1)O problema da corrupção política
As diversas formas de penetração e manifestação da corrupção política nas democracias ocidentais obrigam a academia a se debruçar sobre o fenômeno em busca de soluções. Atualmente, nota-se um forte impacto desse tipo de corrupção na sociedade brasileira, desde a dinâmica do Parlamento até o próprio comportamento dos cidadãos, aumentando a apatia política e tendências inclusive antissistema.
Além disso, a corrupção política também representa um custo para a democracia, não só no financiamento de campanhas, mas também pela presença do tráfico de influência e da lavagem de dinheiro, os quais terminam sendo impedimentos para reformas sociais e projetos de políticas públicas necessários para atacar os males do Brasil.
2) A importância dos estudos sobre corrupção política
No mundo moderno, a presença do capital é inegável. A predominância do capitalismo como forma de organização econômica na maioria dos países denota a relevância que o denominado “capital” tem, e não somente em assuntos ou setores econômicos, mas em todos, intervindo nas estruturas do Estado de forma implacável.
A proteção das liberdades individuais como a liberdade de expressão e o direito ao sufrágio (que forçosamente acompanham as eleições democráticas) faz possível um governo transparente e aberto. A corrupção depende tanto da organização dos processos legislativos e eleitorais, quanto da extensão dos interesses dos mais poderosos economicamente no sistema político. Se nenhum grande partido controla a legislatura, pode haver uma série de pequenos, porém bem organizados, partidos que podem usar do seu poder de negociação para obter benefícios fixos. Junto a isso, existem dois fatores que determinam o interesse sobre os bens públicos em uma legislatura, sendo o primeiro os incentivos produzidos pelas regras eleitorais, e o segundo o caminho pelo qual estas regras interagem com o presidente ou o Parlamento.[1]
Nos sistemas proporcionais, os partidos centralizados e seus candidatos operam de maneira muito diferente. O aspecto central consiste no nível de competição política e a tolerância dos votantes frente à corrupção.[2] Robert MICHELS, autor que afirma que a democracia moderna é dominada por oligarquias partidárias, entende que, para um partido se destacar no sistema representativo democrático, este deve ter um “bom caixa”, um “bom tesoureiro”. Nesta linha de pensamento, o autor diz que, se o partido não tiver influência econômica no cenário político, provavelmente sequer participará do poder. Assim, os partidos que não detêm de grandes quantias em dinheiro acabam se amparando sobre os líderes partidários mais adinheirados, ainda mais com o processo de encarecimento das candidaturas nas eleições modernas.[3]
A influência do capital pode ser verificada em diversos momentos dentro do processo eleitoral. Mônica Herman Salem CAGGIANO diz que o dinheiro é utilizado como um instrumento para se vencer a disputa pelo poder e prestígio no processo eleitoral.[4] Um dos canais mais usados pelos agentes públicos para praticar atos de corrupção é justamente o da arrecadação de recursos e de suas fontes, já que aqui se permite a atuação dos lobbies, bem como a direta interferência do dinheiro, como um claro fator de desequilíbrio do ambiente eleitoral.[5] Esta também é uma das incoerências do sistema brasileiro: os lobbies – proibidos no ordenamento jurídico brasileiro – existem, ainda que velados, sendo em muitas vezes os próprios parlamentares que o fazem a cambio de um apoio financeiro.[6]
Por outro lado, aqui cabe outra advertência: ao tratar de corrupção, não se pode cair na tentação de avaliá-la com a pretensão de eliminá-la. É uma utopia pensar que a corrupção poderá ser totalmente extinguida, como tampouco é possível tratá-la em todos os seus aspectos. A corrupção se dá unicamente porque o individuo decidiu praticar uma conduta corrupta[7], independentemente do seu entorno, e é justamente por isso que sempre haverá corrupção. Não é possível construir um sistema de controle eficaz ao extremo como para impedir que um indivíduo tome a decisão de se corromper. Tal sistema é muito mais eficaz quando é interno ao individuo do que somente externo.[8] Agora bem, um enfoque estritamente jurídico da corrupção, que a reduza à mera cleptocracia ou a “criminalidade” dos governos, é inadequado para captar toda a sua verdadeira dimensão sociológica e moral, bem como as suas implicações para o sistema político. Além disso, há casos de corrupção que são mais graves que outros, dado que não permite que se deva tratar do tema com excessos de alarmismo.[9] Junto com isso, não se pode fazer uma análise da corrupção se embasando em noções de moral pessoal. Isso altera profundamente a conclusão do exame.[10]
Este trabalho, finalmente, irá se limitar ao tratamento da corrupção do tipo ou natureza política. Como a corrupção política se localiza entre o Direito e a política propriamente dita, é importante destacar a ideia de que é corrupta a ação que alguém produz para obter algo, e que, portanto, traia os seus princípios a favor de quem proporciona o benefício, danificando o interesse público, não sendo estritamente necessário que a conduta esteja tipificada em lei de caráter penal.[11]
3) As interrogações que circundam a questão da corrupção política
É importante tentar desmistificar algumas das ideias construídas ao longo desses anos sobre o fenômeno da corrupção política, inserindo-a no contexto brasileiro a partir da identificação de elementos comuns entre a corrupção existente nos países de democracia ocidental e a detectada aqui.
Por outro lado, é importante analisar alguns remédios que estão sendo adotados – ou que se pretende adotar - no Brasil contra a corrupção política. Afinal, o financiamento público de campanhas exclusivo elimina a corrupção? Existe realmente um controle de movimentação de capitais que é eficaz no rastreamento destes da esfera pública-privada? É realmente possível, no atual molde político brasileiro, comprar influência por meio de recursos privados e, dessa forma, distorcer a própria dinâmica parlamentaria? Terá algum efeito elevar os crimes de corrupção ao nível hediondo?
Não se sabe se a corrupção política é algo vindo desde a sociedade ou é algo vindo desde o sistema que alcança à sociedade, ou se é um sistema que se retroalimenta. Disso dependerá a direção a ser tomada na análise. Além disso, são escassos os trabalhos elaborados em profundidade no Brasil, destoando do interesse que a comunidade internacional tem sobre isso. Considerando a maturidade da democracia brasileira e o atual momento político, é de evidente relevância que pesquisas devem ser desenvolvidas em torno a este problema tão comum entre nós, porém tão pouco explorado.
No entanto, é fato que há fatores que não estão sendo seriamente considerados quando se debate sobre corrupção política dentro de um marco de uma democracia jovem como a brasileira e que devem forçosamente ser discutidos de forma aberta e sem ilusões, para que se possa evitar que tenhamos os problemas que atualmente assolam a tantos países do velho continente e aprender com as suas lições.
4) Uma breve fundamentação teórica da corrupção política
O problema da corrupção não é novo. Tem acompanhado a evolução das sociedades desde sempre e se relaciona com parâmetros do âmbito da moral, da justiça, da ética, dentre outros. A corrupção pode surgir entre agentes privados, públicos, ou ambos, não tem destinatário ou titular certo, como também não tem campo preferencial de atuação. Que a corrupção se constitua ou não em um delito penal é uma questão relativa, porque existem situações fundadas na corrupção que podem ser que não mereçam reprovação jurídica, mas tão somente uma de caráter moral. E esta é a ponta de um grande iceberg, considerando o vasto alcance do seu conceito.[12]
O termo corrupção continua sendo redefinido a partir de novos interesses e conflitos, e também pela emergente conceitualização de accountability e dos ditados de transparência para os partidos e políticos sobre as suas finanças. A democracia como política não só descansa sobre os ideais de igualdade institucionalizada, mas também sobre a competição aberta. Quando se envolve com interesses privados, a competição democrática também se relaciona com a ideia do “justo”, para agregar os interesses em comum e convertê-los em políticas públicas. Os mercados já incorporam poucos pressupostos de igualdade, tanto no seu procedimento quanto no seu resultado.[13] Se esta assimetria não existisse, a corrupção não seria um problema. Por isso deve-se pensar na corrupção como um problema político ou um conceito não resolvido, se centrando no seu conteúdo mais do que solucionar suas definições. [14] As noções que aportam a própria sociedade influenciam diretamente nesta conceitualização (já que corrupção não é sinônimo de escândalo[15]), estando também relacionada com a vitalidade do próprio processo político. Não é somente um processo analítico, mas também um processo político propriamente dito. A noção clássica do termo corrupção acunhada desde Aristóteles, Platão e Maquiavel se vinculava mais a um sentido moral do que a ações individuais. Era uma questão da distribuição das riquezas e do poder.[16] No entanto, com as sociedades modernas fragmentadas, tal noção se tem feito mais estreita e alcança somente algumas ações específicas de certos indivíduos (como os que ocupam cargos públicos, por exemplo). Dessa maneira, tal conceito de corrupção acabou por se fundamentar também ao redor de um processo de classificação de condutas.[17]
Parece claro que a corrupção implica também a violação de um dever, seguindo uma normativa aplicável, realizada com discrição a fim de obter um beneficio alheio àqueles obtidos legitimamente através do cargo ocupado.[18] Ainda que se estabeleça este como o marco inicial da análise, é também, provavelmente, uma base insuficiente, já que há condutas que são corruptas e que não dependem do ordenamento jurídico para que sejam consideradas assim.[19] Aqui cabe a observação de que o ordenamento jurídico não é capaz de abarcar todas as hipóteses possíveis de atos de corrupção.[20] O que se pode afirmar é que há dois pontos chave na corrupção, sendo o primeiro o interesse público como bem jurídico protegido e o segundo a violação legal, em caso de se tratar da noção jurídica de corrupção.
Se a definição do termo corrupção por si só já leva a dificuldades, o significado da corrupção política é ainda mais complicado. As definições mais comuns (como pode ser o uso de cargos públicos para obter benefícios privados[21]) algumas vezes não podem ser aplicadas em todos os pressupostos, por não englobar todas as suas formas, como a de financiamento político, por exemplo.[22] No entanto, há alguns elementos que devem estar presentes na corrupção política que será aqui abordada: a conduta deve ser praticada por pessoas ou grupos que estejam no exercício de algum cargo publico, seja este de natureza representativa ou de nomeação indireta; tal cargo público deve implicar o exercício de uma autoridade publica, com alguma margem de decisão sobre a gestão de recursos; além disso, deve haver um interesse pessoal do individuo que pratica a conduta, e este interesse pode ser direto ou indireto, bem como o beneficio, que deve ser outorgado a um terceiro ou a si mesmo, em caso de ser beneficiário direto. Por último, o indivíduo deve ser consciente de que a conduta é contraria às regras estabelecidas pelas que se outorgou a confiança para o exercício do cargo público, e devido a isso, a conduta será praticada de maneira secreta.[23]
Junto com tais características, a corrupção política também é identificada a partir do bem essencial afetado, porque o elemento moral não é a ética profissional, mas a ética pública, passando também pelo descumprimento de um dever profissional e com forte conotação cívica. O que se fere com a corrupção política é a política propriamente dita, porque se esquece o seu fim último, sua razão de ser e se violam os princípios que a fundamentam.[24] O maior custo da corrupção na democracia é que tende a beneficiar àqueles mais poderosos, em um claro prejuízo de aqueles que têm menos, tanto em relação à riqueza, quanto também aos recursos políticos.[25]
Considerando tudo isso, parece ser que o conceito que melhor se aplica à corrupção política é o elaborado por ZOVATTO, que a define como o mal uso e o abuso de poder, tanto de origem pública quanto privada, com fins partidários ou pessoais, através da violação de normas legais.[26] Aqui, a corrupção sempre incluirá pressupostos como as contribuições privadas que violem normas existentes de financiamento de partidos, o uso para as campanhas de dinheiro que o representante do partido tenha recebido devido à uma transação corrupta, um uso não autorizado de recursos do Estado para fins partidários, a aceitação de recursos a troca de um favor não permitido no caso da vitória do partido ou candidato beneficiado, contribuições vindas de fontes de financiamento de caráter pouco relacionado com a ética pública, e o gasto de recursos em objetos proibidos, como a compra de votos.[27] Nesse diapasão, pode-se incluir a própria lavagem de dinheiro feita por meio de candidatos e partidos desde o crime organizado, o tráfico de influência que vai muito além da compra de uma agenda política e que pode resultar inclusive na construção de uma rede de impunidade para os que financiam a formação eleita do governo, ou até mesmo a expansão dessas organizações em nível transnacional pelas próprias vias do governo, por meio de incentivos econômicos, benefícios fiscais que favoreçam a atividade delituosa principal, dentre outras hipóteses de corrupção.
5) Sabe-se que existe, mas não se sabe onde? A dinâmica da corrupção política
A corrupção política tem como sujeitos tanto os partidos quanto os entes privados, o bem jurídico afetado é sempre o interesse público e o seu caráter vem marcado por se produzir tanto no seio dos partidos, quanto também por ser um meio de influência na agenda política. E é aqui onde se localiza a popular classificação de corrupção feita por HEIDENHEIMER. A corrupção negra, condenada como totalmente corrupta, a cinza, que são situações ambíguas nas que não existe um consenso sobre a reprovação de tal conduta e que não há uma negação aberta, e a corrupção branca, que está livre de reprovação pela sociedade. O que se deve ter em mente essa tipologia ao analisar a corrupção dentro do âmbito de partidos e candidatos. [28]
Quando as instituições democráticas funcionam da forma devida, a corrupção tende a diminuir, sendo a afirmação contrária também verdadeira, ou seja, quando as instituições não cumprem adequadamente com a sua finalidade, a corrupção encontra o seu campo de atuação. Trata-se de uma correlação que não pode ser ignorada. Paralelo a isso, não é possível analisar a corrupção política sem pensar na relação que os partidos políticos mantêm com os grupos de pressão.[29] Se os partidos são corruptos, os grupos de pressão estarão presentes.
As regras de financiamento dos partidos são comumente violadas nos países de democracia desenvolvida. É algo sistemático. Em outros países que têm regras dirigidas a atores específicos, não houve uma violação de regras específicas, porém houve em maior proporção a violação de princípios constitucionais relacionados com o processo democrático, como a igualdade de oportunidades, a transparência das atividades governamentais e outros.[30] No entanto, isso não descarta a ideia de que o financiamento seja legal, mas corrupto, porque atenta contra a natureza e os fins da política.[31]
Os escândalos políticos de corrupção estão frequentemente associados ao financiamento dos partidos e campanhas. As eleições têm de ser financiadas e são muitos os que têm interesse nisso, como também há interessados nos resultados de tal processo. Umas das razões que se pode citar para a proliferação de casos de corrupção é justamente a globalização da economia e a centralização ideológica da política.[32] Com a centralização das ideologias, a função do marketing político tem aumentado exponencialmente, fazendo com que seja um elemento determinante para conseguir votos.[33] Se a isso acompanha um sistema que tenha regras muito estritas com respeito às contribuições privadas para as campanhas eleitorais pode simplesmente motivar pagamentos ilegais, os quais por sua vez são mantidos em segredo frente aos votantes e os controladores. Por outro lado, os votantes não têm como atuar se não sabem como agem seus representantes e quem os concedeu recursos econômicos.[34] Entretanto, o financiamento legal também exerce um efeito corruptor nas campanhas, porque os doadores esperam ser favorecidos no processo legislativo, e ainda que o sistema eleitoral possa combater esse tipo de influência[35] e o votante possa castigar aos envolvidos (não votando neles), os votantes continuam sem poder agir se não sabe quem são.[36]
Para que um financiamento de partido ou candidato possa ser considerado como corrupto, deve ter três pressupostos. O primeiro é o financiamento de captura, seja este legal ou ilegal, de pontos relevantes, políticas públicas ou decisões de governo. Seria como um pagamento antecipado por providencias que beneficiariam aos contribuintes/financiadores do partido, mas também caracterizado por um acordo voluntario. O segundo é o do financiamento de vantagem, realizado através de lacunas legais para obter vantagem na competição eleitoral. Basta a vantagem, não é necessária a captura supracitada. E a terceira é o financiamento de coação, o mais grave, que é feito por meio da extorsão e/ou ameaça.[37]
Assim, os interesses dos doadores poderosos alcançam protagonismo somente naqueles sistemas políticos que se predispõem a conseguir os benefícios por meio de políticas públicas.[38] Como exemplo, poderia se pensar que é melhor que os representantes sejam responsáveis perante circunscrições pequenas, uma vez que os votantes poderiam controlá-los e conhecer as suas ações, ou que talvez o contrário seja melhor, que os representantes tenham um papel secundário frente aos partidos nacionais com amplas agendas e que os candidatos não tenham o compromisso com grupos particulares ou com votantes. O risco do primeiro cenário é que se governe em direção a grupos específicos, ignorando assuntos públicos gerais. Já no segundo, os partidos “nacionais” também podem se comportar de inúmeras maneiras, tornando-se corruptos ou, pelo menos, mantendo aos doadores enriquecidos.[39]
Os partidos de perfil nacional no governo não significam uma proteção contra a corrupção no financiamento de campanhas (pensando mais especificamente sobre as doações). Podem inclusive facilitar a prática permitindo políticas para organizar uma espécie de “extorsão de presentes”.[40] São necessários limites estritos, mas estes serão efetivos unicamente se o sistema não é muito competitivo e os votantes não estejam escassamente informados. Sem um limite de gastos, os políticos têm muita liberdade de ação para favorecer aos grandes doadores. Deve-se evitar a imposição de restrições que por si só conduzam à ilegalidade. Os limites nas doações se justificam como um caminho para bloquear influências perniciosas.[41] A pesar disso, limites muito severos podem provocar transferências ilegais e não registradas.[42]
Além disso, os custos de campanha poderiam se reduzir com a diminuição do seu tempo, mas a eficácia da medida também depende de outros fatores. Em sistemas parlamentares, a data das próximas eleições é incerta, pode-se diminuir o tempo, mas a chave é a dificuldade de fazer valer isso na prática.[43] Junto a isso, uma forte publicidade pode permitir aos cidadãos não somente votar contra os candidatos que recebem maiores recursos com caráter interesseiro, mas também pode fazer possível que se saiba quais são os “presentes” ou comportamentos que são próximos e daninhos.[44]
Neste diapasão, a ineficácia dos mecanismos de controle pode ter a sua origem tanto como pela nebulosidade, quanto pela ocultação de dados. No entanto, não é suficiente que exista um sistema de controle. Com o desenvolvimento de conceitos como o de accountability, a transparência deve contar com um sistema simplificado e de fácil divulgação, porque introduzir ferramentas que terminam dificultando o acesso aos dados por parte do público também é algo muito pouco eficaz frente aos objetivos que se perseguem.[45] De fato, é perceptível que a maioria dos países de democracia ocidental conta com mecanismos de controle, geralmente fruto de reformas pouco refletidas sobre como realizar tal controle. Pode se afirmar que existem muitas leis para tão pouco controle.[46]
Por isso, o desafio principal dos sistemas democráticos é justamente conciliar a necessidade de financiamento sem que isso facilite a venda de políticas aos doadores. O financiamento dos partidos é uma peça fundamental para determinar a direção da sua conduta. Tal decisão pode influenciar no resultado das urnas, e não é igual se tais forças políticas recebem periodicamente uma quantidade considerável de contribuições de pequeno valor ou se recebem poucas doações, mas de valor elevado.[47] Estes aspectos devem ser avaliados detalhadamente no momento da elaboração das regras sobre financiamento dos partidos.[48]