Readaptação de servidor público federal: breve análise

Este artigo tem como objeto o estudo acerca da possibilidade, ante o ordenamento jurídico brasileiro, de alteração nas funções exercidas por servidor público federal efetivo, em decorrência de seu acometimento por moléstia profissional.

Inúmeras são as doenças decorrentes do exercício de ofício ou profissão, geralmente denominadas doenças profissionais. Segundo De Plácido e Silva ^[01], doença profissional "é designação dada pelo Direito do Trabalhista à moléstia ou enfermidade adquirida no exercício de uma profissão, em conseqüência mesmo do exercício dela. Mostra-se, assim, doença inerente ou peculiar da profissão, ou conseqüente da atividade exercida."

Castro e Lazzari ^[02] definem como doenças ocupacionais aquelas deflagradas em virtude da atividade laborativa desempenhada pelo indivíduo e, para fins previdenciários, as classificam em profissionais e do trabalho. Segundo seu entendimento, as primeiras são decorrentes "... de situações comuns aos integrantes de determinada categoria de trabalhadores"... , também chamadas "... de idiopatias, tecnopatias, ou ergopatias". Já as doenças do trabalho seriam as adquiridas ou desencadeadas "... em função de condições especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacione diretamente...".

No art. 20 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que "Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências" são definidas as doenças profissionais e as do trabalho, nos seguintes termos:

Para fins didáticos, será utilizada a nomenclatura adotada na Constituição Federal de 1988:"moléstia profissional", abrangendo tanto as hipóteses descritas como doença profissional quanto doença do trabalho (art. 20, Lei nº 8.213/1991), já que a Lei nº 9.717/98 ("Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos ..."), também regulamentada pelo Decreto nº 3.048/1999, remete à aplicação da Lei nº 8.213/1991, em seu art. 5º.

No âmbito da Administração Pública, o acometimento de servidores por doenças decorrentes do exercício de suas funções não é raridade, de modo que devem ser analisadas as peculiaridades do regime jurídico aplicável.

Primeiramente, a redação original do art. 40, I, da Constituição Federal de 1988, previa a aposentadoria do servidor por invalidez permanente e com proventos integrais, quando decorresse de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei.

Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98, tal dispositivo restou alterado, passando a prever que os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, seriam aposentados por invalidez permanente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei (Art. 40, § 1º, I).

O advento da Emenda Constitucional nº 41, de 19/12/2003 promoveu, novamente, significativa mudança no regime jurídico dos servidores, mantendo, todavia, a previsão de aposentadoria por invalidez, com proventos integrais, se decorrente de moléstia profissional (Art. 40, § 1º, I).

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Por fim, a Emenda Constitucional nº 47, de 05/07/2005 introduziu nova alteração, admitindo a concessão de aposentadoria com requisitos e critérios diferenciados, quando as atividades por eles exercidas prejudicarem a saúde ou a integridade física, mediante previsão em lei complementar (a ser promulgada), nos seguintes termos:

"§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

I – (...)

II – (...)

III – cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)"

Madeira ^[03] ressalta que, a despeito de existirem críticas de alguns doutrinadores acerca da constitucionalidade do instituto, não vislumbrou qualquer ADIN proposta a respeito, tal como ocorrera aos institutos da ascensão e da transferência, e que, não fosse sua previsão no art. 37, VIII, CF-88, de idêntica hierarquia,"... esta modalidade estaria proscrita da ordem constitucional vigente, por força do comando do art. 37, II, da Constituição, ..."

Os regimes jurídicos próprios dos servidores públicos são os instituídos e organizados pelos respectivos entes federativos, de acordo com o art. 40, da Constituição Federal e com as normas estabelecidas na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998.

O art. 186, I, da Lei nº 8.112/90 ("Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais") prevê que o servidor será aposentado por invalidez permanente, com proventos integrais, quando decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei.

Com efeito, as atribuições dos servidores públicos são relacionadas ao cargo ocupado, geralmente são descritas em lei ou decreto e, nos termos do art. 13, da Lei nº 8.112/90, "... não poderão ser alterados unilateralmente, por qualquer das partes, ressalvados os atos de ofício previstos em lei".

Assim, uma vez acometido por moléstia profissional, o servidor federal fará jus a licença para tratamento da própria saúde (art. 202 a 206-A, Lei nº 8.112/90), sem prejuízo da remuneração, com base em perícia oficial.

Todavia, há casos em que não é obtido êxito no tratamento da moléstia profissional, de modo que a permanência do servidor efetivo na execução de suas funções agravaria sua má condição de saúde ou poderia lhe causar novas doenças. Então, surge a seguinte indagação: é possível "mudar" as atribuições do servidor, para livrá-lo das condições de trabalho que causaram a moléstia profissional e, ao mesmo tempo, continuar a Administração Pública a usufruir de sua força de trabalho, mesmo que em atribuições diversas das do cargo para o qual aquele fora empossado?

Conforme explicitado, as disposições da Carta Magna e das leis que regem o serviço público federal, até então analisadas, poderiam levar à conclusão de que a única opção possível, caso o servidor não tenha mais condições de cumprir as atribuições do cargo efetivo que ocupa, em razão de moléstia profissional, seria a sua aposentação por invalidez.

Todavia, nem sempre as moléstias profissionais incapacitam, totalmente, os servidores que, a despeito destas, poderiam continuar a exercer outras funções laborativas. Ademais, não seria interessante à Administração ou ao erário aposentar por invalidez os servidores públicos que, apesar de possuírem limitação causada por moléstia profissional, ainda permanecem aptos a exercer outras funções.

Assim, o próprio Estatuto do Servidor Público Federal previu o instituto da readaptação, que constitui forma de provimento de cargo público (art. 8º, V), assim definido, no seu art. 24:

Segundo Madeira ^[04], "Readaptação é a investidura do servidor, estável ou não, em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica."

Com efeito, o § 3º do art. 186 da Lei nº 8.112/90 prevê que, na hipótese de aposentadoria por invalidez permanente, o servidor será submetido à junta médica oficial, que atestará a invalidez quando caracterizada a incapacidade para o desempenho das atribuições do cargo ou a impossibilidade de se aplicar a readaptação.

O art. 188 da mesma lei prevê que a aposentadoria por invalidez será precedida de licença para tratamento de saúde, com prazo não excedente a 24 (vinte e quatro) meses (§ 1º). Caso expirado o período de licença (24 meses) e ainda não estando em condições de reassumir o cargo, ou de ser readaptado, o servidor será aposentado (§ 2º).

Do mesmo modo, o § 1º do art. 24, da referida lei prevê que "se julgado incapaz para o serviço público, o readaptando será aposentado."

Observe-se que a readaptação não se restringe aos casos de moléstia profissional, embora esta possa causar limitação na capacidade física ou mental do servidor a ensejar aquela.

Acrescente-se, ainda, que o próprio Estatuto do Servidor coloca a readaptação como primeira medida e, impossibilitada esta, será cabível a aposentadoria por invalidez ^[05], nos termos do art. 186, parágrafo 3º, I, da mesma lei.

Sendo assim, constatada a incapacidade definitiva para o exercício de suas funções, a Administração deve, com base nas conclusões emanadas de junta médica oficial, promover, primeiramente, e se possível, a readaptação do servidor. Tal readaptação, nos termos do § 2º do art. 24 do Estatuto do Servidor, "... será efetivada em cargo de atribuições afins, respeitada a habilitação exigida, nível de escolaridade e equivalência de vencimentos e, na hipótese de inexistência de cargo vago, o servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga."

Segundo Bandeira de Mello ^[06], readaptação é espécie de provimento derivado horizontal definido como "... a espécie de transferência efetuada a fim de prover o servidor em outro cargo mais compatível com sua superveniente limitação de capacidade física ou mental, apurada em inspeção médica."

Para que seja possível o provimento derivado consistente em readaptação, pressupõe-se o legítimo ingresso inicial na carreira, mediante admissão por concurso público ^[07], notadamente após a Constituição Federal de 1988, que vedou o provimento originário sem a prévia aprovação em concurso público (art. 37, II).

Assim, conclui-se que a utilização do instituto da readaptação pressupõe o atendimento dos seguintes requisitos:

1º ) servidor efetivo, nomeado após prévia aprovação em concurso público;

2º) que o servidor tenha sofrido superveniente (após a posse e exercício) limitação de sua capacidade física ou mental, em decorrência de moléstia profissional;

3º) a limitação seja apurada em inspeção médica oficial;

4º) a limitação comprometa ou impossibilite o exercício das funções do respectivo cargo;

5º) a limitação não impossibilite o exercício de outras funções, no âmbito da Administração Pública;

6º) a readaptação deverá ser feita nos moldes do § 2º do art. 24, da Lei nº 8.112/90, na Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97, sob pena de inconstitucionalidade ^[08].