Sumário:Introdução. 1. Localização da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol. 2. Histórico da evolução jurídica da demarcação da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol. 2. 1 Portaria 534. 2.2 O Controle da legalidade da Reserva Indígena através da Ação Popular nº 3388. 2.3 Controle da legalidade da Reserva Indígena através do Poder Legislativo. 3.Fundamentos jurídicos da ilegalidade da Demarcação da Reserva. 3.1 Divulgação do Laudo Fraudulento. 3.2 Comprovação Judicial da fraude no Laudo Antropológico. 4. Decisão do STF pela Legalidade da Portaria 534. 5. A demarcação do ponto de vista da geopolítica. 6. Proteção internacional ao reconhecimento de novos Estados. 6.1 Organização das Nações e Povos Não Representados – UNPO. Conclusão
Introdução
Este artigo traz um estudo sobre a legalidade da demarcação da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol do ponto de vista jurídico e suas repercussões para a geopolítica brasileira. Cumpre demonstrar que o ato administrativo, através da Portaria ministerial, que estabeleceu a demarcação é ilegal. Este ato é um atentado ao Estado Democrático de Direito e uma ofensa à soberania brasileira. Ainda assim, a Portaria 534 foi declarada constitucional pelo STF.
Para se chegar a esta conclusão, é ilustrativo trazer uma breve digressão histórica da situação da área demarcada, dos eventos sociais e da evolução legal e jurisprudencial. O enfoque adotado neste trabalho é jurídico e os fundamentos podem ser encontrados pela positivação do direito mencionado.
Em um segundo momento deste artigo, quando já se considera a decisão do Supremo Tribunal Federal – STF - pela legalidade da demarcação, tece-se um cenário de possibilidades jurídicas que colocam em risco a integridade territorial brasileira. Neste contexto, conclui-se que a decisão do STF corrobora para com este cenário de risco na medida em que consagra a autonomia territorial a uma coletividade não-estatal, representada pelos índios da Reserva Raposa Serra do Sol; com isso, esta coletividade reúne todos os elementos necessários para reivindicar o seu reconhecimento internacional, como ente e sujeito de DIP. Esta causa pode encontrar apoio em movimentos internacionais de defesa de direitos de minorias, como é o caso da Unrepresented Nations and Peoples Organization - UNPO.
1. Localização da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol
O território que compreende a Reserva Indígena Raposa Serra do Sol está localizado a nordeste do Estado de Roraima, fazendo fronteira com a Venezuela e Guiana, medindo cerca de 1, 8 milhões de hectares
Fonte: <https://acervo.socioambiental.org>
2. Histórico da evolução jurídica da demarcação da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol
A demarcação da Reserva tem como marco importante a publicação, pelo Ministério da Justiça, da Portaria nº 820, de 1998, que declarou como de posse permanente indígena a Terra Indígena Raposa Serra do Sol, com superfície aproximada de 1.678.800 de hectares e um perímetro de 1.000 km. Na verdade, o processo para a demarcação se iniciou em 1977, com a edição do processo administrativo de identificação para o reconhecimento oficial dos direitos territoriais dos povos Macuxi, Wapixana, Taurepang, Ingarikó e Patamona.
Outra norma relevante no processo de demarcação da Reserva foi o Decreto nº 99.405, de 1990, que constituiu o Grupo de Trabalho Interministerial, com a atribuição de estudar e propor medidas destinadas a tornar mais efetiva a atuação do Governo Federal na pReservação e defesa dos direitos e interesses das populações indígenas em todos os seus aspectos.
Mas, foi a partir da Portaria 820, de 1998, que a Funai e o Incra iniciaram o levantamento das benfeitorias realizadas pelos ocupantes não-índios. Há uma proposta do governo em atender a cerca de 180 famílias, não-indígenas, que seriam beneficiadas pelo programa de reforma agrária 1.
Desde 1998, a Reserva Raposa Serra do Sol passou a ser alvo de contestação judicial entre o Estado de Roraima e a União. O Ministério Público Federal pediu ao Supremo Tribunal Federal – STF - que se declarasse competente para julgar as ações de fazendeiros locais contra a Portaria 820/98.
As ações judiciais remontam à época da edição da Portaria 820, portanto, desde 1998. Atualmente, o STF acabou de apreciar a tão criticada homologação pelo Presidente Lula, em 2005, da Portaria 534 do Ministério da Justiça, editada em abril de 2005. Esta Portaria redefiniu os limites da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol e impôs novos desafios jurídicos ao STF, tornando-se um leading case em matéria de demarcação de terras indígenas.
2. 1 Portaria 534
A Portaria 534 foi editada pelo Ministro da Justiça e homologada pelo Presidente da República através de Decreto sem número, em abril de 2005. O documento apresenta seis artigos que delimitam a Reserva e excluem dela algumas áreas. O artigo 1º concede a posse das terras indígenas aos seguintes grupos indígenas que vivem na região: os Ingarikó, os Macuxi, os Taurepang e os Wapixana. O artigo 2ª determina a extensão da área da Reserva, que tem cerca 1,8 milhões de hectares de área contínua situados nos municípios roraimenses de Normandia, Pacaraima e Uiramutã, fazendo fronteira com a Venezuela e a Guiana.
O terceiro artigo da portaria diz que, como a terra indígena contém faixa de fronteira, ela deve se submeter à tutela constitucional sobre os 150 km de área de fronteira, fundamental para a defesa do território nacional.
O artigo 4º da portaria exclui da Reserva as linhas de transmissão de energia que lhe atravessam o território; os leitos das rodovias e os equipamentos e instalações públicos federais incluídos na Reserva; e, por fim, a área destinada ao 6º Pelotão Especial de Fronteira, localizada em Uiramutã, bem como o núcleo urbano existente naquele município.
O artigo 5º proíbe o ingresso, o trânsito e a permanência de pessoas ou grupos de não-índios dentro da Reserva, mas, faz ressalva à presença e à ação de autoridades federais e de particulares autorizados. O parágrafo único desse artigo determina que a retirada dos não-índios será realizada em pelo menos um ano a partir da data de homologação da Reserva por decreto presidencial. O artigo 6º, por fim, é a sua cláusula de vigência, ocorrida em 15 de abril de 2005 2.
A homologação presidencial ocorreu logo após a publicação da Portaria 534, em abril de 2005, e ensejou uma nova etapa para o processo de demarcação 3. Imediatamente à homologação, em abril de 2005, o STF extinguiu todas as ações que contestavam a demarcação das terras da Reserva indígena Raposa Serra do Sol 4.
De acordo com a opinião de muitos grupos contrários à demarcação contínua, a homologação feita pelo Presidente Lula representa um ato de atentado à soberania nacional e a decisão do STF em extinguir sem julgamento de mérito as ações que tramitavam também é considerada um ato de descaso. Vale trazer à colação a opinião do Movimento de Solidariedade Iberoamericana, cuja opinião ecoa em outros movimentos sociais:
Ademais, a assinatura da portaria foi precedida por um ato premeditado e irregular do Supremo Tribunal Federal (STF), na ocasião presidido pelo atual ministro da Defesa Nelson Jobim. O ato extinguiu todas as ações judiciais que contestavam a demarcação com base na Portaria 820/98, de dezembro de 1998, promulgada pelo então ministro da Justiça Renan Calheiros, ação rapidamente seguida pela nova portaria demarcatória (534/05) e a sua imediata homologação. Na ocasião, a deplorável decisão do STF mereceu forte criticas dos ministros Marco Aurélio Mello, Carlos Velloso e Celso de Mello, por extinguir as ações existentes sem o respectivo julgamento de mérito e apoiando-se em uma portaria do Ministério da Justiça que sequer havia sido publicada. Foi, claramente, uma ação acordada entre o presidente da Republica e o presidente do STF, que pode ser considerada como uma ação espúria 5.
Na verdade, quem decidiu pela extinção de todas as ações que tramitavam no STF foi o plenário do STF. Cerca de 140 ações, que tinham como objeto a Portaria nº 820/98, do Ministério da Justiça, contestavam a demarcação das terras da Reserva Indígena Raposa Serra do Sol, em Roraima. A decisão pela extinção dos processos sem julgamento do mérito foi proferida no julgamento da Reclamação (RCL) 2833, ajuizada pelo Ministério Público Federal. Os ministros consideraram as ações prejudicadas, por perda de objeto. Foi uma decisão do Pleno do STF e não uma decisão isolada do então Ministro Nelson Jobim, conforme alguns entendimentos equivocados. De acordo com o ministro Ayres Britto, as ações tinham perdido o objeto em razão da existência de nova portaria do Ministério da Justiça, a Portaria nº 534, de 13 de abril de 2005, que alterou, de forma substancial, o disposto no ato normativo anterior, a Portaria 820/98, objeto de todas aquelas ações 6.
Em 2007, o STF determinou a desocupação da Reserva indígena Raposa Serra do Sol por parte dos não-índios. Esta decisão desagradou muitos grupos locais e se iniciaram conflitos entre índios e não-índios. Em setembro de 2007, líderes indígenas da Reserva Raposa Serra do Sol e representantes do governo federal assinaram carta-compromisso para evitar conflitos na região. De acordo com este documento, os representantes indígenas das cinco etnias que vivem na Reserva cumpriram o compromisso de não mais se envolver nos conflitos pela retirada dos não-índios que ainda permanecem no local. No final de 2007, os rizicultores pediram ao Ministro da Justiça que esperasse a colheita da safra do arroz para deixarem a terra indígena; todavia, após a safra, os arrozeiros não se retiraram e ainda deram início a uma nova plantação. Neste cenário tenso, o Incra iniciou o reassentamento dos não-índios da Reserva 7.
Em 2008, as tensões entre indígenas e não-indígenas se acirram no interior região da Raposa Serra do Sol. O Procurador Geral da República encaminhou recomendação ao Presidente da República e ao Ministro da Justiça no sentido de promoverem, com a máxima urgência, a imediata retirada dos ocupantes não-indígenas da área homologada.
Em abril de 2008, o STF suspendeu, por unanimidade com efeitos até o julgamento do mérito, todas as operações de retirada dos não-índios da Reserva Raposa Serra do Sol. Com isto, a Polícia Federal ficou impedida de dar continuidade à Operação Upakaton 3 (nome dado à operação de retirada dos não-índios da área da Reserva).
Desta forma, a Portaria 534 tem sido objeto de muitas ações judiciais que atacam a legalidade da demarcação da Reserva. Atualmente, tramita no STF a Ação Popular 3388 dentro da qual se definiu a legalidade da Portaria 534.
2.2 O Controle da legalidade da Reserva Indígena através da Ação Popular nº 3388
A Ação Popular nº 3388, ajuizada, em 25 de maio de 2005, pelo Senador da República Affonso Botelho Neto em face da União Federal, tem por mérito o pedido de declaração de nulidade da Portaria 534. Com cerca de 51 kafkanianos volumes, no mês de outubro de 2008 se iniciou a votação tão aguardada da Ação Popular nº 3388.
Nesta Ação Popular, foi feito um pedido de medida cautelar para suspender a remoção dos não-indígenas da área demarcada. A remoção da população não-indígena foi determinada pela Portaria 534. O STF concedeu a liminar para suspender a remoção dos não-índios até que o mérito da Ação Popular fosse julgado.
O primeiro voto na Ação Popular 3388, proferido pelo ministro Ayres Britto, abriu uma nova história dentro do STF. O ministro Britto foi a favor da legalidade da Portaria 534; rejeitou argumentos de suposta falsidade do laudo antropológico e proliferação estimulada de comunidades. Segundo o ministro, são nulas as titulações conferidas pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) a não-índios, pois as terras "já eram e permanecem indígenas".
Logo após o pedido de vista, o ministro Ayres Britto voltou a comentar seu voto e reforçou seu posicionamento favorável à demarcação contínua: "Só a demarcação pelo formato contínuo atende os parâmetros da Constituição, para assegurar aos índios o direito de reprodução física, de reprodução cultural, de manter seus usos, costumes e tradições. A mutilação, com demarcação tipo queijo suíço, fragmentada, inviabiliza os desígnios da Constituição." 8.
Os fundamentos do primeiro voto, tão aguardado, proferido pelo ministro Carlos Ayres Britto, que votou pela legalidade da demarcação, traz as seguintes orientações:
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a) Em princípio, o ministro Britto rejeitou os argumentos de falsidade do Laudo Antropológico e rejeitou a existência de uma proliferação estimulada de comunidades na área, afirmando que "Toda metodologia antropológica foi observada pelos profissionais que detinham competência para fazê-lo. O Estado de Roraima teve participação assegurada no grupo de trabalho da Funai [Fundação Nacional do Índio]. Não se confirma a informação de que houve expansão artificial de malocas. A extensão da área é compatível com as coordenadas constitucionais, e as características geográficas da região contra-indicam uma demarcação restritiva." 9.
b) De acordo com o ministro Ayres Britto, são nulas as titulações conferidas pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) a não-índios, pois as terras, segundo ele, "já eram e permanecem indígenas". O ministro entendeu que os rizicultores que passaram a explorar as terras partir de 1992 não teriam qualquer direito adquirido sobre a terra. Segundo disse: "A presença dos arrozeiros subtrai dos índios extensa área de solo fértil e degrada os recursos ambientais necessários à sobrevivência dos nativos da região." 10.
c) Entende o ministro que os índios detêm um direito preexistente, histórico, que remonta a períodos anteriores à colonização. Afirmou em seu voto que: "O ato de demarcação foi meramente declaratório de uma situação jurídica preexistente, de direito originário sobre as terras. Preexistente à própria Constituição e à transformação de um território em estado-membro", disse ainda que: "Para mim o modelo de demarcação é contínuo, no sentido de evitar interrupção física entre o ponto de partida e de chegada" 11.
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d) Outro argumento utilizado em seu extenso voto, que parece bastante convincente, diz respeito à extensão territorial de Roraima. O ministro Ayres Britto chamou a atenção para o fato de que em Roraima há terra em abundância para toda a população do estado. Disse ele: "Tudo em Roraima é grandioso. Se há, para 19 mil índios, 17 mil quilômetros quadrados, para uma população de menos de 400 mil não-índios há 121 mil quilômetros quadrados." 12.
e) Com relação à alegação de que as terras indígenas seriam um entrave ao desenvolvimento do Estado de Rorama, o ministro Ayres Britto disse haver nesta afirmação um "falso antagonismo". Justificou dizendo que: "O desenvolvimento que se fizer sem os índios ou contra os índios onde estiverem eles instalados à data da Constituição de 1988, será o mais profundo desrespeito" 13.
f) Quanto à atuação do Exército na área demarcada, disse o ministro que não há impedimento jurídico: "Não vale o argumento de que a demarcação contínua acarreta a não-presença do Estado. Isso não pode ser imputado aos índios, que não podem pagar a fatura por algo que não contraíram. A União deve cumprir o seu dever de assistir a todas as comunidades indígenas, inclusive com atuação das Forças Armadas e da Polícia Federal em faixas de fronteira".
g) Ressaltou que a Constituição Federal prevê tratamento diferenciado aos povos indígenas, com dispositivos específicos de tutela, de forma que os índios brasileiros não precisem recorrer à tutela jurídica estrangeira.
Com esses fundamentos, o ministro Ayres Britto votou pela legalidade da demarcação, fazendo emergir um grande debate sobre o tema, em especial, por ser o voto do ministro Ayres o primeiro voto; ademais, este voto serviu de parâmetro para os demais votos proferidos pelos outros ministros no âmbito do STF. A sociedade acadêmica se divide entre aqueles que defendem a demarcação e aqueles que lhe são contrários.
Cumpre assinalar que o controle judicial do ato administrativo não é o único controle possível. O check and balances desenvolvido pela CRFB/88 também admite o controle pelo Poder Legislativo.
2.3 Controle da legalidade da Reserva Indígena através do Poder Legislativo
A edição da Portaria 534 suscitou não apenas ações judiciais, mas, também, fez surgir no Congresso Nacional um movimento contrário à demarcação.
O art. 49, V, da CRFB, traz um dispositivo de controle exercido pelo Poder Legislativo sobre atos administrativos. Trata-se da possibilidade de sustação de atos administrativos que exorbitem do seu poder regulamentar. Efetivamente, a sustação destes atos é formalizada através de decretos-legislativos.
Desta forma, foram protocolados vários projetos de decreto-legislativo no Congresso Nacional, todos visando a sustar a Portaria 534, pelo seu conteúdo ilegal e inconstitucional. Segue abaixo um dos projetos de Decreto-Legislativo, cuja leitura se relaciona com os fundamentos da Ação Popular 3388.
PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO N° , DE 2005 14
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1o Fica sustada a aplicação do Decreto de 15 de abril de 2005, sem número, que homologa, nos termos da Portaria nº 534, de 13 de abril de 2005, do Ministério da Justiça, a demarcação administrativa da Terra Indígena Raposa Serra do Sol, no Estado de Roraima, promovida pela FUNAI.
Art. 2º. Este decreto legislativo entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
O Diário Oficial da União, de 18 de abril de 2005, publicou o Decreto de 15 de abril de 2005, sem número, do Poder Executivo, que homologa a demarcação administrativa, promovida pela Fundação Nacional do Índio – FUNAI, da Terra Indígena Raposa Serra do Sol, no Estado de Roraima.
O art. 1º do referido decreto, dispõe:
"Art. 1º. Fica homologada a demarcação administrativa, promovida pela Fundação Nacional do Índio – FUNAI, da Terra Indígena Raposa Serra do Sol, destinada à posse permanente dos Grupos Indígenas Ingarikó, Makuxi, Patamona, Taurepang, e Wapixana, nos termos da Portaria nº 534, de 13 de abril de 2005, do Ministério da Justiça."
Ocorre, no entanto, que os grupos indígenas, a que se refere o art. 1º ocupam suas próprias terras, independentes umas das outras, havendo entreas suas terras espaços territoriais vazios e outros ocupados por aglomerações urbanas e propriedades rurais.
De acordo com o art. 231, § 1º, as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios e que devem ser demarcadas são aquelas:
"habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural."
O texto constitucional, ao estabelecer, no art. 231, as características das terras indígenas, ou seja, aquelas atribuições que as distinguem das demais terras, está, implicitamente, reconhecendo, também, que as demais terras não são objeto de demarcação.
Portanto, à luz da exegese, o texto constitucional não autoriza a demarcação das terras que, embora no passado pré-colombiano tenham sido por eles, índios, ocupadas, atualmente não preencham os requisitos e as condições estabelecidas no art. 231, em especial em seu parágrafo primeiro.
Dito isto, fica claro que a Constituição Federal não deu ao Poder Executivo, muito menos ao Ministério da Justiça e à Fundação Nacional do Índio – FUNAI, a liberdade, ou, como se diz usualmente, uma carta branca para demarcar áreas a seu bel-prazer. Foram estabelecidos parâmetros, que devem ser considerados como limites do processo de demarcação.
Assim sendo, no caso em questão, o órgão federal responsável pela promoção do processo administrativo da demarcação das terras indígenas, deveria ater-se aos dispositivos específicos estabelecidos pelo art. 231 da Constituição Federal, sendo, a nosso ver, nulos ou anuláveis todos os atos que exorbitaram ao mandamento constitucional.
Assim, é de se concluir que o ordenamento constitucional brasileiro não prevê a chamada demarcação de área contínua, isto é, aquela que inclui os espaços vazios e as propriedades particulares, localizados entre as terras definidas pela Constituição (art.231) como indígenas, sejam elas urbanas ou rurais.
O que nos leva à conclusão de que a demarcação das terras dos grupos indígenas, a que se refere o art. 1º do Decreto Presidencial, na forma proposta pela Portaria nº 534, do Ministério da Justiça, constituiu-se em flagrante exorbitância do Poder Executivo, em seu poder regulamentar.
Outrossim, a demarcação da Reserva Raposa Serra do Sol resulta de um processo administrativo eivado de vícios, desde o Laudo Antropológico, de lavra duvidosa, que não resiste à mais superficial análise, dadas as suas imperfeições, imprecisões, erros e equívocos amplamente denunciados, até as transgressões de princípios, direitos e garantias constitucionais, em especial os seguintes:
"Art. 5º.........
XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXXVI – a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes"
É de se pasmar o abuso de autoridade do Poder Executivo, ao editar o decreto homologatório, apenas dois dias após a edição da Portaria ministerial, que, por sua vez, veio a substituir a anterior (Portaria 820/98) que estava sub judice. Com essa manobra, as contestações judiciais perderam o objeto. Ficou à evidência o abuso do poder regulamentar, e transparente a intenção de inviabilizar qualquer ação, administrativa ou judicial, das partes prejudicadas, nesse interregno.
Dessa forma, tal medida constituiu um verdadeiro embaraço à defesa em juízo e manifesto objetivo de inviabilizar a apreciação das medidas judiciais propostas contra a Portaria anterior, pela perda do objeto.
Outra questão relevante é o fato de que o ato do Poder Executivo é altamente lesivo ao Estado de Roraima e à sua população, tendo em vista que extingue as atividades agrícolas naquelas áreas, onde se localizam as culturas de arroz e outros cereais, sendo a principal atividade econômica do Estado e fonte de renda e emprego para a população.
O ato presidencial não contempla, também, as manifestações dos grupos indígenas atingidos que, em inúmeras oportunidades, se manifestaram contra a demarcação contínua da Reserva.
Diante do exposto, amparados no art. 49, V, da Constituição Federal, e convictos de que o Poder Executivo exorbitou de seu poder regulamentar, e incorporou, em seu ato, todas as arbitrariedades e todos os vícios do processo de demarcação da Reserva Indígena Raposa/Serra do Sol, estamos encaminhando à apreciação dos nobres pares o presente Projeto de Decreto Legislativo, com o objetivo de sustar a aplicação do Decreto de 15 de abril de 2005, sem número, editado pelo Presidente da República, publicado no Diário Oficial de 18 de abril do mesmo ano.
Sala das Sessões, em de de 2005.
Pastor Frankembergen
Deputado Federal
PTB/RR
Os fundamentos utilizados no projeto de Decreto-legislativo, acima transcrito, são os mesmos utilizados em outros projetos que tramitam no Congresso Nacional; igualmente, são os mesmos fundamentos da Ação Popular 3388. Interessante notar que todos os fundamentos presentes em todos os Projetos de Decreto-Legislativo foram rebatidos pelo primeiro voto prolatado pelo ministro Ayres Britto, seguidamente refutados nos demais votos.