Resumo: Este artigo tem como desiderato trazer ao debate questões referentes ao Direito Internacional ao Meio Ambiente. Ganha relevância face ao grande interesse do Brasil na exploração de petróleo na camada pré-sal na plataforma continental brasileira. A importância e atualidade do tema deriva do grande interesse econômico mundial nas fontes energéticas, estando na ordem dos Séculos XX e XXI debates envolvendo a exploração de petróleo, seja no mar, seja na superfície terrestre. Por fim, buscar-se-á equacionar os institutos e debates, ora com espeque no ordenamento jurídico interno ora fulcrado no Direito das Gentes.
Sumário: Introdução; Direito Internacional ao Meio Ambiente; Pré-Sal, Direito ao Mar, Ordenamento Jurídico Interno e Convenção de Montego Bay; Mar Territorial, Plataforma Continental e Zona Econômica Exclusiva; Conclusão; Referências.
INTRODUÇÃO
O primeiro ponto tratado neste artigo refere-se ao meio ambiente, não somente com fulcro nas normas internas, mas a evolução do Direito Internacional ao Meio Ambiente. Serão consideradas algumas das normas internacionais que contribuíram para consolidação deste novo ramo do direito. A doutrina e a jurisprudência, trabalhando com estudo das gerações ou dimensões de direitos fundamentais, têm reconhecido como de terceira dimensão os direitos que consagram o valor fraternidade, como tais, os difusos em geral, meio ambiente equilibrado, progresso, vida saudável autodeterminação dos povos, avanço da tecnologia dentre outros.
Ressalte-se que a preocupação com o meio ambiente tem sido incorporada aos ordenamentos jurídicos positivos de quase todos os países do mundo, como nas Constituições do Chile (art. 19, § 8º) e Coreia (art. 35, 1). Na Constituição do Brasil encontramos diversas menções ao meio ambiente, nos artigos: 5º, LXXIII, 23, VI, 24, VI e VIII, 129, III, 170, VI, 174, § 3º, 186, II, 200, VIII, 220, II. Além de todo o Capítulo VI, do Título VIII, Da Ordem Social.
Por pertinente, vejamos o artigo 225 da Constituição Federal que dispõe acerca do meio ambiente:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.
Regulamentando a questão temos diversas normas infraconstitucionais, valendo fazer referência à Lei nº 6.938/1981, que dispõe acerca da Política Nacional do Meio Ambiente e à Lei nº 9.985/2000 dispondo acerca do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, dentre outras.
Evidenciada a preocupação global com o meio ambiente, nos perguntamos qual o ponto de comunicação deste tema com a exploração de petróleo na camada pré-sal.
O petróleo extraído na camada pré-sal se dá na plataforma continental brasileira, carecendo o estudo acerca do Direito ao Mar, para compreendermos o que faz o Brasil ter a exclusividade desta exploração num cenário global de disputa intensa pelo chamado ouro negro.
Para responder a estas inquietações, faremos um breve estudo da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, concluída em Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de 1982, aprovada pelo Congresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo nº 5, de 9 de novembro de 1987 e declarada por meio do Decreto 1.530, de 22 de junho de 1995, que entrou em vigor internacional e para o Brasil em 16 de novembro de 1994, de conformidade com o seu art. 308, parágrafo 1.
1. Direito Internacional ao Meio Ambiente.
Considerando que estamos no Terceiro Milênio na contagem do calendário gregoriano, é recente a preocupação com o meio ambiente, pois antes preocupava-se com a evolução industrial, com o desenvolvimento e progresso técnico e científico. Acrescento que o direito ao meio ambiente é o mais conhecido dos chamados direitos de terceira dimensão, pois com o fim da Segunda Guerra em 1945, o homem se vê ameaçado na própria existência como espécie do gênero animal, como consequência, dentre outras, da destruição em massa do poderio bélico das nucleares, notadamente a bomba atômica que dizimou Hiroshima e Nagazaki. A partir deste marco temporal, a Guerra foi vista como um meio pernicioso de resolução dos conflitos, conforme se constata da Carta da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Declaração Universal dos Direitos Humanos em 1948.
O primeiro marco histórico relevante acerca do Direito Ambiental é a arbitragem da Fundição de Trail (Trail Smelter Case, de 1941), em que Estados Unidos e Canadá, por conta dos efeitos da fumaça tóxica e das partículas de cobre de uma fundição de cobre e zinco, no Canadá, cujos resíduos eram transportados pelo vento até os EUA. A soberania do país era vista de forma mais ampla, sem limitação alguma de ordem jurídica. O Direito, até este momento, ainda se pautava muito pelo caráter da individualidade, seja da nação frente à comunidade internacional, seja do ser humano enquanto indivíduo.
Partindo deste fato, os EUA assumiram como seu o direito das vítimas do referido dano ambiental e postulou em seu próprio nome, perante o Canadá, uma série de reivindicações, por meio de um tribunal arbitral ad hoc. A decisão dos árbitros foi no sentido de que: nenhum Estado tem o direito de usar seu território ou de permitir o uso deste de tal maneira que cause dano em razão do lançamento de emanações no – ou até o – território de outro Estado.
Conforme a doutrina majoritária, esse laudo é a primeira manifestação de uma defesa judicial do direito ao meio ambiente. Esta seria a base remota para a justificação do Princípio 21 da Declaração de Estocolmo de 1972 e do Princípio 2 da Declaração do Rio de 1992.
Acerca da responsabilidade estatal pelos danos ao meio ambiente, vale destacar a existência de diversas convenções internacionais ou acordos não estatais, como a Convenção de Bruxelas de 1989 sobre Responsabilidade Civil por danos causados por poluição por óleo; a Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares de 1963, a Conferência de Estocolmo, de 5 a 16 de junho de 1972, dita Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano.
O acidente nuclear de Chernobyl, na Ucrânia, em 26 de abril de 1986, deu origem, em Viena, a duas convenções sob a égide da AIEA: Convenção sobre Pronta Notificação de Acidentes Nucleares e Convenção sobre Assistência no Caso de Acidente Nuclear ou Emergência Radiológica. Mereceu destaque também a Conferência do Rio de Janeiro sobre o Desenvolvimento Humano e o Meio Ambiente, dita Rio 92, foi a maior conferência realizada pela ONU até então, com a participação de 178 governos e a presença de 100 chefes de Estados.
Destacamos, ainda, o Protocolo de Kyoto, decorrente de uma série de eventos iniciada com a Toronto Conference on the Changing Atmosphere, no Canadá, em outubro de 1988; seguida pelo IPCC's First Assessment Report em Sundsvall, na Suécia em agosto de 1990, e que deu origem à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança Climática - CQNUMC na ECO-92 no Rio de Janeiro.
Como visto, o meio ambiente ecologicamente equilibrado encontra proteção tanto no ordenamento jurídico interno quanto no ordenamento jurídico internacional.
2. Exploração de Petróleo na Camada Pré-Sal e Desenvolvimento Sustentável.
Não há dúvida acerca da importância econômica de se descobrir uma reserva de petróleo e que possa colocar o Brasil na condição de exportador de petróleo, notadamente em momento de crise econômica global, em que as grandes economias mundiais encontram-se esfaceladas e, fato que era impensável até pouco tempo, dependentes de economias fora do eixo Europa Estados Unidos, como China e Brasil.
Desde a crise do petróleo em 1973, em que países industrializados aumentaram os preços dos produtos manufaturados e os exportadores de petróleo aumentaram os preços da principal fonte energética, que o Brasil busca a auto-suficiência em petróleo, notadamente face a um sistema de transporte que privilegiou o uso de automóveis, seja para passeio e transporte de cargas, em detrimento das ferrovias.
Da segunda metade do Século XX em diante, a questão ambiental ganhou espaço na agenda mundial, se colocando como uma das balizas do desenvolvimento econômico. O crescimento econômico começou a deixar de ser um fim em si mesmo, pois o homem passou a ter uma preocupação com sua a própria existência, e preservação de seu habitat, o planeta Terra. Desta preocupação global com o meio ambiente, surgiu o princípio do desenvolvimento sustentável, não obstante muitos doutrinadores o considerarem conceito vago e impreciso.
Neste cenário, de busca de conciliação entre o desenvolvimento econômico e o meio ambiente ecologicamente equilibrado, o Brasil explora economicamente a sua zona costeira, notadamente em se considerando um país com 7.408 km de litoral do Cabo Orange ao Arroio Chuí.
Questão que deve ser respondida é o que faz o Brasil poder explorar com exclusividade o petróleo encontrado na camada pré-sal ao longo do seu litoral e outros países não? Qual o regime/ordenamento jurídico aplicável?
3. Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.
Antes de adentrarmos no campo do Direito Internacional, vale destacar o disposto no artigo 20, incluindo entre os bens da União, os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva e o mar territorial. A matéria foi regulamentada internamente pela Lei nº 8.617/93.
É sabido que a norma constitucional não tem o condão de vincular outros países, notadamente em se tratando de questão que envolve interesse de outras nações, devendo ser regulamentada pelo Direito Internacional Público. O direito ao mar sempre foi parte elementar do Direito das Gentes, regulado por normas de direito costumeiro.
Na nova ordem mundial, de evolução industrial e tecnológica, a busca de matéria-prima e exploração dos recursos naturais se estende a todos os espaços do planeta terra pacível de exploração econômica. O mar deixou de ser apenas via de navegação, aumentando em importância econômica pela exploração de suas riquesas naturais do solo e do subsolo.
Neste novo cenário, com a criação da Organização das Nações Unidas – ONU, após a Segunda Guerra Mundial, iniciou-se em 1958, em Genebra, normas de Direito Internacional a regulamentar a matéria, surgindo uma convenção sobre o mar territorial e a zona contígua, uma convenção sobre o alto mar, uma convenção sobre pesca e conservação dos recursos vivos do alto mar e uma convenção sobre a plataforma continental.
Foi concluída, depois de quase nove anos de negociação, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, em Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de 1982. É composta de trezentos e vinte artigos e vários anexos. Começou a vigorar em 16 de novembro de 1994.
A Convenção de Montego Bay é um tratado multilateral celebrado no âmbito da ONU, definindo conceitos e dimensões de mar territorial, zona econômica exclusiva, plataforma continental, direito de passagem inocente, além de outros institutos relativos ao direito ao mar. Esstabeleceu princípios gerais da exploração dos recursos naturais do mar, como os recursos vivos, os do solo e os do subsolo.
O texto foi aprovado durante a Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que se reuniu pela primeira vez em Nova York em dezembro de 1973, convocada pela Resolução nº 3067 (XXVIII) da Assembleia-Geral da ONU, de 16 de novembro do mesmo ano. Participaram da conferência mais de 160 Estados.
A Convenção foi ratificada pelo Brasil em dezembro de 1988, antes da obrigação no plano internacional. A Lei nº 8.617/93, reduz a doze milhas a largura de nosso mar territorial e adota o conceito de zona econômica exclusiva para as 188 milhas adjacentes, assim, explora-se no total as 200 milhas marítimas.
A Convenção de Montego Bay regula, no âmbito do direito internacional o direito do mar, dispondo não apenas a respeito de regras de soberania do Estado costeiro sobre as águas adjacentes, mas também as normas a respeito da gestão dos recursos marinhos e do controle da poluição.
Além de vários outros dispositivos referentes à poluição e preocupação com o meio ambiente, vejamos o artigo 194 da Convenção:
Medidas para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho
1 - Os Estados devem tomar, individual ou conjuntamente, como apropriado, todas as medidas compatíveis com a presente Convenção que sejam necessárias para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho, qualquer que seja a sua fonte, utilizando para este fim os meios mais viáveis de que disponham e de conformidade com as suas possibilidades, e devem esforçar-se por harmonizar as suas políticas a esse respeito.
2 - Os Estados devem tomar todas as medidas necessárias para garantir que as actividades sob sua jurisdição ou controlo se efectuem de modo a não causar prejuízos por poluição a outros Estados e ao seu meio ambiente, e que a poluição causada por incidentes ou actividades sob sua jurisdição ou controlo não se estenda além das áreas onde exerçam direitos de soberania, de conformidade com a presente Convenção.
3 - As medidas tomadas, de acordo com a presente parte, devem referir-se a todas as fontes de poluição do meio marinho. Estas medidas devem incluir, inter alia, as destinadas a reduzir tanto quanto possível:
a) A emissão de substâncias tóxicas, prejudiciais ou nocivas, especialmente as não degradáveis, provenientes de fontes terrestres, da atmosfera ou através dela, ou por alijamento;
b) A poluição proveniente de embarcações, em particular medidas para prevenir acidentes e enfrentar situações de emergência, garantir a segurança das operações no mar, prevenir descargas intencionais ou não e regulamentar o projecto, construção, equipamento, funcionamento e tripulação das embarcações;
c) A poluição proveniente de instalações e dispositivos utilizados na exploração ou aproveitamento dos recursos naturais do leito do mar e do seu subsolo, em particular medidas para prevenir acidentes e enfrentar situações de emergência, garantir a segurança das operações no mar e regulamentar o projecto, construção, equipamento, funcionamento e tripulação de tais instalações ou dispositivos;
d) A poluição proveniente de outras instalações e dispositivos que funcionem no meio marinho, em particular medidas para prevenir acidentes e enfrentar situações de emergência, garantir a segurança das operações no mar e regulamentar o projecto, construção, equipamento, funcionamento e tripulação de tais instalações ou dispositivos.
4 - Ao tomar medidas para prevenir, reduzir ou controlar a poluição do meio marinho, os Estados devem abster-se de qualquer ingerência injustificável nas actividades realizadas por outros Estados no exercício de direitos e no cumprimento de deveres de conformidade com a presente Convenção.
5 - As medidas tomadas de conformidade com a presente parte devem incluir as necessárias para proteger e preservar os ecossistemas raros ou frágeis, bem como o habitat de espécies e outras formas de vida marinha em vias de extinção, ameaçadas ou em perigo.
As normas internacionais de direito ambiental não são aceitas de forma generalizada. Isto se dá em face da contraposição de interesses entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento, os quais desconfiam que a proteção ambiental é meio para limitar o seu desenvolvimento econômico. Com a Convenção de Montego Bay não foi diferente, pois se deu no limiar de uma era marcada pelo questionamento das velhas normas e princípios. O fator econômico, tanto mais relevante quanto enfatizado pelo progresso técnico, haveria de dominar o enfoque do mar nos tempos modernos. O mar é visto como nova fronteira e fonte de recursos naturais indispensáveis ao progresso científico e tecnológico.
Não obstante a celeuma, a Convenção fixa o limite exterior do mar territorial em 12 milhas náuticas definindo-o como uma zona marítima contígua ao território do Estado costeiro e sobre a qual se estende a sua soberania. Cria uma zona contígua com 12 milhas náuticas, dentro da qual o Estado costeiro pode exercer jurisdição com respeito a certas atividades como contrabando e imigração ilegal, e uma zona econômica exclusiva (ZEE), tendo como limite externo uma linha a 200 milhas náuticas da costa e como limite interno a borda exterior do mar territorial, na qual o Estado costeiro tem soberania, no que respeita a exploração dos recursos naturais na água, no leito do mar e no seu subsolo, ressalvado sempre o direito de passagem inocente.
A Convenção estabelece que o limite da ZEE de Estados com costas fronteiras, cuja distância, em alguma porção, seja inferior a 400 milhas, deve ser a linha média entre as suas costas, o que deve ser estabelecido por acordo entre os Estados. Os Estados sem litoral têm direito de participar, em base equitativa, do aproveitamento excedente dos recursos vivos (não recursos minerais, portanto) das zonas econômicas exclusivas de seus vizinhos, mediante acordos regionais e bilaterais.
Os conceitos de plataforma continental, alto mar, zona econômica exclusiva são definidos legalmente pela Convenção que foram repetidos no ordenamento jurídico interno pela Lei nº 8.617/93.
Plataforma continental é a parte do leito do mar adjacente à costa, cuja profundidade média não excede duzentos metros. O Estado costeiro exerce direito soberano de exploração dos recursos naturais até à margem continental, mas coloca o limite das 200 milhas a partir da linha de base.
O alto-mar é definido como as zonas marítimas que não se encontram sob jurisdição de nenhum Estado. Logo, qualquer reivindicação de soberania sobre tais zonas, da parte de um Estado, é ilegítima.
A zona econômica exclusiva é tratada na Parte V, a partir do artigo 55 da Convenção de Montego Bay:
Artigo 55.º
Regime jurídico específico da zona económica exclusiva
A zona económica exclusiva é uma zona situada além do mar territorial e a este adjacente, sujeita ao regime jurídico específico estabelecido na presente parte, segundo o qual os direitos e a jurisdição do Estado costeiro e os direitos e liberdades dos demais Estados são regidos pelas disposições pertinentes da presente Convenção.
Artigo 56.º
Direitos, jurisdição e deveres do Estado costeiro na zona económica exclusiva
1 - Na zona económica exclusiva, o Estado costeiro tem:
a) Direitos de soberania para fins de exploração e aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo e no que se refere a outras actividades com vista à exploração e aproveitamento da zona para fins económicos, como a produção de energia a partir da água, das correntes e dos ventos;
b) Jurisdição, de conformidade com as disposições pertinentes da presente Convenção, no que se refere a:
i) Colocação e utilização de ilhas artificiais, instalações e estruturas;
ii) Investigação científica marinha;
iii) Protecção e preservação do meio marinho;
c) Outros direitos e deveres previstos na presente Convenção.
2 - No exercício dos seus direitos e no cumprimento dos seus deveres na zona económica exclusiva nos termos da presente Convenção, o Estado costeiro terá em devida conta os direitos e deveres dos outros Estados e agirá de forma compatível com as disposições da presente Convenção.
3 - Os direitos enunciados no presente artigo referentes ao leito do mar e ao seu subsolo devem ser exercidos de conformidade com a parte VI da presente Convenção.
Artigo 57.º
Largura da zona econômica exclusiva
A zona económica exclusiva não se estenderá além de 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial.
Além do limite da largura de 200 milhas marítimas das linhas de base da medida do mar territorial, são dispostos vários outros direitos do Estado costeiro na zona econômica exclusiva. Nos seus 320 artigos e vários anexos a Convenção trata de forma detalhada das questões referentes ao Direito ao Mar.
CONCLUSÃO
Considerando os conceitos de mar territorial, plataforma continental, zona contígua e zona econômica exclusiva constante da Convenção de Montego Bay, legítimo o direito do Brasil de explorar os recursos petrolíferos na camada do pré-sal, por meio de plataformas artificiais de prospecção e de exploração de petróleo na plataforma continental submarina e na ZEE.
Não obstante este direito, a preservação do meio ambiente marinho ecologicamente equilibrado tem que ser uma constante no desenvolver da atividade econômica. Esta preocupação ganha destaque se lembramos que ainda em 2011 houve um vazamento de óleo com proporções até hoje sentidas na bacia de Campos. Ressalte-se no tocante às plataformas artificiais que há pouco mais de dez anos tivemos o afundamento de toda a Plataforma P-36 da Petrobras no Rio de Janeiro.
O vazamento de petróleo não é privilégio do Brasil, recentemente tivemos o vazamento no Golfo do México em que a sangria do poço de petróleo durou mais de um mês, causando desastre ambiental de proporções incalculáveis.
A exploração dos recursos naturais na zona econômica exclusiva é legítima, porém jamais há de se perder de foco a observância ao princípio da precaução, tão caro e tão essencial ao Direito Ambiental.
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