Uma tentativa de desvios no FUNDEB

Determina o artigo 212 da Constituição Federal:

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

§ 1º A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.

§ 2º Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213.

§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação.

§ 4º Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.

§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.

§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.

Pois bem. O Congresso aprovou o novo modelo do fundo em agosto, mas tem até o fim do ano para regulamentar o texto. O projeto de lei, aprovado pela Câmara semana passada, e que deve ser analisado esta semana pelo Senado, libera repassar até 10% do dinheiro do fundo para instituições religiosas ou filantrópicas, sem fins lucrativos e conveniadas com a rede pública, no ensino fundamental e médio. Hoje, isso só é permitido na educação infantil, especial e do campo. Se aprovadas, as novas regras passam a valer a partir de 2021.

O Senado acabou por “fechar um ralo” que ameaçava sugar R$ 12,8 bilhões por ano da educação pública. 

O cálculo do Todos pela Educação considera uso do limite da verba para as instituições religiosas – católicas, evangélicas, entre outras – e filantrópicas em todas as redes de ensino. Nota técnica da Campanha Nacional pelo Direito à Educação e da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca) estima perda possível de R$ 10,2 bilhões com essa transferência. Não foram apresentados na Câmara estudos de impacto para a emenda, segundo divulgou o Estadão, em sua edição do dia 15 de dezembro do corrente ano.

A maior parte dos recursos adicionais do governo federal deverá ir para Estados e municípios pobres que hoje não conseguem alcançar um patamar mínimo de investimentos por aluno, mesmo que esses municípios estejam em Estados mais ricos.

São destinatários dos recursos do Fundeb os Estados, Distrito Federal e municípios que oferecem atendimento na educação básica. Na distribuição desses recursos, são consideradas as matrículas nas escolas públicas e conveniadas, apuradas no último censo escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep/MEC).

 Os alunos considerados, portanto, são aqueles atendidos:

• nas etapas de educação infantil (creche e pré-escola), ensino fundamental (de oito ou de nove anos) e ensino médio;
• nas modalidades de ensino regular, educação especial, educação de jovens e adultos e ensino profissional integrado;
• nas escolas localizadas nas zonas urbana e rural;
• nos turnos com regime de atendimento em tempo integral ou parcial (matutino e/ou vespertino ou noturno)

É extremamente importante citar que o novo e permanente FUNDEB deverá ter um alcance inexcedível para o ensino fundamental, de sorte a alcançar o máximo possível de crianças e adolescentes da educação básica, envolvendo da creche ao ensino médio. Veja-se assim a sua grande importância.

Essa sofisticada e magnífica engenharia contábil em prol da educação, envolvendo recursos dos entes federativos, é a principal fonte de financiamento da educação básica (creche, pré-escola, ensino fundamental, ensino médio, educação de jovens e adultos, cursos profissionalizantes e educação especial, indígena e quilombola).

Foi uma experiência bem sucedida - em que pese os imensos desafios a enfrentar - e que contribuirá com o planejamento do ensino no Brasil.

Mas se o FUNDEB será permanente não quer dizer, diante de um quadro de profundas disparidades socais, que será imutável. À medida em que seja operacionalizado ter-se-á a medida de seu aperfeiçoamento.   

Essa possibilidade de retirar verba do FUNDEB para pagamento de ensino privado é inconstitucional.

Essa chamada emenda dos 10%, que permite desviar recursos, que deveriam remunerar professores da rede pública, para a rede privada é uma deturpação do FUNDEB.

 Mais ainda há mais: outra mudança do texto na Câmara também permite incluir nos repasse do Fundeb matrículas no ensino médio profissionalizante vinculadas ao Sistema S (Senai, Sesi e Senac) – que já tem volume alto de verbas, dizem educadores. A Campanha Nacional pelo Direito à Educação e a Fineduca calculam potencial de perda de R$ 546 milhões para o Sistema S.

Isso representa uma afronta ao conceito de parafiscalidade que caracteriza o sistema S.

Há, na hipótese, um imposto especial: o imposto especial consorciativo e o imposto especial corporativo.

No imposto especial consorciativo o Estado considera a existência de necessidades especiais, não individualizáveis, sentidas por grupos sociais de base territorial, às quais cumpre atender através de serviços que especificamente beneficiem os participantes de tais grupos e não necessariamente a toda a coletividade. Corresponde, assim, a um imperativo de justiça a criação de um imposto especial, que se suponha ou justaponha aos impostos gerais, com vista a alcançar particularmente os participantes do grupo que motivou a criação do serviço.

O imposto especial corporativo é o que o Estado institui para cobrar serviço criado e mantido para atender a necessidade especial experimentada por grupos, que se definem pela identidade de interesses profissionais e econômicos dos seus integrantes.

É certo que Vincenzo Tangorra restringe a denominação de imposto especial aos tipos consorciativo e corporativo, excluindo o tipo compensatório. E não lhe falta razão, segundo aduziu Antônio Theodoro Nascimento (Contribuições especiais, 1986, pág. 98). Se o Estado, movido pela circunstância de alguns indivíduos, se beneficiar, uns mais do que outros, dos serviços organizados para a coletividade em geral, lança um adicional que é somado ao imposto geral, adicional que vai atingir os que retiraram mais proveito do serviço geral. Não será por isso que esse adicional passará a constituir um imposto especial com as características que os financistas assinalaram como capazes de distingui-lo do imposto geral. Se o imposto adicional assim criado soma-se ao imposto de renda, ao imposto aduaneiro de importação.

Mas o que distingue o imposto geral do imposto especial é que o primeiro é exigido da generalidade dos contribuintes para atender a serviços públicos que atendem a necessidades experimentadas pela coletividade em geral, indiferente aos grupos que a constituem; enquanto que o imposto especial cobre serviços especiais organizados para atender a necessidades experimentadas particularmente pelos que pertencem a grupos profissionais ou econômicos, os quais, por se verem assim atendidos nas suas necessidades, que não são gerais, mas necessidades próprias dos que participam da categoria profissional ou econômica, contribuem para a criação, funcionamento e manutenção dos serviços que especificamente lhes aproveitam.

Em síntese, todas as contribuições especiais, sejam elas de caráter assistencial ou de caráter econômico, que proliferam no sistema tributário nacional, todas elas oferecem as mesmas características próprias do imposto especial: são exigidas dos que compõem categorias profissionais e econômicas, e a receita assim obtida tem por finalidade a organização de serviços que reverterão em proveito de categorias as quais os contribuintes atingidos pertencem.

O artigo 218 do Código Tributário Nacional alude, de maneira genérica, a contribuições “outras de fins sociais criadas por lei”, pelo que estão, nesse caso, as que são pagas pelo SENAC, SENAI, SESC, SESI, SASSE, PIS-PASEP, que figuram como impostos especiais.

A Constituição prevê tributo afetado a fins parafiscais destinado a entidades privadas. Tal é o caso do artigo 240, “Das Disposições Constitucionais Gerais”.

As contribuições para o SESI, SENAI, SENAC, SESC, têm natureza tributária, continuam a ser tributárias e sujeitam-se às regras do Código Tributário Nacional (lei complementar material), de forma inteira, pouco importando estarem subsumidas como contribuições.

Destaque-se, nessa parte do pronunciamento emitido, a finalidade compulsória, já delineada por Ruy Barbosa Nogueira, em Parecer sobre Contribuições Sociais e Empresas Urbanas e Rurais, das contribuições sociais cobradas por essas autarquias corporativas cujo objetivo é cobrir ou custear os encargos dos benefícios e serviços a serem efetivamente prestados aos respectivos filiados, e não a terceiros ou estranhos e não filiados. Isso porque as contribuições parafiscais pressupõem necessariamente uma contraprestação devida aos jurisdicionados ou usuários do organismo ou serviço particular beneficiário.

A teor do art. 240 da CF, ficam ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais contribuições compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical.

Na matéria, tem o Supremo Tribunal Federal o seguinte posicionamento:

“Os serviços sociais autônomos do denominado sistema ‘s’, embora compreendidos na expressão de entidade paraestatal, são pessoas jurídicas de direito privado, definidos como entes de colaboração, mas não integrantes da administração pública. Quando o produto das contribuições ingressa nos cofres dos serviços sociais autônomos perde o caráter de recurso público.” (ACO 1.953-AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 18-12-2013, Plenário, DJE de 19-2-2014).

"A atividade desempenhada por empresa prestadora de serviços com intuito lucrativo é compatível com o escopo de atuação do Sesc e do Senac, enquanto não for criada entidade sindical de grau superior com o objetivo de orientar, coordenar e defender todas as atividades econômicas relacionadas à prestação de serviços." (RE 509.624-AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 1º-3-2011, Segunda Turma, DJE de 1º-4-2011.)

“O art. 240 da Constituição expressamente recepcionou as contribuições destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical. (...) A alteração do sujeito ativo das Contribuições ao SESI/SENAI para o SEST/SENAT é compatível com o art. 240 da Constituição, pois a destinação do produto arrecadado é adequada ao objetivo da norma de recepção, que é manter a fonte de custeio preexistente do chamado ‘Sistema ´S´’.” (RE 412.368-AgR, rel. min. Joaquim Barbosa, julgamento em 1º-3-2011, Segunda Turma, DJE de 1º-4-2011).

Daí a evidente inconstitucionalidade nessa utilização de verbas do FUNDEB para o sistema S, que é um sistema privado, que deve ter recursos próprios e não públicos.

Mas o Senado também “fechou o ralo” que ameaçava drenar dinheiro para escolas ligadas ao Sistema S a bem do Brasil.