Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos: Emendas Constitucionais nº 20/98, 41/2003, 47/2005 e 70/2012:

1.Introdução.

A Previdência Social é um verdadeiro seguro, mantido por contribuições sociais obrigatórias. O regime próprio de previdência dos servidores públicos, até a edição de emenda constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1.988, não previa um corpo orgânico e uniforme de normas, sendo os benefícios custeados unicamente com recursos estatais.

Os gastos com aposentados e pensionistas da previdência do serviço público federal e estadual equivaliam a quase 10 (dez) vezes o montante dos gastos governamentais com a Previdência (Regime Geral) e a Assistência Social, no ano de 2000, gerando impactos orçamentários enormes, impondo-se urgentemente uma reforma do sistema, segundo dados do Ministério da Previdência Social (www.mps.gov.br).

Nesse cenário vieram à lume as Emendas Constitucionais nº 20, de 15 de dezembro de 1998, nº 41, de 31 de dezembro de 2003, EC nº 47, de 5 de julho de 2005 e a Emenda Constitucional nº 70, de 29 de março de 2012.

A finalidade precípua deste trabalho é demonstrar a contribuição que estas reformas trouxeram para o Estado, mostrando que as referidas promoveram o enxugamento da máquina administrativa federal, permitindo a administração pública alcançar o equilíbrio financeiro e atuarial e aprimorar a gestão pública dos recursos de toda a sociedade.

Entretanto, por outro lado, os servidores públicos de forma geral restaram prejudicados, e como se verá, em detrimento do enriquecimento do Estado, após a adoção do novo modelo de custeio do regime próprio.

2.A Reforma da Previdência. Novo Modelo de Gestão Pública.

A partir do ano de 1992, com a eleição do primeiro Presidente após a era Militar, o modelo da Administração Federal passou por mudanças profundas, sob o argumento de reconstrução do Estado.

No primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), em continuidade às primeiras ações promovidas pelos seus antecessores da era civil, promoveu-se uma “Reforma do Estado”, uma verdadeira redefinição de suas atividades, visando a superar os problemas crônicos vividos àquela época: alta inflação, crise econômica, moratória da dívida externa, monopólio estatal de atividades econômicas.

A reforma dita gerencial foi implementada a partir de 1995 e supunha uma melhoria da capacidade do Estado de atender às demandas sociais, redefinir o modelo social e burocrático vigente, por meio da implantação de uma administração gerencial, tendo como princípio a eficiência do serviço público, segundo seu mentor, o então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira.

Relativamente à previdência, não havia um corpo orgânico e uniforme de normas, sendo que os benefícios custeados unicamente com recursos estatais. No âmago dessa política de reestruturação do estado, a alteração do art. 40, da Constituição Federal, por meio da Emenda Constitucional nº 19/1998, tratou, dentre outras coisas, de consolidar um novo modelo previdenciário público, com ênfase no caráter contributivo e na necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial.

A Emenda constitucional 41, de 31 de dezembro de 2003, em continuação à reforma do sistema, incluiu a característica da solidariedade, estabelecendo que as contribuições para o sistema devem ser vertidas pelas entidades públicas, de um lado; e de outro, pelos servidores, ativos e inativos, e pensionistas.

Conforme afirmação de Tavares (2004, p.7)

Até esta mudança, tantos os valores arrecadados dos servidores ativos quanto os gastos com os benefícios previdenciários eram incluídos no orçamento fiscal das entidades da Federação, contrariando a determinação constitucional do art. 165§5º, que prevê a separação do orçamento da seguridade social do orçamento fiscal.

A Lei federal nº 9.717/98, editada antes da edição da própria EC 20/98, já determinava o destaque da contribuição do Estado, o regime contábil individualizado, elaboração de demonstrativos financeiros e inspeções e auditorias internas e externas, mas isso não era realizado.

A Emenda Constitucional nº41/2003 trouxe novas alterações, estabelecendo o caráter contributivo e solidário para os RPPS- Regimes Próprio de Previdência Social, destacando-se as principais:

- Instituiu a contribuição para os servidores inativos e pensionistas, bem como do ente estatal;

- Revogou com a denominada integralidade, princípio que determinava que a base de cálculo da aposentadoria ou pensão por morte deveria ser o valor da última remuneração do servidor em atividade. O cálculo das aposentadorias dos servidores públicos passou a corresponder à média dos salários-de-contribuição durante todo o tempo contributivo;

- Revogou a denominada paridade, previsto no §8º, do artigo 40, da Constituição Federal, que permitia a isonomia entre servidores da ativa e aposentados/pensionistas, isto é, as modificações e remuneração dos servidores em atividade, suas reclassificações ou transformações de cargos, revisões, deveriam ser estendidas aos servidores aposentados ou aos pensionistas;

- Limitação do valor da pensão por morte.

Diante das mudanças acima, a Lei 10.887 de 18 de julho de 2004, que regulamentou a EC 41/2003, estabeleceu a forma de cálculo dos proventos dos servidores públicos que passou a corresponder à média dos salários-de-contribuição durante todo o tempo contributivo.

Essa lei também tratou de estabelecer, também, os limites dos valores devidos a título de pensão por morte.

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Finalmente, a Lei 12.618, de 30 de abril de 2012, que instituiu o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo, fixou os limites máximos de aposentadorias e pensões a serem pagos pelo regime próprio dos servidores da União, assim como autorizou a criação de 03 (três) entidades de fechadas de previdência complementar.

No âmbito da administração pública, foi criada a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe), para os servidores públicos titulares de cargo efetivo do Poder Executivo, por meio de ato da Presidente da República, através do Decreto nº 7.808, de 20 de setembro de 2012. O Poder Legislativo Federal aderiu à Funpresp-Exe, através do Ato da Mesa nº 74, de 31 de janeiro de 2013.

Com a criação desta Entidade de Previdência Complementar, os servidores da União contratados a partir de sua criação, terão seus benefícios de aposentadoria limitados ao teto vigente para o Regime Geral de Previdência (teto do INSS).

Em face das mudanças acima, podemos visualizar facilmente que o Estado resolveu o crescente déficit previdenciário, ao mesmo tempo que irá capitalizar recursos nos moldes de grandes entidades fechadas de previdência complementar do País, como a PREVI do Banco do Brasil, através das Fundações criadas.

O servidor público atualmente custeia o sistema previdenciário com a alíquota de 11% (onze por cento), incidente sobre a totalidade da base de contribuição (artigo 4º, da Lei 10.887/2004), ou sobre a parcela da base de contribuição que não exceder ao limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, se vinculado ao Regime Previdenciário Complementar.

O servidor Público aposentado, após muitas discussões sobre a constitucionalidade de sua contribuição, restou obrigado a contribuir com 11% (onze por cento), incidentes sobre a parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que supere 60% (sessenta por cento) do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social¹

A União, as autarquias e as fundações públicas detêm a obrigação de contribuir com o dobro da contribuição dos servidores²

As medidas surtiram efeito, tanto é que, nos 26 (vinte e seis) estados da federação, todos instituíram seus Regimes Próprios de Previdência Social, administrados por uma unidade gestora (exemplo: Rio de janeiro – RIO PREVIDÊNCIA; Piauí – IAPEP), os quais apresentam saldos em investimentos crescentes, conforme descrito abaixo Schwazer (p.77):

O Anuário Estatístico da Previdência Social de 2007 aponta que o estoque de investimentos está crescendo a uma taxa elevada. Em 2005, os regimes próprios tinham R$ 21,7 bilhões. No ano seguinte, o estoque já somava R$ 25,6 bilhões. De 2006 para 2007 houve um acréscimo de cerca de 20%, chegando a R$ 31,153 bilhões.

Para o secretário, o crescimento no estoque de investimentos está transformando o setor em “importante ator no mercado de capitais”, uma vez que os investimentos são de longo prazo. “É possível fazer investimentos de longo prazo, de longa maturação e, portanto, buscar rentabilidade nesses investimentos no âmbito dos municípios, dos estados e talvez do Governo Federal, também no futuro”, ressalta Schwarzer.

Os Regimes Próprios de Previdência Social foram formatados, como se conhece atualmente, a partir de 1998, com a Emenda Constitucional nº 20 e a Lei 9.717.

Com a instituição da FUNPRESP, que para o governo visa a recomposição do equilíbrio da Previdência Pública, o sistema previdenciário tenderá a acumular mais investimentos e se tornará rentável, visto que se constitui num instrumento privado voltado para a formação da poupança previdenciária do trabalhador, administrando seus recursos no mercado financeiro, e, lógico, logrando lucros com as aplicações desses recursos.

Nesse sistema, o governo não assumirá qualquer ônus financeiro caso o fundo venha a dar prejuízo no futuro. A responsabilidade será dos administradores e os prejuízos, dos participantes.

Segundo Pureza (2010), Do ponto de vista do equilíbrio das contas públicas, tais iniciativas representaram um significativo avanço frente à relativa prodigalidade com que eram tratados os aposentados e pensionistas da fase anterior às reformas previdenciárias de 1998 e 2003.

Entretanto, estudos indicam que o déficit público da previdência dos servidores perdurará ainda por longo tempo, mesmo com as medidas tomadas, visto que a Previdência Complementar levará muitos anos para se firmar efetivamente.

3.A Reforma Sob o Aspecto Financeiro dos Servidores Públicos Aposentados.

Do ponto de vista dos servidores públicos, seguramente, a sonhada estabilidade e garantia de uma aposentadoria tranquila, não mais existe mais, nos moldes do regime anterior.

Se a reforma se mostrou vitoriosa para o Estado, por outro lado, os servidores sofreram graves prejuízos, conforme demonstrar-se-á segundo a espécie de aposentadoria.

3.1.Dos servidores que mantêm direito à paridade vencimental.

Para demonstrar o prejuízo sofrido por estes servidores, inicialmente, cita-se a legislação, que em nome do estado gerencial, alterou os antigos padrões de vencimentos, fazendo incluir gratificações associadas ao desempenho de determinadas atividades para algumas carreiras da administração pública federal.

A partir da adoção do modelo de Estado Gerencial, a avaliação de desempenho dos servidores públicos passou a ser regra necessária como critério de promoção, remuneração e concessão de vantagens.

A remuneração dos servidores públicos passou a ser composta por gratificações de desempenho da atividade. Elas foram criadas em inúmeras variáveis de acordo com o ramo da atividade do servidor público em causa (GDATA, GDASST, GDPST, ente outras).

Estas gratificações, concedidas de acordo com os resultados das avaliações de desempenho institucional e individual impactam diretamente a remuneração dos servidores.

A gratificação de desempenho atualmente pode representar o percentual estimado de 22% (vinte e três por centos) até 95% (noventa e cinco por cento) da remuneração total dos servidores. É dizer: a gratificação de desempenho, em alguns casos, pode representar quase a totalidade da remuneração.

Eis aí o primeiro prejuízo dos servidores públicos que irão se aposentar: eles perceberão percentuais de gratificação inferiores aos dos servidores ativos.

O quadro abaixo³ fornecido pelo Ministério do Planejamento, retrata a situação de um servidor em final de carreira, com o patamar máximo de sua remuneração:

54. SEGURIDADE SOCIAL E DO TRABALHO

Carreira da Seguridade Social e do Trabalho

Cargo: Sanitarista - Grupo-Saúde Pública integrantes dos Quadros de Pessoal dos Ministério s da Saúde, da Previdência e Assistência Social e do Trabalho e Emprego, e da Fundação Nacional da Saúde – FUNASA

Nível Superior

Posição: janeiro/2013

Como se verifica pelo quadro acima, o servidor ao se aposentar, mesmo com direito à paridade, somente tem direito a 30 (trinta) pontos a título de GDASST – Gratificação de Desempenho da Atividade da Seguridade Social e do Trabalho, enquanto o servidor da ativa tem direito a 100 pontos!

O servidor paradigma acima se aposentará com um prejuízo real de 41,44% (quarenta e um inteiros e quarenta e quatro centésimos percentuais), em relação ao servidor que continua na ativa, mesmo tendo garantida a paridade.

As regras de transição previstas nas Emendas Constitucionais nº 20/1998 e 41/2003 penalizaram os servidores, a ponto do próprio constituinte derivado minimizar os danos causados, votando a emenda constitucional nº 47/2003, denominada PEC paralela, que traçou regras mais benéficas aos servidores que adentraram antes destas.

Assim, o artigo 2º da EC nº 47/05 estendeu a garantia da paridade, em toda a sua amplitude, aos servidores que ingressaram até 31/12/2003, aposentados na forma do art. 6º da EC nº 41/03.

Destaque-se também que os servidores que ingressaram até 16/12/1998 podem optar pela aposentadoria na forma do art. 6º da EC 41/03, ou de acordo com a regra geral do artigo 40 da CF. Da mesma forma, os servidores que ingressaram até 31/12/2003 podem optar pela aposentadoria na forma do art. 40 da CF.

Nesse mesmo passo, o legislador corrigiu a injustiça cometida com os servidores que se aposentaram por invalidez após da edição da EC nº 41/2003, que não tinham o direito à integralidade e a paridade.

Para corrigir tal distorção, o legislador constituinte editou a Emenda Constitucional nº 70/2012, que concedeu a integralidade e paridade para as aposentadorias por invalidez permanente dos servidores públicos da União, estados e municípios que tenham ingressado no serviço público até 31/12/2003, incluindo as pensões decorrentes dessas aposentadorias.

Todavia, mesmo tendo paridade, outras sensíveis perdas ocorreram com a reforma, como a redução de aposentadorias, ao ser instituída a taxação dos inativos; a cobrança de “pedágio anual” de 5% para aposentadorias antes dos 60 anos, se homem, e 55 anos, se mulher; e, finalmente, a política de reajuste salarial do funcionalismo, que não recompõe sequer a inflação, como será demonstrado no item seguinte.

3.2. Servidores aposentados que não têm direito à paridade.

Os servidores, que se aposentaram ou que irão se aposentar sem o direito à paridade e a integralidade, cujos proventos foram apurados pela média dos salários-de-contribuição⁴, têm diminuído sensivelmente seu nível de renda, porque a média, embora mais justa do ponto de vista atuarial, inclui os rendimentos de todo o período laborativo, e, na maioria dos casos, os servidores somente galgaram maiores remunerações prestes a se jubilarem.

Por sua vez, o critério de rejuste de seus benefícios, que é o mesmo adotado pelo Regime Geral de Previdência Social⁵, tem sido melhor que a política salarial adotada pelo governo federal (neste caso, os servidores que têm direito à paridade sofrem prejuízos).

Basta lembrar que o reajuste concedido aos servidores neste ano, de 5,2%, e que faz parte do aumento total de 15,8%, previsto para o intervalo de 2013 a 2015⁶, é inferior ao do INPC⁷, cujos últimos anos, de 2010, 2011 e 2012, foram respectivamente de 6,45%, 6,07% e 6,19%.

Entretanto, os servidores aposentados nessa condição (média dos salários-de-contribuiçao), ainda assim, sofrerão prejuízo a partir da formação de sua renda mensal inicial (RMI), e também sofrerão prejuízos em relação às futuras alterações remuneratórias concedidas aos servidores da ativa, que não lhes serão estendidas, porque não detêm a prerrogativa da paridade.

3.3. Servidores que se aposentarão pela Previdência Complementar.

Com relação aos servidores que aderiram ou que são obrigados a se filiarem à Previdência Complementar Pública, a mensuração de seus proventos que superarem o teto do regime geral – INSS, será uma incógnita, visto que será submetida às oscilações do mercado financeiro, mas também sofrerão graves prejuízos em suas rendas, conforme demonstração abaixo.

Em primeiro lugar, o prejuízo parte da contribuição patronal; a União, autarquias e fundações públicas federais passarão a recolher, no máximo, 8,5% (oito e meio por cento) sobre a parcela de rendimentos que excederem o teto do RGPS⁸. Ora, se União (autarquias e fundações públicas) atualmente custeia o sistema com a alíquota de 22% (vinte e dois por cento) e o sistema é deficitário, certamente os servidores que ganham acima do teto terão suas rendas diminuídas.

A renda será sensivelmente diminuída porque o regime de previdência adotada será o Regime Financeiro de Capitalização⁹, e o plano de benefício será estruturado mediante a contribuição definida¹⁰.

Segue uma simulação elaborada no próprio site da FUNPRESP¹¹:

Considerando que um servidor que exerça o cargo de sanitarista, nas condições acima, e atualmente apresente os seguintes dados:

1. idade de 50 anos e 06 meses e opte pela aposentadoria parcial através da FUNPRESP, nos moldes do § 16 do art. 40 da Constituição Federal,

2. tempo anterior de 20 anos no RGPS e 15 anos no RPPS;

3. idade estimada para aposentadoria com 65 anos e 6 meses (a partir da simulação feita em 25/11/2013, com previsão de saída em novembro/2028);

4. salário de participação de R$ 4.687,15 (diferença entre a remuneração recebida R$ 8.846,15 e o teto da Previdência para 2013, que importa em R$ 4.159,00).

Este servidor terá projetado seus proventos de aposentadoria, para uma contribuição de 8,5% sobre o salário de participação, em torno de R$ 837,46, que somados ao teto (R4.4.159,00), importará no valor total de R$4.996,46¹².

Constata-se que o servidor continua a ter prejuízo de seus proventos de aposentadoria em torno 43% (quarenta e três por cento).

Segue outra estimativa do mesmo servidor exercendo o cargo de sanitarista, no site da Caixa Vida e Previdência¹³, mas como se ingresse hoje no sistema, com os dados abaixo:

1. Idade atual: 21 anos;

2. Tempo de investimento: 39 anos;

3. Estimativa de rentabilidade: 6%a.a;

4. Valor da contribuição: R$796,81(19,5% (8,5% patronal e 8,5% servidor)) sobre o valor de 4.687,15 (valor acima do limite do teto).

5. Valor do benefício: R$4.644,84 (renda mensal vitalícia na Previdência Complementar e R$4,159,00 (Proventos pagos pelo Governo Federal).

Nesse caso, o servidor manterá sua renda, se o mercado financeiro mantiver uma taxa de investimento de 6% a.a, resultando a renda inicial no valor de R$ 8.803,84

No entanto, como se trata de investimento em mercado de capitais, nada obsta que, ao invés de crescimento, a taxa de investimento apresente-se negativa.

Para Gushinken (2002):

O mercado, por si, só, nunca será capaz de cumprir o princípio da cobertura universal, e tampouco satisfazer plenamente as necessidades previdenciárias, principalmente da grande massa de trabalhadores , que dependem de efetiva segurança e garantia, as quais o Estado está mais apto a oferecer.

O servidor aposentado pela Previdência Complementar ficará complemente inseguro quanto à subsistência futura , pois o valor da aposentadoria somente será definida no momento que se aposentar (plano de benefícios com contribuição definida) e pelas condições de mercado então vigente, além de correr o risco da falência da entidade privada, como já ocorreu outrora como outros fundos de previdências privados (exemplo: a CAPEMI¹⁴), não sendo assistido pelo Estado.