1. Introdução
O presente artigo visa abordar a criação do Estatuto da Terra, relacionando-a ao contexto político e social brasileiro que o antecede e a luta pela reforma agrária presente neste período.
Os conflitos relacionados à posse e propriedade da terra no Brasil não são recentes, mas na década de 1960 que a Reforma Agrária ocupa espaço nos debates políticos entre as diferentes camadas sociais. Assim, diante das mobilizações em prol da redistribuição fundiária no país, o Estatuto da Terra foi implementado pelo Governo Militar, na gestão do Marechal Castelo Branco, como mecanismo de controle dessas tensões sociais e sustentação do modelo capitalista do patronato rural.
O Estatuto da Terra introduziu mudanças profundas no modo como o direito tratava a relação do homem com a terra, ao condicionar a apropriação individual deste bem ao cumprimento de sua função social. Este debate é fundamental para compreensão da legislação atual referente a terra urbana e rural.
2. A Reforma Agrária no Estatuto da Terra
Com o Estatuto da Terra, rompendo com os dogmas civilistas de um direito absoluto, a propriedade agrária passou por um processo de funcionalização, onde direitos e deveres eram impostos aos proprietários e não proprietários. O primeiro poderia utilizá-la livremente, desde que ao usufruir das condições econômicas do bem favorecesse o bem-estar pessoal e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; mantivesse níveis satisfatórios de produtividade; assegurasse a conservação dos recursos naturais e observasse as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivam. Aos não proprietários permanecia o dever de respeitar o direito individual, ao tempo que passaram a titularizar o direito de que este bem fosse utilizado nos moldes da função social acima apontados.
Ou seja, ao lado dos interesses individuais e pragmáticos do proprietário se somavam interesses outros, consubstanciados na necessidade de produzir, respeitar o meio ambiente e as relações trabalhistas, favorecendo o bem estar de todos.
Além disso, o Estatuto instituiu obrigação do poder público transformar a estrutura fundiária do país, assegurando a todos oportunidade de acessar o bem terra1.
A transformação da estrutura fundiária seria realizada através da política de reforma agrária, um “conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade”, conforme conceito conferido legalmente.
Melhor distribuição que não significa apenas distribuição, pois, como o conceito acentua, está relacionada à realização da justiça social, ao combate das propriedades desfuncionalizadas e à produtividade agrícola.
A reforma agrária tem por objetivo explícito construir “um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país”2.
Para tanto, duas situações fundiárias foram definidas como impróprias, devendo ser extirpadas do campo: o minifúndio e o latifúndio. O primeiro, compreendido como “o imóvel rural de área e possibilidades inferiores às da propriedade familiar” pelo art. 4º, IV, da Lei, é combatido por representar situação que inviabiliza a plena realização do homem do campo, e ser contraproducente à sociedade. O minifúndio não torna possível o sustento próprio e familiar, impactando nas condições materiais de alimentação, saúde, educação, lazer e outras necessidades, inviabiliza a acumulação de riqueza e, portanto, o investimento em melhores tecnologias produtivas, como também não agrega à produção de alimentos para a população ou tributos para o estado. Esta modalidade deve ser extinta, garantindo melhores condições ao trabalhador rural, adequando sua propriedade ao tamanho da propriedade familiar (BORGES, 1998).
Já o latifúndio, alvo prioritário da política de reforma agrária, é aquele, com tamanho igual ou superior ao módulo de propriedade rural, mantido “inexplorado, explorado incorretamente, ou que tem extensão incompatível com a justa distribuição da terra” (BORGES, 1998, p. 35). Podem ser latifúndios por extensão, quando ultrapassar seiscentas vezes o módulo rural, ou por exploração, quando atingindo o tamanho mínimo do módulo rural, seja inexplorado ou inadequadamente explorado.
A aquisição de terras para reforma agrária poderia ocorrer pelas formas tradicionais previstas no direito civil – compra e venda, doação, arrecadação de bens vagos, herança ou legado – através da reversão de posse de terras públicas indevidamente ocupadas ou exploradas por terceiros, ou ainda pela desapropriação por interesse social.
A desapropriação por interesse social, entretanto, recebeu tratamento distinto daquele previsto na Lei n. 4.132/62, pois não seria mais realizada em dinheiro, passando o poder público a custear indenizações em títulos da dívida agrária, resgatados em vinte parcelas iguais.
3. O Estatuto da Terra e seu contexto
O Estado brasileiro foi conduzido durante o século XX por diferentes políticas, mergulhadas no acirramento das lutas de classes, que teceram parte dos conflitos sociais até o início do presente século. Diversos presidentes apostaram, enquanto representantes de suas frações de classe, na modernização do país através de modelos de desenvolvimento da economia e melhor inserção no mercado internacional. Paralelo a essa política, presenciou-se a migraçao de um grande contingente de camponeses pobres do meio rural, por conta dos problemas sociais vivenciados no campo.
Os governos de Getúlio Vargas (1950-1955) e Juscelino Kubitscheck (1956-1960) optaram por uma nova dinâmica na gestão do estado e do projeto modernizador de desenvolvimento brasileiro. Após essas gestões, o Presidente da República Jânio Quadros, eleito em 1960, criou expectativas junto à população brasileira, pois o seu programa de governo apresentava propostas de mudanças estruturais em direção ao progresso. Ele renunciou a presidência, sete meses após sua diplomação, sem esclarecer os reais motivos. Aponta-se que a guinada à centro-esquerda de seu governo, apoiado por partidos conservadores, não correspondia aos interesses destes.
Entretanto, o vice-presidente eleito pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), João Goulart ou Jango, ex-ministro do Trabalho de Vargas e vice de Juscelino, era mantenedor de grande representatividade nas massas de trabalhadores urbanos e rurais. Jango, que se encontrava na China, foi impedido de assumir o Governo por pressão dos Ministros Militares, que o identificavam como “líder comunista” e “esquerdista”. Para que Goulart voltasse ao Brasil e assumisse o poder, diante da ofensiva militar, seria instaurado um regime parlamentarista, onde “Jango tomaria posse, mas não governaria”. (FERREIRA, 2007, p. 521).
Goulart assumiu um governo em crise econômica, por conta dos altos investimentos desde 1955 no setor industrial nacional, e política, com dificuldades de governabilidade no Congresso. As bases históricas sindicais exigiam um programa radical, mas no espectro de sustentação parlamentar o governo teria que envolver setores de centro, que se recusavam tal projeto. No início da década a concentração de renda era elevada junto a grupos em ascensão no setor industrial. Em 1962, essas taxas de lucro caíram, pois não tinham sustentabilidade econômica, aumentando a insatisfação.
Mesmo neste cenário, Goulart apresentou seu programa de governo que denominou “reformas de base”. Não se tratava de uma ruptura socialista, como a instaurada em Cuba ou nos países do Leste Europeu, mas de um programa social-democrata que propunha a instalação no Brasil do Estado de Bem-Estar Social.
Seu programa de governo tinha um nome: as reformas de base. Tratava-se de um conjunto de medidas que visava alterar as estruturas econômicas e sociais do país, permitindo o desenvolvimento econômico autônomo e o estabelecimento da justiça social. Entre as principais reformas constatavam a bancária, fiscal, urbana, tributária, administrativa, agrária e universitária, além da extensão do voto aos analfabetos e oficiais não-graduados das Forças Armadas, a legalização do PCB [Partido Comunista Brasileiro], o controle do capital estrangeiro e o monopólio estatal de setores estratégicos da economia. (FERREIRA, 2007, p. 522)
A reforma agrária foi um dos temas de maiores disputas e tensões, diante da proposta de redistribuição de terras. A oposição se situava contra, principalmente, com a defesa ao “sagrado direito a propriedade” através das entidades patronais rurais, como a Sociedade Nacional de Agricultura e a Sociedade Rural Brasileira (MENDONÇA, 2010, p. 32). O Partido Social Democrático (PSD) – partido de centro – aceitava a proposta de combate ao latifúndio improdutivo dentro dos parâmetros constitucionais de indenização prévia do proprietário. Por fim, os setores sociais não aceitavam outra proposta, salvo a reforma radical na estrutura fundiária, sem direito a indenizações.
Como alternativa, Jango enviou ao Congresso um projeto de reforma agrária com várias possibilidades de indenizações aos proprietários rurais. Embora o PSD aceitasse uma reforma moderada nas terras improdutivas, as esquerdas exigiam uma reforma agrária radical, sem nenhum ressarcimento aos latifundiários. A iniciativa do presidente não avançou devido ao artigo 141 da Constituição que previa pagamento prévio em dinheiro por desapropriações por interesse público. Esse, aliás, era o ponto central entre as esquerdas e o PSD. Enquanto as esquerdas não admitiam pagamentos à vista e a preço de mercado ao proprietário rural, os pessedistas não aceitavam a alteração do artigo constitucional. (FERREIRA, 2007, p. 524)
Marcado por disputas e pela baixa capacidade de promover consensos e pactos, o governo Jango se manteve até 01 de abril de 1964, quando Militares deram um Golpe de Estado, supostamente em defesa da ordem e da legalidade, com o apoio da burguesia agrária, sob o paradigma de “Revolução”.
O governo militar, por sua vez, não tinha desde o início nítida feição programática. Pelo contrário, uniram-se os interesses conservadores em torno das bandeiras: barrar as reformas de base, os “comunistas” e a instauração de uma “república sindicalista”. Acreditava-se a princípio que o golpe teria, inclusive, período de curta duração, pois personalidades políticas de direita, como Carlos Lacerda, apoiaram o movimento acreditando que, uma vez limpa da mancha comunista, a normalidade seria restabelecida e convocadas novas eleições.
Castelo Branco, primeiro presidente militar, assumiu o governo com a tripla função de: combater a inflação, alterar a política externa e modernizar a agricultura. Para tanto, a reforma agrária também figurou no centro da agenda política do seu governo. No mesmo mês do Golpe, encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de Lei do Estatuto da Terra - aprovado sob o número de Lei 4.504/64 - que diferenciava a política agrária da política agrícola.3
A especificidade do Estatuto da Terra reside no fato de conter duas tendências contraditórias: uma, claramente ‘distributivista’, voltada para a democratização da propriedade da terra, e outra, ‘produtivista’, ou capitalista, e concentradora, que prevaleceria na década de 1970, quando da chamada ‘modernização conservadora’ da agricultura. (MENDONÇA, 2010, p. 42)
A política agrícola era demanda dos setores agrários que sustentaram o golpe, visava incentivo agrícola e garantia de infra-estrutura no campo. A política agrária, por sua vez, compreendia a reforma agrária propriamente dita. Mas, a ampla base social do novo regime combateu o projeto por não aceitar as desapropriações de propriedades. Assim, a luta continuou acirrada entre os “camponeses” e os “latifundiários”, como ficaram conhecidos no período os trabalhadores rurais e os grandes proprietários de terra, respectivamente.
Entretanto, o projeto não era algo “novo” no cenário político, foram as propostas formuladas no período de Jango, que aceitando a reforma agrária nos moldes da democracia-cristã, serviam como contraproposta aos interesses da reforma radical. (BRUNO, 2009) O que se defendia era a igualdade econômica, aliada a redistribuição das terras dos grandes latifúndios, mas também, questionavam através desta proposta de reforma agrária as estruturas de poder político e cultural.
Ademais, o Estatuto da Terra teve a função política de amplo controle dos movimentos rurais. Os camponeses e sindicatos rurais organizados, em alto grau de mobilização, exigiam uma democratização do acesso à terra, e pressionavam o governo central. Eram movimentos diversos, alguns surgiram na própria década de 1960, como a União de Lavradores e Trabalhadores Agrícolas do Brasil (ULTAB), impulsionada pelo PCB e o Movimento dos Agricultores Sem Terra (Master), dirigido pelo Partido Trabalhista Brasileiro. Os Sindicatos dos Trabalhadores Rurais também eram apareceram no cenário como entidades fortes, após a Lei de 1963 feita no Governo João Goulart, que os regulamentou (STÉDILE, 2011).
Mesmo Jango, grande interlocutor com as massas, já não detinha controle sobre estes setores antes do golpe. Entidades do Movimento Estudantil, o Partido Comunista Brasileiro, organizações da Igreja Católica, enfrentaram o regime apoiando, também, a pauta da Reforma Agrária, e sofreram forte repressão. A palavra de ordem era “Reforma agrária na lei ou na marra!”.
Ao assumir a bandeira da reforma agrária, o Governo Militar freou a maioria das mobilizações populares em torno do tema e trouxe o debate político para a órbita do seu projeto de Lei (BRUNO, 2009). Isto fazia parte de um projeto hegemônico amplo, pois a escrita do Estatuto da Terra, acompanhada de perto por Castelo Branco, teve influência política direta dos Estados Unidos. Essa orientação estava presente na política da Aliança para o Progresso, “que propunha medidas de reforma agrária como meio de aliviar as tensões sociais ou evitar revoluções” (STÉDILE, 2011, p. 24).
Ainda que com curta duração a Aliança para o Progresso propunha transformações no campo, alterando a condição tradicional da produção agrícola, para a criação de modelos adequados a nova dinâmica capitalista de produção, da agro-pecuária e agro-indústria. A reforma agrária aparecia como pauta desta política, defendida para frear os ideais comunistas na região.
4. Conclusão
Diante do receio das ideais comunistas de um governo que propunha políticas de reformas sociais, entre as quais a reforma agrária e da ebulição de movimentos populares agrários que reivindicavam a reforma agrária ampla e radical, os setores conservadores da sociedade empreenderam um golpe, quebrando o instituto democrático e impondo ao país uma Ditadura militar.
O regime que se instaurava tomou uma iniciativa imediata, encaminhou ao Congresso um projeto de lei sobre reforma agrária. Era o Estatuto da Terra, lei que institucionalizou o dever do estado de garantir acesso à terra aos trabalhadores rurais.
Ainda que pareça uma contradição, partir de um governo militar – oriundo de golpe que visava barrar reformas sociais – a institucionalização da reforma agrária, não se tratava de uma proposta com objetivo de transformação social, no sentido de ampliar as condições materiais do povo e oportunizar uma melhor distribuição da riqueza.
O objetivo dos militares com a edição do Estatuto da Terra era freiar as reivindicações populares, deslocando o locos do conflito, que saiu da sociedade e se direcionou para o próprio estado. Este era o interesse imediato do governo, apenas este, e não executar de fato o programa da reforma agrária, que neste país nunca se concretizou.
Até os dias atuais, as esparsas ações de aquisição de terras para sua redistribuição foram quase sempre fruto da pressão dos movimentos sociais, de tal sorte que a reforma agrária se transformou numa ação de resolução de conflitos, ao invés de se consolidar como política pública permanente e estrutural para o campo brasileiro.
Referências
BORGES, Paulo Torminn. Institutos Básicos do Direito Agrário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 1998.
BRASIL. Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. Disponível em: <www.planalto.gov.br/legislacao>. Acesso em: 11 jan. 2012.
BRUNO, Regina. O Estatuto da Terra: entre a conciliação e o confronto. Disponível em: <https://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/brasil/cpda/estudos/cinco/regina5.htm> Acesso em: 20 de dezembro de 2009.
FERREIRA, João. Entre a história e a memória: João Goulart. In: FERREIRA, Jorge; AARÃO REIS, Daniel. Nacionalismo e reformismo radical (1945-1964). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007.
MENDONÇA, Sonia Regina de. O Patronato Rural no Brasil Recente (1964-1993). Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 2010.
STÉDILE, João Pedro. Questão Agrária no Brasil. São Paulo: Atual, 2011.
VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao Direito à Reforma Agrária: o direito face aos novos conflitos sociais. São Paulo: Editora de Direito, 1998.
Notas
1 Art. 2º [...] § 2° É dever do Poder Público: a) promover e criar as condições de acesso do trabalhador rural à propriedade da terra economicamente útil, de preferência nas regiões onde habita, ou, quando as circunstâncias regionais, o aconselhem em zonas previamente ajustadas [...];
2 Art. 16. do Estatuto da Terra.
3 Art. 1º [...] § 2º Entende-se por Política Agrícola o conjunto de providências de amparo à propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do país.