Introdução
O artigo ora apresentado propõe-se a examinar, a partir de um caso concreto (gastos exorbitantes empregados para a construção do Estádio Nacional de Brasília), a inversão de prioridades constitucionais nas dotações orçamentárias do Distrito Federal ao longo dos últimos anos, passando pela análise das receitas financeiras anuais deste ente federativo anômalo e privilegiado em matéria de arrecadação, por alguns indicadores sociais locais nas áreas de saúde, educação e segurança pública – com especial ênfase para o aumento do fenômeno da criminalidade violenta no DF ao longo dos últimos anos –, para evidenciar, ao final, a manifesta ausência de investimentos públicos numa política preventiva (programas ou ações preventivas) efetivamente comprometida com a melhor compreensão e enfrentamento das causas desse grave problema.
O texto apresentado também se põe a analisar a questão da inversão das prioridades constitucionais no Distrito Federal à luz dos princípios da separação dos poderes, da democracia participativa e dos limites constitucionais à discricionariedade administrativa e legislativa.
Para alcançar tais finalidades, buscou-se alicerçar parte do desenvolvimento das ideias centrais do texto e de algumas de suas conclusões em referências teóricas visitadas ao longo do curso de Política Criminal, sem prejuízo de um enfoque criminológico crítico do problema.
O caso concreto e sua problematização teórica
A questionável opção política do Governo do Distrito Federal (GDF) por construir um estádio de futebol de padrão internacional com recursos integralmente públicos e capacidade para 71 mil espectadores, destinado a abrigar alguns poucos jogos da Copa do Mundo de 2014, em uma Capital que não possui nenhuma tradição ou projeção no cenário do futebol nacional e em cujo campeonato local o público presente à grande final de 2012 foi de somente 970 torcedores, instigou-nos a desenvolver as linhas que se seguem, em ordem a permitir uma maior reflexão crítica sobre a “qualidade“ dos gastos públicos no DF, com especial destaque para o grau de investimentos em políticas públicas voltadas à prevenção da violência, conduzindo-nos a investigar sobre até que ponto ou medida o Administrador de interesses públicos, legitimamente eleito através da pia batismal do voto popular, pode valer-se do escudo pretensamente impenetrável do mandato que lhe foi conferido para definir, unilateral e discricionariamente, as políticas públicas governamentais.
Para mais que isso, almeja-se decompor os limites desse pseudo manto protetor representado pela invocação indiscriminada da “discricionaridade administrativa“ a partir do necessário confronto com o princípio da democracia participativa, que fortemente embalou o projeto constitucional de 88, na perspectiva de melhor averiguar a validade e a legitimidade social das escolhas governamentais não precedidas de ampla consulta ou participação popular para a ordenação de grandes despesas em setores manifestamente não prioritários para o bem estar de uma coletividade, tendo por parâmetro maior o fundamento constitucional republicano que impõe ao Poder Público e a todos os cidadãos brasileiros o primado do respeito à dignidade da pessoa humana, seja na sua dimensão individual, seja na coletiva.
O DF como Unidade Federativa Privilegiada em Matéria de Receitas Financeiras
Nossa análise se inicia pela constatação de que o Distrito Federal, ente político anômalo na federação brasileira por acumular competências legislativas e administrativas de Estados e Municípios, constitui-se em unidade contemplada com certos "privilégios" em matéria de autonomia financeira (arrecadação e receitas financeiras), circunstância que pode ser facilmente justificada pelas explícitas previsões constitucionais que, diferentemente do que ocorre com os Estados Membros, desoneram o DF das despesas para com a organização administrativa e pessoal do Poder Judiciário do DF e Territórios, do Ministério Público do DF e Territórios[1], da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal. A organização administrativa e a manutenção de referidos órgãos situados no DF são da alçada exclusiva da União, a teor do que dispõe a Constituição de 88 em seu artigo 21, incs. XIII e XIV. Inegavelmente, a economia com referidos gastos, que são suportados pela União (e nos mesmos órgãos estaduais são suportados pelos próprios Estados), deveria, em tese, reverter-se na melhor qualidade dos serviços públicos prestados pelo DF à sua população, comparativamente aos serviços ofertados pelos Estados Membros da federação brasileira.
Para maior clareza desta última assertiva, basta assinalar que, para prover o custeio de suas Polícias e Corpo de Bombeiros Militar, bem como para a execução de serviços públicos de saúde e educação, o DF conta com os repasses dos recursos federais provenientes do Fundo Constitucional do DF (instituído pela Lei Federal n. 10.633/2002), que, somente no ano de 2013, renderão ao Governo local a cifra bilionária de R$ 10.694.936.470 (dez bilhões, seiscentos e noventa e quatro milhões, novecentos e trinta e seis mil e quatrocentos e setenta reais). O DF também é contemplado com o Fundo de Participação que compete aos Estados/DF, modalidade de assistência financeira prevista pela Constituição Federal para equalizar a capacidade fiscal das unidades federativas (arts. 159 e 160 – CF/88), pela qual já recebeu, até abril/2013, o repasse de R$ 145.551.342,51. Em 2012 foram repassados ao DF, ao todo, R$ 427.617.601,28 de recursos através do referido Fundo. Mas não pára por aí: o DF também recebe os repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que, até abril de 2013, representaram para os cofres do DF transferências no montante de R$ 37.179.203,87. Em 2012, o FPM/DF foi da ordem de R$ 113.805.542,49.[2]
Não sem motivo, o Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de asseverar, em diversos julgamentos, que o DF tem suas autonomias administrativa e financeira parcialmente tuteladas pela União[3], sendo considerado, por isso mesmo, um ente federativo privilegiado na topografia constitucional relativamente aos demais Estados Membros.
Acresça-se a referidas conclusões iniciais a constatação de que a maior renda per capita do Brasil esteve alocada no DF ao longo dos últimos anos, bem acima da média nacional, segundo dados do IBGE, circunstância que deveria apontar, ao menos em linha de princípio, para uma melhor qualidade de vida de seus moradores (IDH), considerado o poder aquisitivo individual e o maior acesso a bens e serviços de qualidade[4].
Sem embargo, de forma absolutamente paradoxal e incompreensível, o mesmo DF vem registrando, ano após ano, segundo estatísticas oficiais, alguns dos piores indicadores sociais do país em diversos segmentos, a exemplo da saúde pública, da segurança pública, do transporte público coletivo e dos serviços educacionais, apenas para ficar em alguns dos ditos serviços essenciais ao mínimo bem estar de uma coletividade. Vejamos, pois, as razões desse pensar.
A saúde pública no DF
Com efeito, a população de baixa renda tem protagonizado cenas diárias de agonia nas filas dos hospitais públicos do DF à espera de atendimento em unidades de emergência[5], não há médicos em número suficiente para fazer frente à imensa demanda advinda das cidades "satélites" (regiões administrativas do DF, que não possui Municípios) e da desamparada região do entorno de Brasília (uma das mais violentas do Brasil), tudo isso para não falar do grave problema dos pacientes que aguardam, muitas vezes sem poder esperar, pelo fornecimento gratuito de medicamentos imprescindíveis para a preservação de sua saúde ou por leitos de UTI para a salvaguarda da vida, não lhes restando outra alternativa, diante da inescusável demora da resposta administrativa, que não seja o caminho que dá acesso à Justiça, através do Ministério Público ou da Defensoria Pública.
Apenas para que se tenha uma dimensão mais precisa do fenômeno da judicialização das questões de saúde, somente no ano de 2012 foram instaurados cerca de 1.191 inquéritos civis no âmbito do Ministério Público do DF e Territórios para a apuração de reclamações de cidadãos na área de saúde, segundo dados fornecidos pelo Conselho Nacional do Ministério Público. Além dos Inquéritos Civis e procedimentos em curso pelo MPDFT, foram ajuizadas perante as Varas de Fazenda Pública do Distrito Federal, apenas no ano de 2012, cerca de novas 1.058 ações judiciais referentes à temática da saúde. Só no primeiro trimestre de 2013 foram mais 374 ações judiciais sobre a matéria, o que evidencia estar-se diante de um quadro crescente (e cada vez mais preocupante) de judicialização individual da saúde no DF, como de resto em grande parte do Brasil, com todos os graves efeitos que disso decorrem para os demais usuários do sistema de saúde pública do ponto de vista da seletividade e desestruturação desse mesmo sistema, que deveria ser universal e igualitário (art. 196 – CF/88), desde que administrado com eficiência, profissionalismo e competência, circunstâncias raramente verificadas.
A educação pública no DF
No plano da educação pública infanto-juvenil, não diferentemente, constata-se a inexistência de qualquer proposta ou política pedagógica efetivamente preocupadas com a “qualidade“ dos serviços educacionais oferecidos às crianças e adolescentes de famílias não abastadas. Tem havido preocupação exclusiva com a “quantidade“ de professores temporários e efetivos contratados no DF, nenhuma com a “formação“ desses profissionais e chega a beirar a utopia qualquer pretensão de se exigir uma fiscalização mais rígida sobre as estratégias de ensino empregadas em sala de aula pelos docentes, o que permitiria melhor aferir o grau de eficiência das técnicas pedagógicas que vêm sendo adotadas para a formação de nossos futuros cidadãos.
A política pública de ensino do DF (observação válida para quase todos os Estados do Brasil) insiste em adotar métodos educacionais obsoletos e já ultrapassados no plano internacional, até porque a busca pelo conhecimento, segundo os maiores pedagogos da atualidade, deveria partir do interesse das crianças e adolescentes pelos assuntos em geral e não pelo que é imposto, quase que autoritariamente, pelos supostos “detentores do saber“, método que apenas se presta a retirar o interesse dos infantes pelo aprendizado (Fernando Hernández e Paulo Freire). Faltam professores qualificados e capazes de estimular o senso crítico das crianças. Faltam investimentos para a melhor estruturação das escolas, mas não só investimentos: falta, sobretudo, competência de gestão.
Sabido que é, por outro lado, que a escola tradicional (ainda em pleno vigor no Brasil) possui uma função reprodutora de estigmas, estereótipos e “modelos de delinquência“ historicamente impostos pelas elites políticas e econômicas dominantes, maiores deveriam ser as preocupações do Estado moderno e da sociedade como um todo com a formação crítica dos professores e com o próprio conteúdo ministrado aos alunos.
Com efeito, segundo Lola Aniyar de Castro, “A escola reproduz o sistema de classes das mais variadas formas.“[6] Para a criminóloga venezuelana, referindo-se à realidade da educação pública na América Latina em geral, e na Venezuela, em particular,
“Se considerarmos que em nosso continente o nível de escolarização é o que determina as possibilidades de mobilidade social vertical, encontramo-nos então num círculo vicioso: ter recursos é igual a elevados níveis de instrução e informação, igual a possibilidades ocupacionais, igual a oportunidades de aceder a cargos diretivos, igual a ter recursos. Isso se produz especialmente nos países com regime democrático representativo, nos quais as pessoas que administram o poder político e gerenciam os interesses do poder econômico são recrutadas entre as mais ilustradas.
(…) Mas o assunto não é apenas a qualidade do ensino ou as condições materiais da escola, que aliás são bem precárias na Venezuela. Sabe-se que a desnutrição e as condições sociais em geral (estímulo, meio ambiente, saúde, etc.) determinam diferenças de desenvolvimento mental e de linguagem, e são causa de fracasso e evasão escolar. A escola na América Latina é, portanto, mais intensamente que em outras regiões, o verdadeiro lugar onde se iniciam os processos de exclusão e de distribuição da chamada conduta desviante.
(…) Os que não vão à universidade irão às escolas técnicas. Os ricos continuarão sendo os condutores, graças à meritocracia criada por nosso sistema escolar. Os pobres, por insuficiência pessoal ou por carência de recursos, continuarão sendo operários, artesãos ou desempregados. Perpetuam-se, assim, os estratos dominados.“[7]
Ainda segundo Aniyar de Castro, até mesmo os textos escolares distribuídos aos alunos pelos órgãos estatais específicos (Ministério da Educação e outros) contribuem para a formação de um contexto social falacioso e reducionista na mentalidade das crianças e adolescentes. Na visão da autora,
“A unidimensionalidade dos textos escolares e dos programas, cuja aprovação é centralizada no Ministério da Educação, define a unidimensionalidade dos valores. De fato, não há margem para uma educação alternativa. Os textos se caracterizam por sua a-historicidade e pelo que Paulo Freire denomina 'transitividade ingênua', isto é, simplismo na interpretação dos problemas.
(…) Um efeito da a-historicidade dos textos e da exaltação da cultura da dominação é o de gerar uma auto-depreciação nacional, e, ao mesmo tempo, uma 'cultura do silêncio'.“[8]
Diante das inegáveis constatações negativas extraídas do sistema tradicional de ensino, é de se indagar: quais têm sido as preocupações manifestadas pelo DF relativamente à formação crítica de seus futuros cidadãos ? De que maneira o DF tem procurado modificar as bases estruturais desse quadro desolador de educação a-crítica, a-valorativa e meramente reprodutora de estigmas e estereótipos sociais consolidados ? Quais têm sido os investimentos do DF na melhoria da formação dos seus professores e do conteúdo dos textos escolares ? A resposta a todas essas perguntas só pode ser “nenhuma“, a julgar pela inexistência, na política de ensino público desta unidade federativa, de métodos educacionais alternativos de cunho vanguardista em aplicação nos países que buscam priorizar a qualidade da educação como critério preponderante para o desenvolvimento do ser humano.
A segurança pública no DF
Na área de segurança pública, as pessoas -- agora de alta, média e mesmo de baixa renda --, encontram-se a cada dia mais temerosas de deixar os próprios lares rumo ao trabalho ou lazer em consequência das altas cifras de criminalidade violenta que têm assolado o DF, especialmente em número de sequestros-relâmpago (roubo com restrição de liberdade), homicídios, atos infracionais violentos perpetrados por adolescentes, dentre outros.
Em 2011 foram registrados 675 casos de sequestros-relâmpago no Plano Piloto e Regiões Administrativas de Brasília. No ano de 2012 o número evoluiu para 703 novos casos. De 1º de janeiro até o dia 22 de abril de 2013 já foram registrados 182 novos casos dessa modalidade de conduta criminosa revestida de vasto poder intimidatório no pequeno território do DF, para uma população que gira em torno de 2 milhões e 500 mil habitantes[9].
O número de homicídios no DF é igualmente estarrecedor: 206 registros nos 3 primeiros meses do ano de 2013[10], enquanto na maior cidade da América Latina, São Paulo, com uma população de 11 milhões e 400 mil habitantes (quase 5 vezes maior que a do DF), foram registrados 305 homicídios ao longo do primeiro trimestre de 2013, segundo as últimas estatísticas oficiais[11]. A desproporção é gritante e suas causas (que deveriam ser objeto de aprofundados estudos em termos de desenvolvimento de uma política criminal eficiente e mais atenta às diversas facetas resultantes das peculiaridades locais) não são adequadamente analisadas pelos poderes locais (Legislativo e Executivo), em que pese o fato de o DF dispor das polícias civil e militar mais bem remuneradas no país, pagas pelos cofres da União.
Não custa rememorar que, devido ao absoluto descontrole da escalada da violência e sua aproximação da região do Plano Piloto de Brasília (região central considerada a mais nobre do DF), o Governo local chegou a pedir ajuda federal, e o Ministério da Justiça enviou um grupo de 100 homens da Força Nacional de Segurança para atuar em áreas violentas da região do Entorno de Brasília nos últimos anos, ao que tudo indica na tentativa de evitar a aproximação do perigo das elites políticas e econômicas dominantes estabelecidas na Capital Federal, notadamente após o sequestro-relâmpago de uma filha de Ministro de Estado, numa espécie de cinturão policial de isolamento da Capital do país não verificado com a mesma intensidade e proporção em outras regiões do país, pelo menos não pelas mesmas razões, o que evidencia uma seletividade do próprio sistema de segurança pública, a conferir especial proteção às elites econômicas e políticas quando estas passam a ficar mais expostas ao crescimento desordenado da violência.
Da Inexistência de Investimentos em Políticas Públicas de Prevenção da Violência no DF
Não obstante o estabelecimento de um quadro crescente de insegurança pública que atormenta a população do DF ao longo dos últimos anos, cabe anotar que o Governo local praticamente não tem investido recursos em percentuais minimamente significativos em políticas públicas voltadas à prevenção da violência, sobretudo a de caráter infanto-juvenil, na perspectiva de se inibir ou fazer cessar, no médio a longo prazo, a curva de crescimento dos delitos e atos infracionais cometidos com violência ou grave ameaça à pessoa.
Com efeito, segundo dados extraídos da Lei Orçamentária Anual do DF de 2012 (LOA/2012), os recursos destinados às ações e programas preventivos de violência (e mesmo daqueles voltados às consequências da violência) no Distrito Federal foram da ordem irrisória de R$ 1.707.000,00 (Um milhão, setecentos e sete mil reais)[12], proporcionalmente insignificantes perante a receita líquida anual. Na LOA/DF 2013, as dotações orçamentárias voltadas ao atendimento de referidos programas e ações contra a violência continuaram sendo ínfimas: R$ 2.300.000,00 (dois milhões e trezentos mil reais)[13].
Na prática, tal equivale a concluir pela inexistência de uma política pública preventiva efetivamente comprometida com a redução da escalada da violência no DF, ausentes quaisquer investimentos idôneos para o melhor enfrentamento do fenômeno a partir de uma prévia compreensão das diversas causas do grave problema no contexto das peculiaridades locais.
No ponto, afigura-se de todo oportuna a advertência da criminóloga venezuelana Lola Aniyar de Castro, para quem
“Nenhuma política criminal pode ser traçada à margem de, ou sem integrar-se a, uma política social mais geral. Por isso, a chamada prevenção do delito não pode ser objeto de uma divisão setorial da administração pública; previsará ser o resultado da ação coordenada de todas as instâncias governamentais e, consequentemente, do controle social formal e informal ao mesmo tempo.“[14]
Para a mesma autora, analisando de forma crítica as causas/razões da delinquência em geral, aí incluído o próprio uso da violência, algumas propostas gerais poderiam ser formuladas na perspectiva de enfrentamento inicial do problema. Confira-se:
“Como, em meio a tudo isso, está o desejo ou a necessidade de possuir, uma única proposta, muito geral, deve dirigir-se: 1) à superação das necessidades e 2) ao incentivo da consciência dos homens quanto ao seu pertencimento a um coletivo e às suas responsabilidades em relação a ele, como valor prioritário à apropriação. É uma proposta que soa muito idealista e descolada da realidade de um sistema do qual o lucro é o motor, e de um projeto político que não propõe, de saíde, fazer tabula rasa do que existe. Porém a ação combinada entre satisfação de necessidades e a consciência solidária é a única proposta geral possível.
As marginalidades social e econômica – que inclui despossuídos e jovens, idosos, indígenas, mulheres e os membros de grupos subculturais ou contraculturais – foram consideradas e tratadas pelas instituições como um problema de ‘ordem pública‘, mais do que como expressão de debilidade do sistema socioeconômico. Seu vínculo com certos níveis de violência institucional, e também de agressividade, é, ao mesmo tempo, resultado e reação.“[15]
No entanto, nenhuma dessas diretrizes criminológicas parecem inspirar o Distrito Federal em termos de desenvolvimento de uma política de segurança pública preventiva séria e eficazmente comprometida com a melhor compreensão das causas/razões/origens dos altos índices de violência urbana detectados, já descontada a parcela referente à insegurança imaginária decorrente do lucrativo sensacionalismo midiático[16].