RESUMO
Este trabalho tem por escopo explanar sinteticamente o estudo sobre a competência e atuação da Polícia Militar agindo como polícia administrativa, destacando, portanto, aspectos sobre a polícia ostensiva. Por meio da consulta à legislação e à doutrina, aborda-se a competência legal da Polícia Militar como um todo, principalmente a competência de sua atuação como polícia administrativa de forma específica, sendo também revisados alguns conceitos sobre Poder de Polícia e seus atributos e ainda as atribuições da polícia administrativa. Também não se poderia deixar de falar sobre o ato administrativo, que é a materialização das ações de polícia administrativa. Finalmente abordam-se as principais atuações recentes da Polícia Militar de Santa Catarina como Polícia Administrativa.
Palavras chave: Polícia Administrativa. Polícia Militar. Competência.Poder de Polícia
ABSTRACT
This work is to explain briefly the scope of study on the competence and performance of the military police acting as administrative police. Stressing therefore overt aspects of the police. Through consultation with law and doctrine, we address the legal jurisdiction of the Military Police as a whole, especially the expertise of its role as administrative police specifically, and also review some concepts about police power and its attributes and even the powers of administrative police. Also we could not stop talking about the administrative act, is the embodiment of administrative police actions. Finally we discuss the main recent performances of the Military Police of Santa Catarina as Administrative Police.
Keywords: Administrative Police. Military Police. Competência.Poder Police
1 INTRODUÇÃO
A competência dos órgãos da segurança pública, dentre os quais encontra-se a Polícia Militar, está esculpida no artigo 144 da Constituição Federativa do Brasil. E o parágrafo 5° do supramencionado artigo é que define que cabem às Polícias Militares a competência de polícia ostensiva e preservação da ordem pública. Pode-se também encontrar a competência da Polícia Militar no Decreto lei 667/69, Constituição Estadual de Santa Catarina e no Parecer GM 25 da União.
A Polícia Militar ganhou um presente do Constituinte originário ao ser inserido no texto constitucional a competência exclusiva de Polícia Ostensiva, que abarca um enorme leque de atividades desenvolvidas pela Polícia Militar, não ficando restringido apenas ao "Policiamento Ostensivo" que é apenas uma fase da atividade de Polícia.
Em razão dessa competência a Polícia Militar por meio da Polícia Ostensiva exerce o Poder de Polícia Administrativa que se desenvolve em quatro fases: ordem de polícia, consentimento de polícia, fiscalização de polícia e a fase da sanção de polícia.
A polícia administrativa é a polícia preventiva, que exerce atividades, antes dos acontecimentos, procurando evitar que os crimes se verifiquem. Fica, então, evidente que a Polícia Militar pode e deve atuar como polícia administrativa sempre que for necessário manter ou preservar a ordem pública.
A Polícia Militar de Santa Catarina atua destacadamente na fiscalização de polícia, pois a ordem de polícia seguida é Leis, Decretos e Códigos, atua também aplicando sanções de polícia, como nas infrações de trânsito, provenientes do descumprimento das regras previstas no Código de Trânsito, e atua ainda lavrando Termos Circunstanciados nos crimes de menor potencial ofensivo.
Todavia a atuação da Polícia Militar como polícia ostensiva agindo preventivamente na fase no consentimento de polícia e na ordem de polícia ainda é tímida em todo o Estado, apesar da previsão na Constituição Federal. Assim sendo necessário se faz esclarecer o que vem a ser a atuação da Polícia Militar como polícia administrativa e quais as perspectivas futuras para o pleno exercício dessa missão constitucional.
2 COMPETÊNCIA LEGAL DA POLÍCIA MILITAR
É na Constituição da República Federativa do Brasil que se encontra a competência das Polícias Militares do Brasil, bem como o âmbito de suas atuações como Polícia Ostensiva e como Polícia Administrativa.
O Art. 144 da Constituição Federativa do Brasil define a competência dos órgãos da segurança pública, dentre os quais está a Polícia Militar. No entanto, é no parágrafo 5° do Art. 144 da Constituição Federal que a competência das Policias Militares é definida como Polícia Ostensiva e de preservação da ordem pública.
Sobre o tema Moreira Neto (1991, p. 147), esclarece acerca da expressão polícia ostensiva que:
A polícia ostensiva, afirmei, é uma expressão nova, não só no texto constitucional, como na nomenclatura da especialidade. Foi adotada por dois motivos: o primeiro de esclarecer a exclusividade constitucional e o segundo, para marcar a expansão da competência policial dos policiais militares além do 'policiamento' ostensivo.
Dessa forma pode-se afirmar que Polícia Ostensiva é um termo novo que apareceu no texto constitucional, e instituiu a exclusividade constitucional às Policiais Militares para atuar como Polícia Ostensiva.
A expressão Polícia Ostensiva incluí as atividades de policiamento ostensivo, bem como também engloba o ciclo completo da polícia administrativa – ordem, consentimento, fiscalização e sanção –, sendo que as Polícias Militares atuam como força de dissuasão exercendo ações preventivas, mas diante de ruptura da ordem pública, atuam como força de choque exercendo ações repressivas. (MOREIRA NETO, 2009)
Por esse motivo, a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande, em muito, a atuação das Polícias Militares que passam a atuar em todas as fases do exercício do poder de polícia, e não somente no policiamento preventivo.
Partindo desse entendimento é que a Polícia Militar pode ampliar a sua área de atuação realizando tanto medidas repressivas como preventivas para preservação da ordem pública, exercendo assim em toda sua plenitude a atribuição constitucional.
No tocante à competência de preservação da ordem pública, mister se faz referenciar o conceito de Ordem Pública que é de fundamental importância para entender qual o papel que a Polícia deve desempenhar na garantia dessa ordem.
O Decreto Federal 88.777/83, regulamento para as Polícias Militares, conhecido como R-200 assim esclarece:
Ordem Pública: conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo Poder de Polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum. (BRASIL, 1983)
Entretanto segundo a doutrina é difícil de conceituar precisamente o que venha a ser ordem pública, pois tal definição está em constante mudança, devido à sociedade estar em pleno desenvolvimento o que acarreta várias modificações no comportamento humano e por conseqüência na legislação e normas morais. Porém pode-se dizer que Ordem Pública é uma situação normal de legalidade e moralidade, ou seja, a ordem pública estará presente na ausência de desordem, de atos de violência de qualquer espécie.
Consubstanciando esse entendimento Lazzarini (2003), explica que ordem pública é mais de ser sentida do que definida, mesmo porque ela varia de entendimento no tempo e no espaço. Sentir-se-á a ordem pública segundo um conjunto de princípios de ordem superior, políticos, econômicos, morais e, até mesmo, religiosos, aos quais uma sociedade considera estreitamente vinculada à existência e conservação da organização social estabelecida.
A ordem pública não deixa de ser uma situação de legalidade e moralidade normal, apurada por quem tenha competência para isso sentir e valorar. A ordem pública, em outras palavras, existirá onde estiver ausente a desordem, os atos de violência, de que espécie for, contra pessoas, bens ou o próprio Estado.
Destaca-se também que no direito público tem-se uma concepção material ou objetiva da ordem pública, semelhante com a da área policial.
A ordem pública é concebida ao mesmo tempo como uma circunstância de fato, como um fim do ordenamento político e estatal e, nesse sentido, o encontramos na legislação administrativa, policial e penal como sinônimo de convivência ordenada, segura, pacífica e equilibrada, isto é, normal e conveniente aos princípios gerais de ordem desejados pelas opções de base que disciplinam a dinâmica de um ordenamento. (BOBBIO, 1998)
Nesse diapasão entende-se que a noção de ordem pública é extremamente vaga e ampla, ou seja, não se trata apenas da manutenção da ordem na rua, mas conforme Waline, Rivero, Paul Bernard Vedel e José Cretella Júnior (apud LAZZARINI, 2003), abrange também a manutenção de uma certa ordem moral, que é básico em direito administrativo, porque a ordem pública é constituída por um mínimo de condições essenciais a uma vida social conveniente, formando-lhe o fundamento à segurança dos bens e das pessoas e ainda à salubridade e à tranqüilidade, revestindo finalmente, aspectos econômicos e ainda estéticos como por exemplo proteção de lugares e monumentos.
Ressalta-se ainda que caberá a polícia administrativa preservar a ordem pública em todos seus aspectos pois é a polícia administrativa que tem por objeto assegurar a boa ordem, isto é a tranqüilidade pública, a segurança pública e a salubridade pública, e assegurar a ordem pública é, em suma, assegurar essas três coisas, porque a ordem pública é tudo aquilo, nada mais do que aquilo. (BLAISE KNAPP apud LAZZARINI, 2003)
Desta forma pode-se verificar a amplitude da competência que a Polícia Militar recebeu no parágrafo 5° do Art. 144 da Constituição Federal no tocante à preservação da ordem pública, pois poderá atuar como polícia administrativa para preservar a segurança pública, à tranqüilidade pública e a salubridade pública, elementos esses que compõe a ordem pública.
Estudando ainda a competência das Polícias Militares tem-se o Decreto-Lei 667/69 (BRASIL, 1969), recepcionado pela Constituição Federal, que em seu Art. 3º estabelece que as Polícias Militares são instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna, nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal.
Destaca-se que por meio desse Decreto a Polícia Militar foi reorganizada com novas providências. Porém como se pode observar no artigo 3° e em sua alínea "a", onde tem-se a expressão "manutenção da ordem", a Constituição Federal de 1988, veio substituir por "preservação da ordem".
A preservação abrange tanto a prevenção quanto a restauração da ordem pública, pois seu objetivo é defendê-la, resguardá-la, conservá-la íntegra, intacta, daí afirmar-se com plena convicção que a polícia de preservação da ordem pública abrange as funções de polícia preventiva e repressiva. (LAZZARINI, 2003)
Destarte, a Carta Magna ampliou a atuação das Polícias Militares, permitindo que elas atuem além da prevenção, podendo também restaurar a ordem pública caso ocorra sua quebra. Nesse sentido Lazzarini (2003), destaca que se a ordem pública for violada em razão do ilícito penal, deve ser restabelecida de imediato e automaticamente pelo órgão de polícia administrativa que tenha a competência constitucional de ‘preservação da ordem pública’, por meio da repressão imediata, que tem o seu fundamento no artigo 144,§ 5º, da vigente Constituição da República, porque, se não conseguiu preservar a ordem pública, a Polícia Militar que detém a exclusividade dessa competência constitucional deve restabelecê-la imediata e automaticamente.
Sobre a competência da Polícia Militar, tem-se ainda a Constituição do Estado de Santa Catarina, que faz menção à missão da Polícia Militar do Estado, em seu artigo 107, onde da leitura do referido artigo pode-se perceber que a polícia ostensiva, e não unicamente o policiamento ostensivo, é exclusividade da Polícia Militar tanto na Constituição Federal como na Estadual.
Falando sobre Polícia Ostensiva e preservação da ordem pública não se pode deixar de mencionar o parecer GM-25, onde ficaram esclarecidos vários aspectos sobre o alcance da Polícia Ostensiva e a preservação da ordem pública que são afetas às Polícias Militares no território nacional (BRASIL, 2001).
Esclarece o referido parecer, com base na legislação em vigor que a Polícia Ostensiva, é uma expressão nova, não só no texto constitucional como na nomenclatura da especialidade, e foi adotada para estabelecer a exclusividade constitucional, e para expandir a competência dos policiais militares para além do "policiamento ostensivo", que é apenas uma fase da atividade de polícia. Destaca ainda o referido parecer que a atuação do Estado, no exercício de seu poder de polícia, se desenvolve em quatro fases: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia.
Nesse diapasão Moreira Neto (apud LAZZARINI, 1999) esclarece que a atuação do Estado, no exercício de seu poder de polícia, se desenvolve em quatro fases: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia, sendo o policiamento ostensivo apenas uma atividade de fiscalização. Por essa razão, a expressão utilizada, polícia ostensiva, expande a atuação das Polícias Militares à integralidade das fases do exercício do poder de polícia.
Destarte, pode-se verificar então que a polícia ostensiva atua tanto preventivamente a fim de assegurar a ordem pública, como repressivamente com o objetivo de restabelecer a ordem pública, abrangendo as quatro fases do poder de polícia, ou quatro modos de atuação do poder de polícia do Estado, quais sejam: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia. Destaca-se ainda que o exercício de Polícia Ostensiva é muito amplo e de exclusividade da Polícia Militar, que deve atuar sem sombra de dúvida em todas as fases do poder de Polícia.
3 PODER DE POLÍCIA
Sobre o poder de polícia assim leciona Meirelles (2007, p.129) : "poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado."
Encontra-se também na legislação o conceito de Poder de Polícia, no Código Tributário Nacional:
Art. 78 - Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (BRASIL, 1966)
Pode-se afirmar que poder de polícia, em sentido estrito, é a atribuição legal conferida à Administração Pública para, no exercício de suas competências que pode ser regrada ou discricionária, promover a fiscalização do exercício do direito de propriedade e de liberdade, visando coibir abusos em prejuízos da coletividade ou do Estado. Para tanto, pode valer-se de seus meios próprios, nos limites da lei, para coibir os atos lesivos e impor sanções previstas em lei. (FARIA 2000).
Importante ainda sobre poder de polícia é o ensinamento de Cretella Júnior (1999), no qual o referido autor esclarece que a expressão poder "de" polícia não se confunde com poder "da" polícia, porque se a polícia tem a possibilidade de agir, em concreto, pondo em atividade todo o aparelhamento de que dispõe, isso se deve a potestas que lhe confere o poder de polícia. O poder "de" polícia é que fundamenta o poder "da" polícia. Deixa claro que o poder de polícia é a causa, o fundamento, sendo que a polícia é a conseqüência. Por fim, conceitua o poder de polícia como a faculdade discricionária do Estado de limitar a liberdade individual, ou coletiva, em prol do interesse público.
Para Lazzarini (2003), o que legitima a ação da polícia e sua própria razão de ser é o poder de polícia, que é a capacidade derivada do direito, de que dispõe a Administração Pública, como poder público, para controlar os direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, inspirando-se nos ideais do bem comum.
Cabe destacar que nos ensinamentos de Bandeira de Mello (2010), a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se poder de polícia. A expressão, tomada neste sentido amplo, abrange tantos atos do Legislativo quanto do executivo. Já a expressão em sentido estrito relaciona-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como regulamentos, quer concretas e específicas, tais como as autorizações, as licenças, as injunções do Poder Executivo destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Essa expressão mais limitada corresponde à noção de polícia administrativa.
O que se depreende destes conceitos é que o poder de polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual, onde o Estado contém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, e ao interesse público.
3.1 Atributos do Poder de Polícia
O poder de polícia administrativa possui atributos específicos ao seu exercício, que são a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade.
Conforme ensina Meirelles (2007), a discricionariedade é a livre escolha, pela Administração, da oportunidade e conveniência de exercer o poder de polícia, bem como de aplicar as sanções e empregar os meios tendentes a atingir o fim almejado, que é a proteção de algum interesse público. Neste particular, e desde que o ato de polícia administrativa se contenha nos limites legais e a autoridade se mantenha na faixa de opção que lhe é atribuída, a discricionariedade é legítima.
Esse atributo não deve ser confundido com a arbitrariedade, pois o Poder de Polícia diante dos princípios da legalidade, moralidade administrativa e impessoalidade, deve ser exercido dentro dos limites da lei, e não ao arbítrio do policial, pois a arbitrariedade não observa tais limites, o que resulta dessa forma em abuso de poder.
Já a auto-executoriedade é a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção do Judiciário. No uso desse poder a Administração impõe diretamente as medidas ou sanções de polícia administrativa necessárias à contenção da atividade anti-social que ela visa obstar.
Os exemplos desse atributo são muitos, mas destaca Lazzarini (1999) o exemplo da atividade de polícia de trânsito, cuja autoridade dentro dos poderes discricionários que lhe são cometidos, resolve alterar o sentido de tráfego de uma grande avenida da cidade, para melhor fluir o trânsito dos veículos ao término de um jogo de futebol, realizado em um estádio onde a autoridade encarregada do policiamento também utilizando da discricionariedade que lhe é reconhecida para a sua missão resolve e executa a divisão de torcidas com a finalidade de evitar tumultos no local.
A coercibilidade, isto é, a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração, constitui também atributo do poder de polícia. Realmente, todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para seu destinatário), admitido até o emprego da força pública para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.
Por ter natureza imperativa, todo ato de polícia torna-se obrigatório aos cidadãos, sob pena de incidirem nas penalidades legais pelo seu descumprimento, o que possibilita assim ao policial as providências cabíveis para a realização do que decidiu, removendo os eventuais obstáculos que a pessoa do administrado oponha diante da realidade do caso concreto. Um exemplo disso é o que ocorre na interdição de um estabelecimento comercial em virtude do desrespeito a normas de higiene e segurança das instalações.
3.2 Atuação do Poder de Polícia
Segundo Moreira Neto (2009), o poder de polícia se desenvolve em quatro fases: a fase da ordem de polícia, a fase do consentimento de polícia, a fase da fiscalização de polícia e a fase da sanção de polícia, sendo que essas quatro fases formam o supramencionado ciclo de polícia. Cabe salientar que a Polícia Militar por meio da polícia ostensiva pode exercer o ciclo de polícia.
Ordem de Polícia: É quando o poder de polícia estabelece limitações de conduta, ou seja, preceitos para que não se faça aquilo que possa vir a causar prejuízo ou, ainda, que não se deixe de fazer alguma coisa que possa evitar futuros prejuízos. É uma característica evidentemente preventiva.
Consentimento de Polícia: É o ato administrativo que habilita – dá anuência – para a utilização da propriedade particular ou exercer atividade privada, nos casos que se justifique um controle prévio, sempre visando o bem coletivo e, por extensão, o individual.
Se o ato de consentimento é formal, materializa-se na forma de um alvará, que poderá ser de licença ou de autorização.
Se o consentimento independe de apreciação administrativa e se baseia estritamente na norma ou regulamento específico, que estabelecem condições de direito, o poder de polícia se obriga à outorga de uma licença. Ou seja, não pode ser negada licença a quem a solicite de acordo com as exigências regulamentares.
Fiscalização de Polícia: É a atuação do poder de polícia tanto para a verificação (fiscalização) das ordens de polícia, quanto para observar abusos na utilização dos bens e nas atividades privadas. É tanto preventiva quanto repressiva, conforme a circunstância que exija a sua atuação.
Sanção de Polícia: É quando o Poder de Polícia intervém diretamente, através da intervenção sancionatória, caracterizando-se a intervenção punitiva do Estado na propriedade privada e sobre as atividades particulares.
Em suma, a sanção de polícia é unilateral, externa e interventiva, visando à repressão da infração e o restabelecimento do interesse público. É portanto, tipicamente repressiva.