Art. 12. O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete também a fixação das diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º desta Lei, salvo a exceção prevista no artigo seguinte.

Entretanto, como percebemos com a interpretação que alguns Registradores oferecem ao procedimento de abertura de matrícula previsto no art. 195-B da LRP, casualmente nos deparamos com situações reais em que é emitida nota devolutiva ao requerimento do destaque protocolado pela União, exigindo-se prova de sua aprovação pelas prefeituras municipais.

Daí a importância desse impasse ser ultrapassado no seio de câmaras de estudo e de aperfeiçoamento dos profissionais que atuam na área de Registro, consolidando gradativamente a inovação que o legislador quis assegurar com a inserção desses dispositivos na Norma Registral.

---

4. ALIENAÇÃO DE IMÓVEIS PÚBLICOS POR INVESTIDURA

Embora as formas de alienação de imóveis públicos não tenham sido o centro das discussões que permearam o presente texto, faremos breves considerações a respeito de outra matéria apresentada pelo dr. Francisco Rezende no XLI Encontro Nacional de Registradores.

A investidura é uma modalidade de aquisição derivada da propriedade imobiliária em que o particular, em específicas condições de fato, precedida dos atos administrativos licitatórios concernentes, adquire diretamente do Poder Público a titularidade sobre determinado bem.

Encontra-se positivada no artigo 17, I, alínea “d”, da Lei de Licitações (Lei 8.666/93), e delineada em minúcias no §3º do referido dispositivo.

Nas condições especialíssimas que a Lei aponta, está a Administração Pública autorizada a promover a alienação "direta" ao particular lindeiro de área remanescente de obra pública ou ao possuidor de imóvel residencial construído em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, sem a competitividade peculiar que os procedimentos licitatórios impõem, haja vista sua previsão de dispensa, desde que precedidas de avaliação e demais atos administrativos concernentes à formalização de tal intento.

É preciso que se registre que a investidura não é apenas uma ferramenta da qual a Administração dispõe para desfazer-se de imóveis que, fática e oficialmente, não mais servem a seu interesse ou à própria coletividade.

Também não o é, somente, uma forma de trazer ao particular a cidadania ou oportunidade de acesso às garantias da função social da propriedade, que vê, nesta modalidade de aquisição imobiliária, a permissão legal de acesso a um imóvel com o qual já possui vínculos.

A investidura, de fato, é uma importante ferramenta de regularização imobiliária, cadastral e registral, assim como é o art. 213 e seguintes da Lei nº 6.015, aliando-se a esta última na importante missão de adequação da realidade fática à situação jurídica presente nos fólios registrais e no cadastro das municipalidades.

A referida espécie de alienação, portanto, permite ao Poder Público um reordenamento do espaço territorial no qual aquele pedaço de área está inserido, agregando-o não apenas a um lote particular, mas dando a possibilidade a este pequeno terreno de concretamente expressar as suas potencialidades funcionais e construtivas, em prol de alguém que tem interesse direto e palpável no aproveitamento do imóvel.

Enfim, muito além de um mero modo de aquisição derivada da propriedade imobiliária ou de forma de desfazimento de imóvel público inservível à Administração, a investidura deve ser encarada pelo Poder Público como importante ferramenta na difícil missão de reorganização e regularização fundiária.

---

CONCLUSÃO

Os fóruns de discussão por quais os representantes da União e dos Registros de Imóveis têm dialogado demonstram a necessidade cada vez mais premente de cooperação entre esses atores.

Através desse canal de comunicação, vislumbrou-se a necessidade de sistematizar os mecanismos legais que tratam do registro de imóveis da União, senão através de inovação legislativa que os reúna, por intermédio de ato regulador que catalogue todas as formas de registro segundo a natureza, origem e tipologia dos bens públicos.

Para esse mister, é preciso avançar nos estudos sobre o tema, tarefa que exige indispensável parceria entre os órgão públicos envolvidos (a SPU é um deles) e as associações ou colegiados que representam os profissionais das atividades notarial e de registro.

Ganhos para os dois lados: a União terá maior controle e subsídio legal uniformizado para registrar os seus imóveis; os Registradores terão mais segurança para qualificar os atos que levam a registro não apenas os imóveis da União, mas também contará com normas claras para o trabalho de extremação registral das áreas particulares.

---

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

LOUREIRO, Luiz Guilherme. Registros Públicos: teoria e prática. 5. ed. rev., atual e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014.

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria do Patrimônio da União. Manual de Regularização Fundiária em Terras da União. Brasília, 2006. Disponível em:

<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spu/publicacao/%20081021_PUB_Manual_regularizacao.pdf> Acesso em 20 de novembro de 2014.

BUENO, Eduardo. Brasil: uma história: cinco séculos de um país em construção. São Paulo: Leya, 2010.

NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direito. 30. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008.

LOUREIRO, Luiz Guilherme. Direitos reais: à luz do Código Civil e do direito registral. São Paulo: Método, 2004.

---

Notas

[1] 1908, citado por LOUREIRO (2004, p. 130)

[2] Há farta jurisprudência no sentido de que os bens públicos também se qualificam segundo a destinação que recebem. Assim, ainda que entidades com personalidade jurídica de direito privado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista podem possuir, em seu patrimônio, imóveis qualificados como bens públicos, já que afetados a prestação de serviços públicos.

[3] Art. 221. Somente são admitidos registro: I - escrituras públicas, inclusive as lavradas em consulados brasileiros.