1. Reminiscência
Em 2011, teci algumas considerações sobre os Mandados de Injunção pelos quais o Supremo Tribunal Federal vinha sendo chamado a se manifestar sobre a matéria.
Concluí eu, então (um das algumas ali trazidas):
“Vê-se, pelo exposto, que a maré verde da concessão dos MIs intentados por servidores públicos ou por entidade de classe que os representem vem esbarrando em, a meu ver, pretensões deduzidas além do que já concedido pelo STF nos Mandados de Injunção julgados pelo Pleno ou Turma (decisões colegiadas).
Destaquei pedidos de aposentados e de servidores que querem apenas ver convertido seu tempo (insuficiente, por certo, para fazer jus à aposentadoria especial, mesmo nos termos da Lei nº 8.213/91, art. 57), dentre outros, que não obtiveram êxito. Um deles fala em concessão do abono de permanência! Ora, uma premissa da aposentadoria especial é que o aposentado não pode continuar exercendo aquela(s) atividade(s), sob pena de ver seu benefício cessado, cassado.
Faz-se muita confusão (de há muito, venho dizendo que o trabalhador não conhece seus diretos) entre ter o direito à aposentadoria especial (permanecer 25 anos, como regra, laborando em condições prejudiciais à saúde ou á integridade física) e poder converter tempo especial menor que aquele para obter, não a especial, a aposentadoria por tempo de contribuição com conversão de tempo especial em comum (na qual incide o temido fator previdenciário, tão mais redutor do benefício quanto menor a idade cronológica do segurado).
A jurisprudência do Supremo vem repetindo que OU se fez jus (trabalhou o tempo mínimo e nas condições que, se fora celetista, lhe daria o direito) à aposentadoria especial OU (a menos que a futura e aguardada LC diga algo nesse sentido) o tempo especial menor contará rigorosamente como computado, contribuído, sem qualquer tempo ficto fruto de conversão.
Outra palavrinha sempre presente nas decisões é "exclusivamente". Quer dizer: o servidor público tem que comprovar que sempre fez aquilo, e esteve sujeito àquelas condições nocivas ("prejudiciais à saúde ou à integridade física"), e que não fazia outra coisa simultaneamente.”
A matéria ainda não está inteiramente definida e assim deve permanecer enquanto a LC exigida pelo art. 40, § 4º, III, da nossa Constituição Federal inexistir, pois sempre haverá um ângulo novo a analisar, potencialmente.
Aliás, consta também daquele texto um destaque que me parecia cabível:
“Apenas esta terceira hipótese guarda relação com a chamada “aposentadoria especial” de que trata a legislação previdenciária (Lei Ordinária), ou seja, aquela prevista nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24/7/91.”
2. Evolução jurisprudencial da Corte
Um tanto temerariamente, talvez, eu afirmara:
“É frequente que as primeiras decisões sofram aperfeiçoamentos redacionais, ainda que preservem o sentido, ou seja, não representando mudança jurisprudencial. Digamos, que as novas redações dada são mais ”felizes”, expressando melhor ou mais amplamente o entendimento consolidado da Corte.”
A União, sentindo-se prejudicada ante Decisões monocráticas de Ministros-relatores que davam provimento aos MIs a eles distribuídos, pôs-se a ajuizar Agravos Regimentais, alegando a Agravante estar configurada a usurpação da competência do Plenário.
E esses Agravos Regimentais, forçosamente, são levados a julgamento pelo Pleno.
Recentemente, no início deste corrente mês de março de 2013, quatro deles voltaram para a retomada de sua análise, todos da relatoria do Min. Marco Aurélio, após pedidos de vista em julho e setembro de 2011.
Apresentados os tais Votos-vista, verificou-se um decisão majoritária, vencido o relator, dando provimento aos recursos. Em julgamento conjunto, os AgR nos MIs 2123, 2140, 2370 e 2508 mereceram provimento, resumidamente, porque “Não se extrai da norma contida no art. 40, § 4º, III, da CF a existência de dever constitucional de legislar acerca do reconhecimento à contagem diferenciada e da averbação de tempo de serviço prestado por servidores públicos em condições prejudiciais à saúde e à integridade física” (Informativo 697 do STF).
Curioso observar que o Min. Fux, em julho de 2011, pedira vista de um desses MIs (o 2140) e votara com o relator, em setembro do mesmo ano, nos demais três MIs. Ao trazer seu Voto-vista agora, reajustou seus votos de setembro e tonou-se o redator para o Acórdão daquele outro. O Min. Toffoli tornou-se o redator para o Acórdão dos outros três Mis.
Eis um extrato da matéria, tal como decidido pelo Supremo:
Info STF 633
Contagem diferenciada de tempo de serviço prestado em condições especiais
O Plenário iniciou julgamento de agravo regimental interposto, pela União, de decisão do Min. Marco Aurélio, em mandado de injunção do qual relator. Na ocasião, assentara o direito do impetrante à contagem diferenciada do tempo de serviço prestado em condições insalubres, com observância do sistema do regime geral de previdência social (Lei 8.213/91, art. 57), para fins da aposentadoria de que cogita o § 4º do art. 40 da CF, cabendo ao órgão a que integrado o exame do atendimento ao requisito “tempo de serviço”. A agravante alega usurpação da competência do Plenário, bem como sustenta a inviabilidade de se assegurar a aludida contagem de tempo de serviço para futuro pedido de aposentadoria. O Min. Marco Aurélio desproveu o recurso. Apontou que, dentre os critérios e requisitos especiais para a aposentadoria, estaria o direito à contagem diferenciada do tempo de serviço prestado em atividades que prejudiquem a saúde ou a integridade física. Ponderou que, no tocante à aposentadoria especial, o Supremo tem limitado a eficácia das decisões proferidas em mandado de injunção, ao determinar que a Administração verifique o preenchimento, em concreto e de forma individual, dos requisitos para a inativação. Aduziu, ainda, que o entendimento firmado no julgamento do MI 795/DF (DJe de 22.5.2009) mostrar-se-ia linear, pois, durante o tempo em que não editada a lei reguladora do direito assegurado constitucionalmente, o critério a ser levado em conta seria, na integralidade, o da Lei 8.213/91. Assim, se os trabalhadores em geral podem ter considerado o tempo de serviço em atividade nociva à saúde, mediante conversão (Lei 8.213/91, art. 57, § 5º), não haveria justificativa para obstaculizar o tratamento igualitário aos servidores públicos enquanto não advier legislação específica. Após, pediu vista o Min. Luiz Fux.
MI 2140 AgR/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 1º.7.2011. (MI-2140)
Info STF 640
Contagem diferenciada de tempo de serviço prestado em condições especiais
O Plenário iniciou julgamento conjunto de agravos regimentais nos quais se discute a possibilidade, ou não, de contagem diferenciada de tempo de serviço prestado em decorrência de atividades exercidas em trabalho especial. Trata-se, na situação dos autos, de recursos interpostos, pela União, de decisões do Min. Marco Aurélio que, em mandados de injunção dos quais relator, assentara o direito dos impetrantes a essa contagem, com observância do sistema do regime geral de previdência social (Lei 8.213/91, art. 57), para fins da aposentadoria de que cogita o § 4º do art. 40 da CF, cabendo aos órgãos aos quais integrados o exame do atendimento ao requisito “tempo de serviço”. A agravante alega usurpação da competência do Plenário, bem como sustenta a inviabilidade de se conceder a aposentação. Afirma, também, que o pedido da aludida contagem de tempo é hipótese distinta do direito à aposentadoria especial, à luz do mencionado dispositivo constitucional, e que tem a finalidade de garantir ao servidor o direito à aposentadoria comum com a utilização de fatores de multiplicação, e não à aposentadoria especial. Argúi, ainda, que a Constituição não impõe ao Poder Público que proceda à contagem diferenciada, daí a impossibilidade de reconhecer a procedência da pretensão. O Min. Marco Aurélio desproveu os recursos, no que foi acompanhado pelo Min. Luiz Fux. Apontou que, dentre os critérios e requisitos especiais para a aposentadoria, estaria o direito à contagem diferenciada do tempo de serviço prestado em atividades que prejudiquem a saúde ou a integridade física. Ponderou que, no tocante à aposentadoria especial, o Supremo tem limitado a eficácia das decisões proferidas em mandado de injunção, ao determinar que a Administração verifique o preenchimento, em concreto e de forma individual, dos requisitos para a inativação. Aduziu, ainda, que a orientação firmada no julgamento do MI 795/DF (DJe de 22.5.2009) mostrar-se-ia linear, pois, durante o tempo em que não editada a lei reguladora do direito assegurado constitucionalmente, deveria ser levado em conta, na integralidade, o critério da Lei 8.213/91. Assim, se os trabalhadores em geral podem ter considerado o tempo de serviço em atividade nociva à saúde, mediante conversão (Lei 8.213/91, art. 57, § 5º), não haveria justificativa para obstaculizar o tratamento igualitário aos servidores públicos enquanto não advier legislação específica. Após, pediu vista o Min. Dias Toffoli.
MI 2123 AgR/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 14.9.2011. (MI-2123)
MI 2370 AgR/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 14.9.2011. (MI-2370)
MI 2508 AgR/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 14.9.2011. (MI-2508)
Info STF 697
Contagem diferenciada de tempo de serviço prestado em condições especiais - 2
Não se extrai da norma contida no art. 40, § 4º, III, da CF (“Art. 40. ... § 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: ... III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física”) a existência de dever constitucional de legislar acerca do reconhecimento à contagem diferenciada e da averbação de tempo de serviço prestado por servidores públicos em condições prejudiciais à saúde e à integridade física. Ao reafirmar essa orientação, o Plenário, por maioria, deu provimento a agravo regimental interposto, pela União, de decisão do Min. Marco Aurélio, em mandado de injunção do qual relator. Na ocasião, este assentara o direito do impetrante à contagem diferenciada do tempo de serviço prestado em condições insalubres, com observância do sistema do regime geral de previdência social (Lei 8.213/91, art. 57), para fins da aposentadoria de que cogitaria o § 4º do art. 40 da CF, cabendo ao órgão a que integrado o exame do atendimento ao requisito “tempo de serviço” — v. Informativo 633. Destacou-se que a jurisprudência da Corte limitar-se-ia à pronúncia do direito à aposentadoria especial dos servidores públicos. Vencido o Min. Marco Aurélio, que negava provimento ao regimental. Asseverava que, enquanto não editada a lei reguladora do direito assegurado constitucionalmente, o critério a ser levado em conta seria, na integralidade, o da Lei 8.213/91. Assim, se os trabalhadores em geral poderiam ter considerado o tempo de serviço em atividade nociva à saúde, mediante conversão (Lei 8.213/91, art. 57, § 5º), não haveria justificativa para obstaculizar o tratamento igualitário aos servidores públicos até o advento da legislação específica. Precedentes citados: MI 4295/DF (DJe de 6.11.2012); MI 2764/DF (DJe de 2.10.2012); MI 795/DF (DJe de 22.5.2009).
MI 2140 AgR/DF, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Luiz Fux, 6.3.2013. (MI-2140)
Contagem diferenciada de tempo de serviço prestado em condições especiais - 3
Com base nas razões acima expendidas, o Plenário, por maioria, deu provimento a agravos regimentais, julgados em conjunto, nos quais se discutia a possibilidade, ou não, de contagem diferenciada de tempo de serviço prestado em decorrência de atividades exercidas em trabalho especial — v. Informativo 640. O Min. Luiz Fux reajustou o voto.
MI 2123 AgR/DF, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Dias Toffoli, 6.3.2013. (MI-2123)
MI 2370 AgR/DF, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Dias Toffoli, 6.3.2013. (MI-2370)
MI 2508 AgR/DF, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Dias Toffoli, 6.3.2013. (MI-2508)
Decisão agravada, adotada nos quatro Mandados de Injunção, a menos de pequenos eventuais detalhes:
DECISÃO
MANDADO DE INJUNÇÃO – ATIVIDADES EXERCIDAS EM CONDIÇÕES DE RISCO OU INSALUBRES – APOSENTADORIA ESPECIAL – SERVIDOR PÚBLICO – ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR – MORA LEGISLATIVA – PRECEDENTES DO PLENÁRIO – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
1. O Plenário, na sessão realizada em 30 de agosto de 2007, concedeu, à unanimidade, a ordem no Mandado de Injunção nº 721-7/DF, da minha relatoria, reconhecendo a omissão legislativa em razão da inexistência de lei viabilizadora de aposentadoria em atividade realizada sob condições especiais. Assentou que, ante a mora legislativa, há de ser adotado o sistema revelado pelo Regime Geral de Previdência Social, previsto no artigo 57 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Eis a síntese do julgado:
MANDADO DE INJUNÇÃO – NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Há ação mandamental e não simplesmente declaratória de omissão. A carga de declaração não é objeto da impetração, mas premissa da ordem a ser formalizada.
MANDADO DE INJUNÇÃO - DECISÃO - BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decisão possui eficácia considerada a relação jurídica nele revelada.
APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91.
Nesse mesmo sentido são os seguintes precedentes:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE INJUNÇÃO. SERVIDORA PÚBLICA. ATIVIDADES EXERCIDAS EM CONDIÇÕES DE RISCO OU INSALUBRES. APOSENTADORIA ESPECIAL. § 4º DO ARTIGO 40 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. MORA LEGISLATIVA. REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL.
1. Ante a prolongada mora legislativa, no tocante à edição da lei complementar reclamada pela parte final do § 4º do artigo 40 da Magna Carta, impõe-se ao caso a aplicação das normas correlatas previstas no artigo 57 da Lei nº 8.213/91, em sede de processo administrativo.
2. Precedente: MI 721, da relatoria do Ministro Marco Aurélio.
3. Mandado de injunção deferido nesses termos.
(Mandado de Injunção nº 788/DF, relator Ministro Carlos Ayres Britto, Tribunal Pleno, acórdão publicado no Diário da Justiça de 8 de maio de 2009)
MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A MATÉRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA
1. Servidor público. Investigador da polícia civil do Estado de São Paulo. Alegado Exercício de atividade sob condições de periculosidade e insalubridade.
2. Reconhecida a omissão legislativa em razão da ausência de lei complementar a definir as condições para o implemento da aposentadoria especial.
3. Mandado de injunção conhecido e concedido para comunicar a mora à autoridade competente e determinar a aplicação, no que couber, do artigo 57 da Lei nº 8.213/91.
(Mandado de Injunção nº 795/DF, relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, acórdão publicado no Diário da Justiça de 22 de maio de 2009)
Esclareça-se que não cabe mesclar os dois sistemas – o da Lei nº 8.213/91 e o da Constituição Federal –, tomando-se de empréstimo o primeiro quanto ao tempo de serviço e o segundo no tocante à idade. Assim ficou decidido no julgamento dos Embargos Declaratórios no Mandado de Injunção nº 758/DF, da minha relatoria, cujo acórdão foi publicado no Diário da Justiça de 14 de maio de 2010.
2. Ante os referidos pronunciamentos, julgo procedente o pedido formulado para, de forma mandamental, assentar o direito da parte impetrante à contagem diferenciada do tempo de serviço em decorrência de atividades exercidas em trabalho especial, aplicando-se o regime da Lei nº 8.213/91, para fins da aposentadoria de que cogita o § 4º do artigo 40 da Constituição Federal, cabendo ao órgão a que integrada o exame do atendimento ao requisito “tempo de serviço”.
3. Publiquem.
Ministro MARCO AURÉLIO
Relator
3. Outra conclusão
Entendo que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em 6 de março de 2013, pacificou seu entendimento quanto àquilo que eu comentara no artigo anterior e que transcrevi no início deste, notadamente que são coisas distintas, com soluções distintas:
- ter o direito à aposentadoria precoce (a meu ver, indevidamente também chamada “especial”) por haver permanecido, comprovada e exclusivamente, 25 anos, como regra, laborando em condições prejudiciais à saúde ou à integridade física;
- poder converter tempo trabalhado em condições especiais menor que aquele para obter uma aposentadoria por tempo de contribuição com conversão de tempo especial em comum, tal como a legislação dos celetistas permite.
Ou seja, uma vez mais, o Supremo repetiu que o servidor público submetido a um Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e enquanto não existir a Lei Complementar específica:
- faz jus à aposentadoria dita especial se trabalhou o tempo mínimo e nas condições que, se fora celetista, lhe dariam o direito;
- a menos que a futura e aguardada LC também preveja a possibilidade de conversão de tempo trabalhado em condições especiais em tempo comum, o tempo assim laborado, menor que o mínimo requerido (a LC também deve tratar desse tema), contará rigorosamente como computado, contribuído, sem qualquer tempo ficto fruto de conversão.