A instituição da conciliação e o poder judiciário

Capítulo 4 – CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, MOVIMENTO PELA CONCILIAÇÃO E A SEMANA NACIONAL DE CONCILIAÇÃO.

A reforma do sistema judicial brasileiro se concretizou com a promulgação da Emenda Constitucional nº 45, em 8 de dezembro de 2004. Uma semana depois os chefes dos três poderem firmaram o Pacto de Estado em favor de um Judiciário mais rápido e republicano. Enfim em dezembro de 2004 foi criado o Conselho Nacional de Justiça tendo como imputações o “controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e de controle ético-disciplinar de seus membros, competindo-lhe zelar pela observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência no âmbito da administração judiciária”⁷³.

O CNJ atua como o fundamental agente de implementação da Reforma do Judiciário e efetivação do Pacto de Estado que tem como principais compromissos o aperfeiçoamento do acesso à Justiça, o incentivo aos Juizados Especiais, a proteção dos direitos humanos, informatização do sistema judicial, produção de dados e estatísticas, prevenção das demandas repetitivas e incentivo à aplicação de penas alternativas.

O estabelecimento da política pública de tratamento adequado dos conflitos de interesses, definida pelo Professor Kazuo Watanabe, é atribuição do CNJ, assim como o disposto no artigo 103-B da CF.

Na visão do Professor Kazuo⁷⁴, cabe ao Poder Judiciário, através do CNJ, organizar os serviços de tratamento dos conflitos utilizando todos os mecanismos adequados, e não apenas os meios adversariais de solução estatal em processos contenciosos.

Em novembro de 2005 ocorreu o I Encontro Nacional de Coordenadores dos Juizados Especiais – Estaduais e Federais, no qual foram definidas cinco áreas de atuação do CNJ: apoio à informatização, virtualização e automação; incentivo à padronização dos atos e de procedimentos; prevenção de litígios; acompanhamento de penas alternativas e juizados informais de conciliação e meios não adversariais de resolução de conflitos⁷⁵.

Após fixadas as metas o Conselho Nacional de Justiça, com o escopo de empreender um Judiciário organizado, que findasse a progressão das demandas que obstrui o sistema e o acesso adequado do cidadão à Justiça, e fundado na cultura da pacificação social, erigiu o “Movimento Nacional pela Conciliação”, lançada em agosto de 2006. No discurso de lançamento, a Ministra Ellen Gracie, Presidente do STF e do CNJ na época, disse:

“A conciliação é caminho para a construção de uma convivência mais pacífica. O entendimento entre as partes é sempre a melhor forma para que a Justiça prevaleça. O objetivo é uma sociedade capaz de enfrentar suas controvérsias de modo menos litigiosos, valendo-se da conciliação, orientada por pessoas qualificadas, para diminuir o tempo na busca da solução de conflitos e reduzir o número de processos, contribuindo, assim, para o alcance da paz social.”⁷⁶

O programa é a sistematização das iniciativas do Poder Judiciário que são voltadas a ofertar métodos céleres, simples, de baixo custo, mas sempre sobre fiscalização do Estado.

No início do programa, baseado nos mutirões de conciliação, instituiu-se o “Dia Nacional da Conciliação”, todavia não foi possível em apenas um dia atender todas as audiências desejadas, diante da ampla divulgação que fora feita sobre o evento. Destarte, após verificar a necessidade de ampliar o evento o “Dia Nacional da Conciliação” foi transformado em “Semana Nacional da Conciliação”, apresentando um resultado muito mais satisfatório.

Desde a sua origem o “Movimento pela Conciliação” ofereceu amparo tanto para a resolução pré-processual como processual, através de profissionais capacitados tendo como objetivo atingir as questões que ainda não chegaram na fase judicial. E diante da nova fase da Justiça, o “Movimento pela Conciliação” e o Conselho Nacional de Justiça apresenta mecanismos singelos, rápidos voltados à realização de acordos antes ou durante a lide.

Capítulo 5 - RESOLUÇÃO Nº 125 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA

A Resolução nº 125, de 2010 institucionalizou a Política Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário.

Os pontos mais importantes desta Resolução, conforme Professor Kazuo Watanabe⁷⁷, são:

• Atualização do conceito de acesso à justiça, não como mero acesso aos órgãos judiciários e aos processos contenciosos, e sim como acesso à ordem jurídica justa;

• Direito de todos os jurisdicionados à solução dos conflitos de interesses pelos meios mais adequados a sua natureza e peculiaridade, inclusive com a utilização dos mecanismos alternativos de resolução de conflitos, como a mediação e a conciliação;

• Obrigatoriedade de oferecimento de serviços de orientação e informação e de mecanismos alternativos de resolução de controvérsias, além da solução adjudicada por meio de sentença;

• Preocupação pela boa qualidade desses serviços de resolução de conflitos, com a adequada capacitação, treinamento e aperfeiçoamento permanente dos mediadores e conciliadores;

• Disseminação da cultura de pacificação, com apoio do CNJ aos tribunais na organização dos serviços de tratamento adequado dos conflitos, e com a busca da cooperação dos órgãos públicos e das instituições públicas e privadas da área de ensino, com vistas à criação de disciplinas que propiciem o surgimento da cultura da solução pacífica dos conflitos de interesses.

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Com a Resolução e a fomentação dos modelos alternativos de solução do conflito, faz-se necessário que haja uma recontextualização da função harmonizadora da sociedade pertencente ao Estado. Isto porque, a função judicatória do Poder Judiciário passa a ser secundária, dando espaço para que a função de pacificação por meio de ações comunicativas, conciliatórias ou consensuais se torne a atividade primária.

Como muito bem definiu Andréa Maciel Pachá⁷⁸

“A opção política do CNJ, manifestada pela Resolução n. 125, que afirma a adoção de uma Política Judiciária Nacional para a conciliação, revela a compreensão de que esta pauta, chancelada pela credibilidade do Poder Judiciário, pode alterar, de forma significativa, a cultura jurídica no País, transformando os Tribunais em palcos de consenso e pacificação. A continuidade administrativa do Movimento também demonstra o quanto pode ser eficiente uma política pública, quando construída com foco nos interesses da sociedade e no aprimoramento dos serviços judiciais.”

O conflito, como explicitado no capítulo 1, é inerente do ser humano e não se pretende acabar com eles, mas sim buscar uma política que os solucione de forma simples e eficiente.

Imperativo citar duas considerações do Ministro Cezar Peluso, primeira de que cabe ao Judiciário estabelecer política pública para o tratamento correto dos problemas jurídicos e dos conflitos; e a segunda de que a organização e uniformização dos métodos alternativos de solução dos conflitos é completamente relevante e necessário, para evitar heterogeneidades de orientação e práticas.⁷⁹

Tais considerações foram recepcionadas pela Resolução, mais precisamente no artigo 2º, e materializadas em São Paulo com a instalação dos Setores de Conciliação tanto no primeiro grau quanto no segundo.

5.1 – Inteligência, Centralização de serviços e Capacitação

A Política Judiciária Nacional, instituída pela Resolução, foi fundada em três pilares: inteligência, centralização de serviços e capacitação.⁸⁰

Primeiramente a inteligência, que se corporifica na implantação de Núcleos Permanente de Métodos Consensuais de Solução dos Conflitos.

A Resolução em seu artigo 6º discorre sobre o imperativo desenvolvimento de diretrizes nacionais de política pública, pelo CNJ, referente ao tratamento dos conflitos, definindo parâmetros e padrões gerais de atuação e sistematização, que deverão ser seguidos pelos Tribunais, não esquecendo de seu papel incentivador das práticas autocompositivas.

Os Núcleos Permanentes de Métodos Consensuais de Solução dos Conflitos, portanto são polos responsáveis pela definição de condutas e objetivos, e pela fiscalização dos resultados no âmbito estadual ou regional.

O segundo pilar de sustentação da Política Judiciária Nacional é a centralização dos serviços.

A ausência de uma política nacional para a solução consensual dos conflitos, tem influência em vários aspectos.

No aspecto da visibilidade, essa disparidade faz com que a identificação do serviço pelo jurisdicionado seja complicada, e consequentemente gera uma insegurança para a utilização desse sistema.

Sob o aspecto da eficiência e qualidade, sem planejamento, padrões mínimos de execução e comunicação, os serviços que deveriam ser prestados uma única vez acabam sendo insuficientes e continuam gerando conflitos que serão solucionados da forma clássica.

Por fim o aspecto de gerenciamento, faz com que a diversidade de locais de atendimento torne cansativa a busca pela solução alternativa, principalmente para os grandes demandados que acabam terceirizando o comparecimento nas audiências de conciliação e mediação, reduzindo, portanto a possibilidade efetiva de acordos.

O terceiro e último pilar é a capacitação. A Resolução traz em seus anexos o Código de Ética dos Conciliadores e Mediadores, assim como Módulos para capacitação das pessoas que atuam nos Centros Judiciários.

A capacitação também se manifesta na disseminação da cultura da solução alternativa de conflitos com os Encontros e Fóruns periódicos de discussão sobre o tema, com participação de magistrados, servidores, conciliadores e mediadores, nos quais há o compartilhamento de técnicas e experiências, promovendo assim a uniformização dos procedimentos. Essa capacitação interna está prevista no artigo 9º, §2º da Resolução nº 125:

“§ 2º Os Tribunais deverão assegurar que nos Centros atuem servidores com dedicação exclusiva, todos capacitados em métodos consensuais de solução de conflitos e, pelo menos, um deles capacitado também para a triagem e encaminhamento adequado de casos.”

Temos também a capacitação externa que se dá com os eventos voltados às instituições que atuam junto ao Poder Judiciário (Ordem dos Advogados do Brasil, Ministério Público, Defensorias Públicas, etc.), instituições privadas de arbitragem, estabelecimentos de ensino, etc., de forma a desenvolver melhorias às Resolução.

5.2 – Análise sobre a Resolução nº 125

O Conselho Nacional de Justiça como idealizador da Resolução nº 125 de 2010, instituiu uma política pública referente aos métodos alternativos de resolução das disputas, valendo-se da conciliação, da mediação, da negociação, entre outros, sob a gerência do Poder Judiciário.

Como muito bem concluiu Marco Aurélio Gastaldi Buzzi⁸¹

“O corajoso ato normativo do Presidente do Conselho Nacional de Justiça, a Resolução n. 125/2010, já é referência histórica.

Trata-se do primeiro marco oficial, institucional, e não apenas político-programático, ou de mera gestão, versando sobre o reconhecimento da existência de uma nova modalidade, em que pese ressurge, de se solucionar contendas, e nisso inaugura o novo formato da verdadeira Justiça Nacional, a qual nasce, ou como Fênix, ressurge, sob signo da missão cidadã de implantar métodos que detenham a real capacidade de dar pronta solução, em tempo útil razoável, aos conflitos de interesses apresentados no seio das populações, a bem de imensidões de jurisdicionados que a cada dia mais querem e necessitam se valer desses serviços, (...)”.

Destarte, apesar de buscar a uniformização dos procedimentos, a Resolução manteve a autonomia da cada Estado-membro da Federação e de seus Tribunais ao promover encontros para que se discutam os procedimentos que já estão sendo adotados e quais seus índices de concretização.

Capítulo 6 - VANTAGENS E DESVANTAGENS DO ACESSO À JUSTIÇA POR MEIOS ALTERNATIVOS.

O objetivo de destacar os pontos positivos e negativos é esclarecer quais as melhores condições para que as vias de autocomposição resolvam o conflito.

Diante desses temas o administrador do conflito poderá encontrar a melhor forma de encaminhar o conflito, considerando principalmente o perfil das partes.

6.1 - Vantagens

Os meios alternativos de resolução de conflito são uma tendência mundial que a cada momento são estimulados por força dos problemas do sistema jurídico já existentes e para a progresso da sociedade rumo a uma cultura participativa, na qual o cidadão é protagonista da solução por meio de diálogo e consenso⁸².

Cabe citar que a adoção de tais mecanismos gera vários prós como: obtenção de resultados rápidos, confiáveis, econômicos e ajustados às mudanças tecnológicas em curso; ampliação de opções ao cidadão, que teria diversas oportunidades de tratamento do conflito; aperfeiçoamento do sistema de justiça estatal, tendo em vista a redução do número de processo em curso; melhor equacionamento da Justiça; acesso a uma ordem jurídica justa; qualidade dos serviços; otimização de recursos do Poder Judiciário.

Cândido Rangel Dinamarco ressalta que as soluções alternativas visam principalmente evitar o custo financeiro demasiado do processo e a excessiva duração dos trâmites.

Vale ressaltar o entendimento de José Renato Nalini que conclui sobre o aspecto psicológico dos acordos, no sentido de que a responsabilidade dada as partes para que solucionem o conflito gera uma convicção de que se ajustaram espontaneamente, prevalecendo o bom senso, o desapego e a luta contra a intransigência delas mesmas.⁸³

O melhor equacionamento da Justiça é outra vantagem, visto que com a Constituição Cidadã e a ampliação do acesso à Justiça desenvolveu-se o fenômeno da “jurisdicionalização dos conflitos”, fazendo com que mesmo as questões mais simples, que poderiam ser solucionadas pelas partes ou na esfera administrativa, fossem submetidas ao Poder Judiciário.

Com esse melhor equacionamento o Judiciário irá aproximar as partes, assegurando um terceiro fiscalizador neutro, e instigá-las a solucionar seus próprios conflitos por meio de um procedimento célere, de baixo custo e simplificação.

Essa nova visão gerará dois efeitos: imediato e permanente. O efeito imediato é um filtro para as causas que não exijam a intervenção judicial e o efeito permanente é educativo, no sentido de que as partes reassumam o papel de protagonistas de seus conflitos, buscando suas próprias soluções.

Outro benefício é o acesso a uma ordem mais justa que consiste em um aspecto interno do jurisdicionado, que terá oportunidade de escolher como quer resolver seus conflitos e consequentemente se sentirá mais dono de suas decisões.

A qualidade dos serviços envolve a capacitação necessária para que os servidores consigam identificar as dificuldades das partes e orientá-las da melhor maneira possível para que assim o aspecto interno de acesso a uma ordem mais justa seja atingido.

Por fim a otimização de recursos do Poder Judiciário fará com que sejam desenvolvidos espaços próprios e adequados para esses conflitos, que haja uma melhor distribuição dos servidores, principalmente de psicólogos e assistentes sociais.

6.2 – Desvantagens

Os contras podem ser sintetizados em duas situações: substituição do Poder Judiciário, retirando do Estado uma de suas funções essenciais; e o conceito de “justiça de segunda classe”.

Mauro Cappelletti ao criticar as soluções alternativas diz que:

“O risco, obviamente, é o de que a alternativa só proporcione uma justiça de segunda classe, porque é quase inevitável que faltem aos julgadores nos tribunais alternativos, pelo menos em parte, as salvaguardas de independência e treino de que dispõem os Juízes ordinários. E aos próprios procedimento poderiam faltar, pelo menos em parte, as garantias formais de equidade processual que são típicas do procedimento ordinário...”⁸⁴

Conjuntamente com Mauro Cappelletti temos José Ignácio Botelho de Mesquita afirmando que na autocomposição o litígio

“se resolve por ato das próprias partes apaziguadas pelo juiz (que passa a agir como amiga de ambas, em lugar de atuar como órgão da jurisdição). Configura administração pública de interesses privados, que qualifica a função como sendo de jurisdição voluntária, administrativa ou graciosa. O Estado se abstém de definir a norma aplicável e atuá-la no caso concreto, subtraindo-se ao dever de prestar a jurisdição. Essa forma de extinção do processo pode, em certos casos, ter suas vantagens. Preferi-la, porém, emprestando-lhe valor maior do que à solução de conflito mediante sentença, pode ter para as partes, e a meu ver tem, um curso institucional muito alto, porque transfere para elas a responsabilidade pela solução do litígio. O que é particularmente grave em matéria penal, pois faz a vítima responsável pelo destino do acusado

(...) A preferência estatal pela conciliação constitui um fator de enfraquecimento do direto, enquanto método para a solução dos conflitos intersubjetivos, porque abala a confiança no império da lei. Torna desconfiados os homens simples e mais confiados os aventureiros. Para cada processo a que põe fim, estimula o nascimento de outros tantos. Abala os alicerces da coesão social”.⁸⁵

Todavia, deve-se considerar que a atividade do juiz, de acalmar os ânimos, deve ser intrínseco de qualquer mecanismo de solução de conflito. Não há que se falar em enfraquecimento do direito, mas sim fortalecimento uma vez que as partes irão cumprir espontaneamente o acordado, sem necessidade de coerção.

Esclarece Lilia de Maria Morais Sales que os meios alternativos de solução dos conflitos não visa substituir ou enfraquecer o Judiciário, querendo apenas oferecer meios mais adequados de resolução, modernizando assim o Poder Judiciário e facilitando sua efetiva prestação jurisdicional.⁸⁶

Vittorio Denti, ao divergir de Cappelletti afirma que os procedimentos de conciliação destinam-se à duas finalidades: maior eficácia na predisposição de meios para a administração da justiça, submetendo as causas menores aos órgãos de conciliação, podendo contudo essas causas aspirarem uma solução pelo “juízo de primeira classe”; e diante do capitalismo avançado em que vivemos, fazer com que a conciliação atue também no âmbito econômico da sociedade.⁸⁷

Por fim, no que diz respeito à coesão social, esta é garantida a partir do momento em que as partes se comunicam eficazmente e conseguem compor seus interesses de maneira tranquila.