PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA: UMA PONDERAÇÃO QUE SE FAZ NECESSÁRIA
Inicialmente, vale ressaltar que o princípio da segurança jurídica está profundamente atrelado ao conceito de Estado de Direito, sendo-lhe essencial e inerente, unindo-se a outros princípios, tais como, a irretroatividade da lei, o devido processo legal e o direito adquirido, que lhe garantem efetividade no campo jurídico, servindo, também, de fundamento para as normas que regulam a prescrição e a decadência, e as que fixam os prazos para a Administração rever os próprios atos.
Como um dos princípios base, rege todo o ordenamento jurídico atual em sua dinamicidade e funcionalidade, objetivando a proteção dos direitos e garantias fundamentais do homem. Nesse sentido MEIRELLES (2009, p. 99) afirma que “o princípio da segurança jurídica é considerado como uma das vigas mestras da ordem jurídica”, “é ela (segurança jurídica), ao lado da legalidade, um dos subprincípios integradores do próprio conceito de Estado de Direito” (SILVA, 2009, p. 100).
A noção de segurança jurídica depende da obrigatoriedade que possui o Direito em sua aplicação. REALE afirma que “a idéia de justiça liga-se intimamente à idéia de ordem. No próprio conceito de justiça é inerente uma ordem, que não pode deixar de ser reconhecida como valor mais urgente, o que está na raiz da escala axiológica, mas é degrau indispensável a qualquer aperfeiçoamento ético”. Isso quer dizer que em toda sociedade é necessário que “uma ordem jurídica declare, em última instância, o que é lícito ou ilícito” (1998, p. 171).
De acordo com Mauro Nicolau Júnior, “a segurança jurídica é o mínimo de previsibilidade necessária que o Estado de Direito deve oferecer a todo cidadão, a respeito de quais são as normas de convivência que ele deve observar e com bases nas quais pode travar relações jurídicas válidas e eficazes” (2005, online).
Como resultado, nota-se que a obrigatoriedade do Direito constitui a segurança jurídica, estando esta atrelada ao valor de justiça da cada sociedade. Segundo Carlos Aurélio Mota de Souza, a segurança está implícita no valor justiça, sendo um “a priori jurídico”. O doutrinador afirma ainda que se a “lei é garantia de estabilidade das relações jurídicas, a segurança se destina a estas e às pessoas em relação; é um conceito objetivo, a priori, conceito finalístico da lei” (1996, p. 128).
O STF assevera que a “essencialidade do postulado da segurança jurídica e a necessidade de se respeitar situações consolidadas no tempo, amparadas pela boa-fé do cidadão (seja ele servidor público, ou não), representam fatores a que o Judiciário não pode ficar alheio” (Proc.: MS 28187 DF. Relator: Ministro Celso de Mello. Publicação: 25 de agosto de 2009. Supremo Tribunal Federal).
Estando visceralmente relacionado à estabilidade das situações jurídicas, o princípio da segurança jurídica traz como conseqüência precípua a vedação de “aplicação retroativa de nova interpretação” (inc. XIII parte final, do parágrafo único do art. 2º, da Lei 9.784/99) em matéria administrativa já anteriormente analisada.
Apesar de o ordenamento jurídico respeitar situações já consolidadas, a sociedade se desenvolve, transformando valores, padrões antes tidos como justos e retos, mas que com o passar do tempo perderam a sua razão de ser na nova realidade social surgida.
É nesse momento que, na tentativa de acompanhar o desenvolvimento social, atendendo aos anseios da comunidade, num contexto de dinamismo do Direito, os legisladores, através de reformas nas leis, buscam aperfeiçoar o sistema legal pátrio, que, a partir de então, constituirá e conduzirá o “novo” ordenamento jurídico.
Nesse sentido é que a norma deve representar a vontade social, devendo o jurista, através do processo hermenêutico, conformar a lei ao caso concreto, visando a concreção da justiça social. Conforme ensina Lenio Luiz Streck ao assegurar que a
nova maneira de compreender o Direito corresponde a uma ferramenta metateórica e transmetodológica a ser aplicada no processo de desconstrução do universo conceitual e procedimental do edifício jurídico, nascido no paradigma metafísico, que o impediu de submetê-lo às mudanças que há muito tempo novas posições teóricas – não mais metafísicas – nos põem à disposição (STRECK apud CHACON, 2003).
Então, esses cidadãos, cujos direitos anteriormente estavam assegurados pelo viés interpretativo dado ao ordenamento jurídico, clamam pela observância dos princípios norteadores do Estado Democrático de Direito, que se revestem de extrema importância nessa nova conjuntura, e que, enquanto valores fundamentais, governam a constituição, o regime e a ordem jurídica. É por isso que se ressalta a importância da Constituição que não apenas possui a tarefa de apontar o futuro. Tem, de igual sorte, a importante função de proteger os direitos já conquistados.
Mauro Nicolau Junior assim certifica: “as pedras fundamentais em que se assenta toda a organização política do Estado Democrático de Direito são a dignidade humana e o respeito aos direitos individuais e sociais dos cidadãos, conforme destacado no preâmbulo e no artigo primeiro de nossa Carta Magna” (2005, online).
A segurança jurídica, que compõe os direitos fundamentais, é posta em relevo no ordenamento jurídico atual, “tanto que o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito são postulados máximos de cumprimento inclusive pela legislação infra-constitucional” (NICOLAU JUNIOR, 2005, online).
Conforme a doutrina de Luís Roberto Barroso, a segurança envolve valores e bens jurídicos que não se exaurem na “mera preservação da integridade física do Estado e das pessoas”, abrange em seu conteúdo “conceitos fundamentais para a vida civilizada, como a continuidade das normas jurídicas, a estabilidade das situações constituídas e a certeza jurídica que se estabelece sobre situações anteriormente controvertidas” (2002, p. 49).
Como resultado desse momento histórico, o ordenamento pátrio inseriu o princípio da segurança jurídica através da Lei nº 9.784/99, que exige sua obediência em seu art. 2º:
A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. (grifos acrescentados)
Tal diploma legal é, segundo Humberto Gomes de Barros, “certamente um dos mais importantes instrumentos de controle do relacionamento entre Administração e Cidadania. Seus dispositivos trouxeram para nosso Direito Administrativo o devido processo legal. Não é exagero dizer que a Lei nº 9.784/99 instaurou, no Brasil, o verdadeiro Estado de Direito” (Proc.: MS 8946 DF 2003/0027888-4. Relator: Humberto Gomes de Barros,. Publicação: 17 de novembro de 2003. Superior Tribunal de Justiça).
O fundamento para o princípio da segurança jurídica é, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello:
o fundamento jurídico mais evidente para a existência da ‘coisa julgada administrativa’ reside nos princípios da segurança jurídica e da lealdade e boa fé na esfera administrativa. Sergio Ferraz e Adílson Dallari aduzem estes e mais outros fundamentos, observando que: ‘A Administração não pode ser volúvel, errática em suas opiniões. La donna è móbile – canta a ópera; à Administração não se confere, porém, o atributo da leviandade. A estabilidade da decisão administrativa é uma qualidade do agir administrativo, que os princípios da Administração Pública impõem’ (2005, p. 427).
Neste pensar, Maria Sylvia Zanella di Pietro assim enseja:
o princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a conseqüente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria Administração Pública (2001, p. 85).
A Administração Pública ao tomar determinada interpretação para uma situação concreta, respeitando a boa-fé dos administrados, procede à lei em consolidar tal situação, na medida em que, é vedada a anulação de atos anteriores, mesmo que estes tenham sido praticados em interpretação errônea da norma administrativa.
Por acatar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, decorrente da aplicação cogente do princípio da segurança jurídica, é inadmissível que o administrado possua direitos mutáveis a depender das interpretações jurídicas adotadas em cada período histórico, muitas vezes deflagradas por interesses pretensamente político-jurídicos.
Esta instabilidade não se equipara às promessas do Estado Democrático de Direito e o imperativo de preservação da dignidade da pessoa humana. Esta estaria completamente desprotegida caso fosse possível nova revisão dos atos administrativos que ensejaram efeitos positivos aos administrados que agiram com boa-fé e em consonância com o Direito.
A nova ordem constitucional tornou imprescindível o reconhecimento e a aplicação dos princípios em todas as esferas do Direito, inclusive na seara administrativa, seriamente violada no período ditatorial.
Nesse diapasão, esclarecedor é o entendimento de Sérgio Pitombo:
de fato o ordenamento jurídico impõe limites à prerrogativa da Administração Pública rever e modificar ou invalidar seus atos. Um desses limites, fundado no princípio da boa-fé e da segurança jurídica, reside na mudança da orientação normativa interna ou jurisprudencial. Assim é que a alteração da orientação da Administração, no âmbito interno ou em decorrência de jurisprudência, não autoriza a revisão e invalidação dos atos que, de boa-fé, tenham sido praticados sob a égide de orientação então vigente, os quais, por assim dizer, geram direitos adquiridos (PITOMBO apud MELO, 2009. Grifos originais).
Dessa forma, também, Luiz Fux:
se é assente que a Administração pode cancelar seus atos, também o é que por força do princípio da segurança jurídica obedece aos direitos adquiridos e reembolsa eventuais prejuízos pelos seus atos ilícitos ou originariamente lícitos, como consectário do controle jurisdicional e das responsabilidades dos atos da Administração. (...) Em conseqüência, não é absoluto o poder do administrador, conforme insinua a Súmula 473 (REsp. nº 402.638/DF).
É de destacar a função garantidora do processo administrativo que segundo Odete Medauar,
[...] vem finalizando à garantia jurídica dos administrados (particulares e servidores), pois tutela direitos que o ato administrativo pode afetar. Isso porque a atividade administrativa tem de canalizar-se por parâmetros determinados, como requisito mínimo para ser qualificada como legítima. No esquema processual o cidadão não encontra ante si uma Administração livre, e sim uma Administração disciplinada na sua atuação (2005, p. 190).
Sendo assim, para que a atuação administrativa seja considerada legítima, é necessário o cumprimento de prerrogativas básicas que garantam aos administrados uma previsibilidade de suas ações.
CONSIDERAÇÕES FINAIS: ULTRAPASSANDO BARREIRAS
Ao aplicar os institutos da prescrição e decadência aos atos administrativos, está a se certificar que, através dessas garantias processuais, o princípio da segurança jurídica efetivar-se-á por meio da proteção aos direitos fundamentais, assegurados como valor e como direito no preâmbulo e no caput do art. 5º da Constituição de 1988.
Na jurisprudência, vale destacar o voto de Laurita Vaz: “não pode o administrado ficar sujeito indefinidamente ao poder de autotutela do Estado, sob pena de desestabilizar um dos pilares mestres do estado democrático de direito, qual seja, o princípio da segurança das relações jurídicas” (Proc: Resp. 645.856 / RS. Quinta Turma. Relatora: Laurita Vaz. Julgamento: 13 de setembro de 2004).
Esse garantismo possibilita aos administrados que os atos executados sejam impedidos de invalidação quando passados cinco anos (prazo decadencial) e quando praticados com boa-fé, o que, embora previsto legalmente apenas a nível federal, deve ser aplicado às outras esferas de poder (estadual e municipal), a fim de se assegurar a dignidade e o tratamento isonômico àqueles que fazem parte deste domínio, conforme avançado entendimento da doutrina.
O Estado Democrático de Direito, como supracitado, é garantido por diversos princípios. No campo administrativo, o princípio da segurança jurídica ganha uma posição de realce por conjugar a dignidade da pessoa humana e a necessária estabilidade nas relações sociais.
Portanto, pode-se inferir que mesmo possuindo, a Administração, poderes e prerrogativas que lhe conferem a capacidade necessária para o atendimento de suas finalidades, se relacionando com os administrados de forma a exercer seu ius imperium, esta esfera de poderes é aplacada pelos direitos e garantias fundamentais dos indivíduos, que não podem, de maneira alguma, ser desobedecidos, sob a conseqüência máxima de serem maculadas de nulidade insanável as suas ações.
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notas
[1] Segundo Noberto Bobbio, “Com a Revolução Francesa, entrou prepotentemente na imaginação dos homens a idéia de um evento político extraordinário que, rompendo a continuidade do curso histórico, assinala o fim último de uma época e o princípio primeiro de outra. Duas datas, muito próximas entre si podem ser elevadas a símbolos desses dois momentos: 4 de agosto de 1789, quando a renúncia dos nobres aos seus privilégios assinala o fim do regime feudal; 26 de agosto, quando a aprovação da Declaração dos Direitos do Homem marca o princípio de uma nova era” (BOBBIO, 1992, p. 113).
[2] “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (art. 5º, XXXV, Constituição Federal).