4. Conclusão
O Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas aprovado pela Resolução ANATEL nº 589/2012 inaugura um novo paradigma na aplicação das penalidades no âmbito da Agência. Se princípios como o da proporcionalidade, que já eram observados por ocasião da regulamentação anterior, continuam respeitados, outros princípios, tal como o da celeridade processual, passam a ter papel de destaque. Novidades foram inseridas em seu bojo: a previsão das sanções de obrigação de fazer e de não fazer, a conceituação de infração continuada, a previsão de descontos à multa aplicada, a indicação de um procedimento específico para as infrações de simples apuração e a determinação de estudos tendentes à definição de metodologias uniformes para toda a Agência são apenas alguns dos vários exemplos que comprovam o espírito inovador do documento. Com relação à aplicação da regulamentação no tempo, optou-se por aplicá-la já aos processos pendentes de decisão de primeira instância, tendo o conveniente de possibilitar que a Anatel sinta os seus efeitos em um período de tempo menor. Caberá à Agência, analisando as novas medidas e as demais previsões constantes do documento normativo citado, avaliar se os objetivos pretendidos com a alteração regulamentar foram alcançados.
5. Referências Bibliográficas
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17ª edição. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2007.
ESCOBAR, J. C. Mariense. Serviços de Telecomunicações: Aspectos Jurídicos e Regulatórios. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2005.
NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. Sanções Administrativas e Princípios de Direito Penal. Disponível em http://www.jfrn.gov.br/institucional/biblioteca/doutrina.xhtml. Acesso em 13 de novembro de 2012.
SANTOS, André Luiz dos. A regulação econômica e os direitos dos consumidores no Brasil. In: Andrade, Rogério Emílio de (coord). Regulação Pública da Economia no Brasil, Campinas, SP: Edicamp, 2003.
Notas
[1] Cabe registrar que o Regulamento fora inicialmente publicado do DOU – Seção 1 em 10.05.2012, sendo republicado em 17.05.2012 e retificado em 20.06.2012.
[2] Para José dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 288), “Esse princípio indica que os serviços públicos não devem sofrer interrupção, ou seja, sua prestação deve ser contínua para evitar que a paralisação provoque, como às vezes ocorre, colapso nas múltiplas atividades particulares. A continuidade deve estimular o Estado ao aperfeiçoamento e à extensão do serviço, recorrendo, quando necessário, às modernas tecnologias, adequadas à adaptação da atividade às novas exigências sociais”.
[3] “Os serviços de telecomunicações devem adequar-se ao pleno atendimento das necessidades dos usuários, satisfazendo as condições de regularidade, continuidade (quando prestado como serviço público), eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade de tarifas. A sua qualidade, por exemplo, deve ser aferida com observância dos seguintes parâmetros: Regularidade e continuidade: prestação contínua nas condições previstas no contrato (ressalvada a interrupção em situação de emergência ou, após prévio aviso, por razões de ordem técnica ou de segurança de pessoas e bens, ou diante do inadimplemento do usuário); eficiência: oferta em padrões qualitativa e quantitativamente satisfatórios; segurança: adoção de medidas eficazes para conservação e manutenção das instalações utilizadas na sua prestação e para prevenção de acidentes; atualidade: modernização das técnicas, equipamentos e instalações, inclusive melhoria e expansão; generalidade: universalidade na prestação do serviço, de modo a dele poderem dispor todos os usuários, sem discriminação; cortesia: disponibilidade de informações aos usuários, adequada atenção às suas necessidades e polidez no atendimento”. (ESCOBAR, 2005, p. 49-50)
[4] NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. Sanções Administrativas e Princípios de Direito Penal. Disponível em http://www.jfrn.gov.br/institucional/biblioteca/doutrina.xhtml. Acesso em 13 de novembro de 2012.
[5] Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
(...)
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990) [grifo nosso]
[6] Edilson Pereira Nobre Júnior atenta que a vedação ao bis in idem indica não ser concebível, dentro de uma mesma esfera de responsabilização, haver mais de uma punição em virtude de um mesmo fato. In: NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. Sanções Administrativas e Princípios de Direito Penal. Disponível em http://www.jfrn.gov.br/institucional/biblioteca/doutrina.xhtml. Acesso em 13 de novembro de 2012.
[7] A hipótese de crime continuado, no Código Penal, está previsto em seu art. 71:
Art. 71 - Quando o agente, mediante mais de uma ação ou omissão, pratica dois ou mais crimes da mesma espécie e, pelas condições de tempo, lugar, maneira de execução e outras semelhantes, devem os subseqüentes ser havidos como continuação do primeiro, aplica-se-lhe a pena de um só dos crimes, se idênticas, ou a mais grave, se diversas, aumentada, em qualquer caso, de um sexto a dois terços.
Parágrafo único - Nos crimes dolosos, contra vítimas diferentes, cometidos com violência ou grave ameaça à pessoa, poderá o juiz, considerando a culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade do agente, bem como os motivos e as circunstâncias, aumentar a pena de um só dos crimes, se idênticas, ou a mais grave, se diversas, até o triplo, observadas as regras do parágrafo único do art. 70 e do art. 75 deste Código.
[8] Art. 9º. As infrações são classificadas, segundo sua natureza e gravidade, em:
I - leve;
II - média; e
III - grave.
(...)
§ 3º A infração deve ser considerada grave quando verificada uma das seguintes hipóteses:
I - ter o infrator agido de má-fé, consoante os parâmetros previstos no art. 7º deste Regulamento;
II - ter o infrator auferido, diretamente, vantagem em decorrência da infração cometida;
III - quando atingido número significativo de usuários;
IV - quando seus efeitos representarem risco à vida;
V - impedir o usuário efetivo ou potencial de utilizar o serviço de telecomunicações, sem fundamentação regulamentar;
VI - opor resistência injustificada ao andamento de fiscalização ou à execução de decisão da Agência; e
VII - descumprimento de obrigações de universalização.
[9] Com efeito, segundo o TCU, no Acórdão nº 2106/2009, devia a Agência se preocupar mais em imprimir maior celeridade no andamento dos processos administrativos sancionadores. Segundo aquele órgão legislativo, a demora na conclusão de tais processos é tão grande que muitos deles correm o risco de prescrição administrativa, cujos prazos são de cinco e três anos, nos termos da Lei nº 9.873/99. Vejamos o que aduz a Corte de Contas, deixando-se claro que PADO é a sigla dada ao processo sancionador que corre perante a Anatel e significa “Procedimento de Apuração de Descumprimento de Obrigações”:
Os PADOs não apresentam a tempestividade necessária para garantir a efetividade do processo sancionatório
365.O Regimento Interno da Anatel estabelece em seu artigo 77, o prazo de 90 dias para a instrução do PADO e de 30 dias para a decisão final após a instrução dos autos, com possibilidade de prorrogação por igual período. Assim, o prazo para tramitação do PADO seria de 120 dias, prorrogável por mais 120 dias.
366.Em caso de recurso contra a decisão da Agência, o administrado tem o prazo de 10 dias a partir da notificação da decisão para interpor o recurso. A Agência tem trinta e cinco dias para analisar a solicitação e julgá-la, sendo que este período pode ser prorrogado por igual prazo.
367.De acordo com os prazos estabelecidos no Regimento Interno, para situação de interposição de recursos e considerando todas as prorrogações previstas, o prazo máximo para a conclusão do PADO é de 320 dias.
368.No parágrafo primeiro do mesmo artigo, está previsto que para questões relacionadas à defesa do usuário ou à competição, os prazos podem ser reduzidos para 35 dias para instrução e 15 dias para decisão final, reduzindo o prazo máximo descrito no item anterior para 180 dias.
369.Essa previsão regimental retrata a preocupação em dar maior celeridade aos processos envolvendo a defesa do usuário, que abrangem aspectos relacionados à qualidade, e se justifica face à assimetria existente entre os usuários e as prestadoras, bem como pela tempestividade necessária na solução de problemas que afetam diretamente os usuários.
370.Não obstante os prazos máximos permitidos para tramitação dos PADOs (de até 320 dias) já serem dilatados, das entrevistas realizadas e da relação de PADOS relacionados à qualidade fornecidos pela SPB e SPV (fls. 20 a 192 do Anexo IX e dados encaminhados eletronicamente pela Anatel), observa-se que os prazos de tramitação, em sua maioria, são muito superiores aos previstos no Regimento Interno, sendo em muitos casos superiores a quatro anos.
371.Esse fato corrobora a posição apresentada no Relatório da Ouvidoria da Anatel de junho/2004 a junho/2005 (Anexo 27), em seu Capítulo X sobre o Poder Sancionador da Anatel, onde descreve a situação dos PADOs, salientando a grande demora na tramitação dos mesmos, e alerta para o risco de prescrição desses processos.
(...)
382.O dilatado prazo na análise e encerramento dos PADOs pode também extrapolar os prazos de prescrição afetos aos processos administrativos.
383.A Lei n.º. 9.873, de 23 de novembro de 1999, estabelece o prazo de cinco anos para a prescrição de ações punitivas pela Administração Pública Federal, sendo esse prazo diminuído para processos administrativos paralisados por mais de três anos.
384.A prescrição de um PADO traz à sociedade um duplo sentimento de impunidade, pois a prestadora não é penalizada pela infração cometida, e não é incentivada a melhorar a prestação do serviço, prejudicando a qualidade dos serviços prestados aos usuários. (grifou-se)
[10] Segundo o art. 5º, inciso XXXV da CF/1988, a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
[11] SANTOS, André Luiz dos. A regulação econômica e os direitos dos consumidores no Brasil. In: Andrade, Rogério Emílio de (coord). Regulação Pública da Economia no Brasil, Campinas, SP: Edicamp, 2003, p. 138.