Sumário: 1. Introdução; 2. Extradição e Refúgio: os casos Padre Medina e Cesare Battisti; 2.1. Caso Padre Medina - Ext. 1008. Colômbia; 2.2. Caso Cesare Battisti - Ext. 1085. Colômbia; 3. Refúgio, Asilo Político e Principio da Separação dos Poderes; 3.1. Refúgio e Asilo Politico: efeitos jurídicos; 3.2. Refúgio, Extradição e Principio da Separação dos Poderes; 4. Conclusão; 5. Bibliografia.
1. Introdução
A politização do debate jurídico envolvendo o pedido de extradição passiva do ex-ativista de esquerda italiano Cesare Battisti, por parte do Estado italiano, foi impulsionada pela ampla cobertura da mídia, resultando em divisão de opiniões que atribuem, sobretudo, caráter politico à decisão da corte constitucional. Tal crítica ofusca os argumentos jurídicos articulados pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal em questões decisivas até então pouco explorados. Este artigo objetiva investigar aspectos relevantes da jurisprudência constitucional no que se refere à interpretação do instituto do refúgio e sua relação com o controle de delibação exercido pela alta corte em matéria de extradição.
2. Extradição e Refúgio: os casos Padre Medina e Cesare Battisti
As particularidades do caso Cesare Battisti, Ext. 1085. Itália1, e o paralelo desenvolvido entre este e o caso Padre Medina, Ext. 1008. Colômbia2, impulsionou uma revisão da corte constitucional que inclui rico debate acerca da natureza jurídica, escopo, limites e efeitos legais das competências originárias do STF em sede de extradição passiva, incluindo a relação entre o instituto do refúgio e da extradição.
Os julgamentos dos pedidos de extradição do colombiano Padre Medina e do italiano, Cesare Battisti, decididos pelo STF em intervalo de dois anos, apresentam características comuns. Em ambos os casos a condição de refugiado do extraditando levou a questionamentos que ultrapassam o controle de legalidade, ao disputar as competências do poder executivo e do poder judiciário na atribuição do caráter politico do crime praticado pelo extraditando. A aplicação do Estatuto dos Refugiados3 juntamente com as disposições do Estatuto do Estrangeiro4 relativas à competência originaria do STF, resulta numa interseção entre competências executivas e judiciárias, levando a uma situação de antinomia que não pode ser facilmente solucionada através do principio da especialidade, pois envolve matéria eminentemente constitucional.
2.1. Caso Padre Medina – Ext. 1008. Colômbia
O pleito extradicional em face do nacional colombiano Francisco Antonio Cadena Colazzos, também conhecido como “Padre Medina”, encontra fundamento no Decreto 6.330 de 1.940, que promulga o Tratado de Extradição entre Colômbia e Brasil, e destina-se a cumprimento de mandado de prisão instrutório que investiga o suposto envolvimento do extraditando em dois crimes de “homicídio agravado” e nos delitos de “sequestro extorsivo” e “terrorismo” 5. No pedido de extradição, a Colômbia afirma que o extraditando exerceria funções de direção das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC), ator não estatal considerado organização terrorista em diversos Estados6.
O conflito armado interno na Colômbia é público e notório, inserindo-se nas chamadas “zonas de conflito”, demandando a aplicação do direito humanitário e de normas convencionais e costumeiras que visam à proteção dos direitos humanos. Do ponto de vista objetivo, nacionais da Colômbia encontram-se na situação prevista no artigo 1 do Estatuto dos Refugiados, que define o próprio conceito legal do termo “refugiado”7. O envolvimento em atividades terroristas, por outro lado, nos termos do artigo 3, consiste em hipótese de exclusão da condição de refugiado e não reconhecimento da natureza politica do crime para fins de repressão penal8. Isto é, caso a hipótese de prática de atos terroristas fosse confirmada, o extraditando não teria direito à condição de refugiado nos termos do Estatuto do Refugiado.
Ocorre que logo no inicio do juízo extradicional o Ministério Público, entendendo ser o caso de concessão de refúgio, solicita a manifestação do CONARE. A alta corte, a pedido do Procurador Regional da República, determinou a expedição de oficio ao Ministro da Justiça e ao CONARE para que o pedido de refúgio do extraditando fosse apreciado com a maior brevidade possível9. O pedido de refúgio foi reconhecido como causa suspensiva do processo de extradição, nos termos do artigo 3310 do Estatuto dos Refugiados, entendida como questão incidental relativa aos efeitos da aplicação deste dispositivo legal em sede de extradição11. O relator do caso, Ministro Gilmar Mendes, ao proferir o voto ressalta o caráter inédito do caso:
“O contexto fático dos autos é inédito... trata-se do primeiro caso de concessão administrativa de refúgio a extraditando.”12
Após considerações acerca dos motivos que justificaram a decisão do CONARE que concede a condição de refugiado ao extraditando, o Ministro Gilmar Mendes volta-se para a seguinte pergunta:
“Considerada a alusão à natureza política da apuração dos delitos imputados ao extraditando, o ato de concessão do refúgio pelo CONARE inviabiliza, em definitivo, a continuidade da apreciação do pleito extradicional por este Supremo Tribunal Federal?”13
A resposta foi negativa, e o relator entendeu que para fins de extraditabilidade a última palavra compete à corte constitucional quanto à configuração, ou não, da natureza politica de delito imputado ao extraditando.14 A competência originária do STF foi entendida como exclusiva e inafastável, rejeitando a aplicação dos efeitos legais da atribuição da natureza política do crime imputado ao refugiado para antecipar a apreciação do caráter político do crime em sede de extradição. Por fim, o relator entende que não é legítimo condicionar o prosseguimento da apreciação e julgamento do pedido de extradição perante o STF à deliberação administrativa do CONARE15. Segundo o entendimento jurisprudencial, a aplicação do artigo 33 e 3416 do Estatuto dos Refugiados, deve ser calibrada, de forma que, de modo absoluto e genérico, deve ser respeitada a competência constitucional do STF em sede de extradição17.
Contudo, o voto do relator foi vencido pelo voto da maioria dos Ministros que entenderam que o processo de extradição deveria ser extinto em decorrência do ato administrativo que concede a condição de refugiado ao extraditando18. A maioria negou haver violação do Princípio da Separação dos poderes:
“É válida a lei que reserva ao Poder Executivo - a quem incumbe, por atribuição constitucional, a competência para tomar decisões que tenham reflexos no plano das relações internacionais do Estado - o poder privativo de conceder asilo ou refúgio. A circunstância de o prejuízo do processo advir de ato de um outro Poder - desde que compreendido na esfera de sua competência - não significa invasão da área do Poder Judiciário.”19
2.2. Caso Cesare Battisti - Ext. 1085. Itália
O pedido de extradição executória promovido pela Itália com o objetivo de obter a entrega do cidadão italiano Cesare Battisti encontra fundamento no tratado firmado em 1989 e promulgado pelo Decreto 863 de 09.07.1993. O pleito baseia-se na condenação definitiva do ex-ativista de esquerda, condenado a revelia pela prática de quarto homicídios praticados entre 1977 e 1979. Após a condenação em 1981 a uma pena de 12 anos e 10 meses, por sua participação em ações subversivas e contrárias à ordem do Estado, Cesare Battisti foge da prisão e se refugia na França. Em 1982 foge para o México, regressando à França em 1990, após promessa do Presidente Francês que se compromete a não extraditar os ex-ativistas de esquerda italianos, excluindo aqueles que cometeram “crime de sangue”. Em 1991 a Corte de apelações de Paris nega uma demanda italiana de extradição. Em 1993 a Corte de Apelações de Milão, Itlália, condena Battisti à prisão perpetua por quatro “homicídios agravados” praticados entre 1978 e 1979 contra um guarda carcerário, um agente de polícia, um militante neofacista e um joalheiro de Milão. Em 2001 Battisti pede a naturalização francesa, obtendo decisão favorável, posteriormente, em 2004 foi anulada, quando o ex-ativista é detido em Paris, França, a pedido da justiça italiana. Em 2005 o Conselho de Estado da França confirma a extradição, mas Battisti encontra-se na clandestinidade até a sua detenção no Rio de Janeiro em 18 de Março de 2007. A prisão preventiva é decretada e Battisti passa a cumprir prisão preventiva para fins de extradição na penitenciária Papuda, em Brasília, ocasião em que o extraditando solicitou ao CONARE o reconhecimento da condição de refugiado, razão pela qual o relator do processo determina a suspensão do processo de extradição20.
Ocorre que o CONARE indeferiu o pedido, de maneira que a concessão da condição de refugiado decorreu de ato do Ministro da Justiça, com base nas atribuições de competências no Estatuto do Estrangeiro21. O ministro Cezar Peluso, relator da ext. 1085, levando em consideração as peculiaridades do caso questiona entendimento fixado no caso Padre Medina, e considera o ato do Ministro da Justiça “base indevida de qualificação jurídica”, resultando em invasão de competência do STF através de “motivação disfarçada”22. Isto é, o caráter político do delito, como causa impeditiva de extradição, no entendimento do relator, deve ser investigado pela corte constitucional, poder competente para exercer o controle delibatório em sede de extradição. Ao rejeitar a aplicação dos efeitos jurídicos do ato executivo que concede o refúgio, tal como obstáculo ao prosseguimento da causa, o relator passa à análise do caso concreto, concluindo que não se trata de hipótese de predominância de crime politico23. O voto do relator foi seguido pela maioria dos ministros do STF que entenderam não haver hipótese de crime político, autorizando a extradição do extraditando para a Itália. A minoria vencida, por sua vez, entendeu que o ato do Ministro da Justiça impedia a continuação do julgamento, determinando a extinção do feito24.
Outo ponto controverso no caso Cesare Battisti, antes pouco explorado na jurisprudência constitucional, refere-se à efetivação da extradição, havendo divergência acerca das competências do poder executivo e judiciário na terceira fase do processo de extradição. O Ministro Cezar Peluso afirma que o indeferimento do pedido de extradição, por parte do poder executivo, poderia ser exercito apenas na fase pré-judiciária, de maneira que o Presidente da República deveria apenas executar a decisão do STF25. Tal posição foi vencida, entendendo a maioria dos Ministros que a decisão da corte constitucional em sede de extradição não vincula o poder executivo, livre para decidir acerca da efetivação ou não do pedido de extradição, e titular da condução das relações internacionais do Estado brasileiro26.
3. Refúgio e Asilo Político
Devido a semelhanças evidentes entre os dois casos, a defesa de Cesare Battisti sustentou tratar-se de situação que demanda aplicação do precedente anterior. No Caso Padre Medina, apesar da discussão sobre a relação entre os institutos do asilo politico e do refúgio, vinculando o caso a precedentes anteriores também envolvendo circunstancias fáticas e jurídicas polemicas, a exemplo da ext. 232. Cuba27, Caso Arsênio, e da Ext. 524. Paraguai28, Caso Strossner, assim como nestes dois casos, foi negado o pedido de extradição. Além disso, nesta sequencia de precedentes a corte constitucional reconhece a possibilidade, em tese, de extradição de asilados políticos, fixando entendimento no sentindo de que não há incompatibilidade absoluta entre os institutos do asilo e do refúgio. Isto é, no caso Padre Medina, apesar da maioria dos Ministros reconhecerem a validade da decisão do CONARE que concedeu o refúgio ao Padre Medina, o debate não se resumiu à interpretação literal dos dispositivos do Estatuto do Refugiado.
Nos precedentes citados no Caso Padre Medina, a situação em Cuba, pós-revolução e no Paraguai, pós-transição do governo militar, apresentam similaridades não aplicáveis ao caso Cesare Battisti. A situação politica na Itália no momento em que o Estado estrangeiro apresentou o pedido de extradição passiva, bem como a própria natureza jurídica do ato administrativo que concede Refúgio29, entendido este como ato declaratório, embasaram o entendimento da corte constitucional, levando à mudança de posição da maioria, resultando em decisão contrária à adotada no Caso Padre Medina.
3.1. Refúgio e Asilo Politico: efeitos jurídicos
A distinção doutrinária entre os efeitos jurídicos do ato executivo que concede o refúgio e o asilo politico auxiliou na interpretação do controle de constitucionalidade do ato do Ministro da Justiça que concede a condição de refugiado a Cesare Battisti. A questão referente ao juízo de delibação do STF extrapolou os limites da discussão doutrinária referente à separação de poderes, para incluir a contradição entre poderes constitucionais à luz dos institutos do asilo e da extradição, e a inserção destes na ordem constitucional vigente. O argumento que rejeita o controle do mérito da decisão do Ministro da Justiça, apesar de manifesto na opinião minoritária30, entende que a decisão do poder executivo não impede que o STF verifique a hipótese de crime politico. Este entendimento que já havia sido consolidado no que se refere ao impedimento de extraditar asilados políticos, agrega o conceito doutrinário destes dois institutos para interpretar os efeitos jurídicos do ato de refúgio, que diferente do asilo politico que é ato constitutivo, é ato declaratório, e sendo assim, não cria uma nova condição jurídica substancial, de maneira que o poder executivo apenas reconhece formalmente uma condição pré-existente31. A invalidade do ato executivo na concessão do refugia, nesta abordagem, é nulo de pleno direito sempre que a situação fática objetiva não corresponde aos imperativos deste instituto jurídico.
No que se refere à compatibilidade entre os institutos do refúgio e da extradição, a Lei 9474-97, o Estatuto do Estrangeiro, prevê expressamente nos artigos 33 e 34, os efeitos jurídicos da concessão de asilo sobre a extradição, e à luz da interpretação literal ou gramatical, o comando do legislador é bem claro: o pedido de refúgio suspende o processo de extradição, e a concessão da condição de refugiado veda a extradição pelos mesmos motivos que justificação o reconhecimento da condição de refugiado. Este foi o entendimento da maioria dos Ministros no julgamento do pedido de extradição no caso Padre Medina.
3.2. Refúgio, Extradição e Principio da Separação dos Poderes
No julgamento do caso Cesare Battisti dois pontos se apresentaram especialmente controversos: o primeiro, referente aos efeitos jurídicos da concessão de refúgio em sede de extradição, levando ao debate acerca das competências do Ministro da Justiça e do STF; e o segundo, relativo à natureza jurídica da decisão que autoriza a extradição, ocorrendo ampla divergência jurisprudencial a respeito do caráter discricionário ou vinculado da efetivação da extradição e os limites das competências do Poder Judiciário e da Presidência da Republica. Estes dois pontos afetam a interpretação constitucional de dispositivos legais literais, apresentando entendimento diverso do decorrente de comandos legais expressos no Estatuto dos Refugiados e no Estatuto do Estrangeiro.
Nos termos do Estatuto dos Refugiados, as disposições são claras: o pedido de refúgio suspende o processo de extradição, e a concessão da condição de refugiado pelos mesmos motivos que justificaram o refúgio leva a extinção do julgamento. Por outro lado, nos termos do Estatuto do Estrangeiro, o poder executivo deve efetivar a extradição depois de decorridos, no máximo sessenta dias, após a decisão da corte constitucional que concede o refúgio32. O entendimento jurisprudêncial prevalente no caso Cesare Battisti, entretanto, fixa interpretação não-literal contrária às disposições infraconstitucionais e com base em leitura extensiva de normas e princípios constitucionais. A competência originária do STF, no entendimento da maioria, exclui a possibilidade de qualificação prévia da natureza do delito que motiva o pedido de extradição. Além disso, a jurisprudência majoritária, fixou posicionamento que atribui poder discricionário ao Presidente da República para efetivação do pedido de extradição autorizado pelo STF.
4. Conclusão
A hipótese de extradição de refugiados é novidade na jurisprudência brasileira, refletindo, em alguns pontos, continuidade à luz de entendimentos referentes à possibilidade de extradição de asilados políticos, e ruptura no que se refere à delimitação das competências constitucionais nas três fases do processo de extradição, incluindo duas fases executivas, e uma judiciária. Nos precedentes anteriores ao Caso Padre Medina, a concessão da condição de asilado político não constitui necessariamente obstáculo à apreciação e autorização do pedido de extradição. Tal entendimento permanece no que se refere à concessão da extradição de refugiado, impedindo o reconhecimento dos efeitos jurídicos da qualificação prévia da natureza jurídica do delito por parte do poder executivo. A interpretação contrária às disposições literais do Estatuto dos Refugiados encontra fundamento na atribuição de competências fixada na Constituição Federal de 1988, e de certa forma pode ser compreendida como uma sequência coerente de decisões em sede de extradição que incluem o controle extrínseco de legalidade referente à natureza política do delito que motiva o pedido de extradição passiva. O segundo ponto controverso, relativo ao poder discricionário do Presidente da República para efetivar o pedido de extradição autorizado pelo poder judiciário, todavia, representa inovação, não mais vinculando o poder executivo à decisão da alta corte constitucional. A cooperação internacional, assim, é entendida como atribuição do poder executivo, extrapolando os limites jurídicos decorrentes dos efeitos das decisões da alta corte constitucional em sede de extradição.