INTRODUÇÃO
Conforme ilustra Manuel Gonçalves Ferreira Filho (2007, p. 234), o sistema jurídico brasileiro, em sua Carta Magna, garante aos membros da administração civil empregos com “vantagens de promoções garantidas, com melhorias de remuneração, com estabilidade”.
Este nem sempre foi o contexto da Administração Pública. Mesmo após o período feudal, a admissão ou a evolução dos servidores públicos dependiam exclusivamente da vontade dos governantes, sem qualquer garantia a estes (FERREIRA FILHO, 2007). Na primeira fase da Democracia, este contexto até piorou com o triunfo do sistema de despojos, no qual, a cada virada de governo, os servidores nomeados pelo anterior eram substituídos pelos aliados do novo (FERREIRA FILHO, 2007). Tal fator, em um contexto de Estado de Bem-Estar que necessita de corpo administrativo capacitado a prover serviços públicos, provocava grandes disfunções, como interrupções de serviços e descontinuidade de tarefas.
De acordo com Ferreira Filho (2007), apesar de essas disfunções já terem sido abandonadas, em geral a premiação de correligionários à custa da Administração Pública ainda persiste.
Sob esta édige, o presente trabalho pretende investigar quais os requisitos de acessibilidade e a necessidade de realização de concurso para ingresso nas carreiras da Administração Pública brasileira.
O INGRESSO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para analisar o comportamento constitucional no que tange o ingresso na Administração Pública, foram considerados dois pontos, quais sejam a acessibilidade aos cargos públicos, a necessidade de concurso público e o formato do concurso. A acessibilidade diz respeito às pessoas aptas a ingressar na Administração Pública. Já a necessidade de concurso público diz respeito à existência de procedimento formal para seleção dos profissionais a ingressarem na Administração. Por fim, o formato diz respeito aos procedimentos que devem ser adotados na realização de concurso.
Na Constituição Política do Império do Brasil, outorgada pelo Imperador D. Pedro I em 25 março de 1824. No Capítulo dessa Carta Magna que tratava das “Garantias dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros”, tem-se no inciso XIV do art. 179 a previsão que “odo o cidadão pode ser admittido aos Cargos Publicos Civis, Politicos, ou Militares, sem outra differença, que não seja dos seus talentos, e virtudes”. Nesse sentido, a acessibilidade dos cargos públicos para os cidadãos no período de vigência dessa Constituição possuíam ampla acessibilidade. Porém, deve-se atentar para o fato de que o amplo acesso estabelecido nesta Constituição era relativo, tendo em vista a previsão de cidadão estabelecida conforme abaixo.
TITULO 2º
Dos Cidadãos Brazileiros.
Art. 6. São Cidadãos Brazileiros
I. Os que no Brazil tiverem nascido, quer sejam ingenuos, ou libertos, ainda que o pai seja estrangeiro, uma vez que este não resida por serviço de sua Nação.
II. Os filhos de pai Brazileiro, e Os illegitimos de mãi Brazileira, nascidos em paiz estrangeiro, que vierem estabelecer domicilio no Imperio.
III. Os filhos de pai Brazileiro, que estivesse em paiz estrangeiro em sorviço do Imperio, embora elles não venham estabelecer domicilio no Brazil.
IV. Todos os nascidos em Portugal, e suas Possessões, que sendo já residentes no Brazil na época, em que se proclamou a Independencia nas Provincias, onde habitavam, adheriram á esta expressa, ou tacitamente pela continuação da sua residencia.
V. Os estrangeiros naturalisados, qualquer que seja a sua Religião. A Lei determinará as qualidades precisas, para se obter Carta de naturalisação. (Grifo nosso)
É importante destacar que, conforme ilustra o professor Joaquim Ribas (1982), no período Imperial os homens eram divididos, com relação ao direito de liberdade, entre livres e escravos, sendo aqueles se subdividem em ingênuos, referindo-se aos nascidos livres, e libertos, tratando do nascido escravo que veio a conseguir a liberdade. Deste modo, os escravos não eram considerados cidadãos e, portanto, não possuíam acesso aos cargos públicos.
Já a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, faz menção à ampla acessibilidade em seu art. 73, que dizia:
Art 73 - Os cargos públicos civis ou militares são acessíveis a todos os brasileiros, observadas as condições de capacidade especial que a lei estatuir, sendo, porém, vedadas as acumulações remuneradas.
É importante frisar que, diferentemente do previsto na Constituição do Império, a primeira Constituição Republicana não restringia o direito à cidadania, como pode ser observado no Art. 69.
Art 69 - São cidadãos brasileiros:
1º) os nascidos no Brasil, ainda que de pai estrangeiro, não, residindo este a serviço de sua nação;
2º) os filhos de pai brasileiro e os ilegítimos de mãe brasileira, nascidos em país estrangeiro, se estabelecerem domicílio na República;
3º) os filhos de pai brasileiro, que estiver em outro país ao serviço da República, embora nela não venham domiciliar-se;
4º) os estrangeiros, que achando-se no Brasil aos 15 de novembro de 1889, não declararem, dentro em seis meses depois de entrar em vigor a Constituição, o ânimo de conservar a nacionalidade de origem;
5º) os estrangeiros que possuírem bens imóveis no Brasil e forem casados com brasileiros ou tiverem filhos brasileiros contanto que residam no Brasil, salvo se manifestarem a intenção de não mudar de nacionalidade;
6º) os estrangeiros por outro modo naturalizados.
Deste modo, com o reconhecimento da cidadania a todos os brasileiros, há uma grande ampliação da acessibilidade aos cargos públicos dos brasileiros, aproximando-se do vigente. Já com relação à forma de seleção, não há menção constitucional.
Na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, manteve-se a acessibilidade aos cargos públicos a todos brasileiros, conforme dispõe o Art. 168. Já com relação ao instituto do concurso público, foi previsto pela primeira vez no art. 170, sendo este precedido de exame de insanidade e de provas ou de títulos, para primeira investidura, conforme observa-se abaixo.
Art 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:
1º) o quadro dos funcionários públicos compreenderá todos os que exerçam cargos públicos, seja qual for a forma do pagamento;
2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de exame de sanidade e concurso de provas ou títulos;
3º) salvo os casos previstos na Constituição, serão aposentados, compulsoriamente os funcionários que atingirei 68 anos de idade;
4º) a invalidez para o exercício do cargo ou posto determinará a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funcionário mais de trinta anos de serviço público efetivo, nos termos da lei, será concedida com os vencimentos integrais;
5º) o prazo para a concessão da aposentadoria com vencimentos integrais, por invalidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar;
6º) o funcionário que se invalidar em conseqüência de acidente ocorrido no serviço será aposentado com vencimentos integrais, qualquer que seja o seu tempo de serviço; serão também aposentados os atacados de doença contagiosa ou incurável, que os inabilite para o exercício do cargo;
7º) os proventos da aposentadoria ou jubilação não poderão exceder os vencimentos da atividade;
8º) todo funcionário público terá direito a recurso contra decisão disciplinar, e, nos casos determinados, à revisão de processo em que se lhe imponha penalidade, salvo as exceções da lei militar;
9º) o funcionário que se valer da sua autoridade em favor de Partido Político, ou exercer pressão partidária sobre os seus subordinados, será punido com a perda do cargo, quando provado o abuso, em processo judiciário;
10) os funcionários terão direito a férias anuais, sem descontos; e a funcionária gestante, três meses de licença com vencimentos integrais.
É importante destacar que a previsão de concurso público para primeira investidura permitia a realização de seleção interna, com regras específicas, que comprometeriam a acessibilidade a possíveis postulantes.
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, mantêm, no art. 122, § 3º, manteve os mesmos requisitos de acessibilidade. Já com relação ao concurso público, o § 2º do art. 156 previa que “a primeira investidura nos cargos de carreira far-se-á mediante concurso de provas ou de títulos”. Desse modo, foi retirado o exame de sanidade.
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, manteve os requisitos de acessibilidade, mas voltou a prever, em seu art. 186, o exame de sanidade, conforme se observa abaixo.
Art 186 - A primeira investidura em cargo de carreira e em outros que a lei determinar efetuar-se-á mediante concurso, precedendo inspeção de saúde.
Na história recente, têm-se como marcos para o instituto do concurso público no direito brasileiro a Constituição de 1967, a Constituição de 1988 e a Emenda Constitucional 19 de 1998, as quais merecem maior destaque.
Concurso público na Constituição de 1967
Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, desde a Constituição de 1967 a investidura em cargos efetivos e em quase todos os vitalícios é por meio de concurso público de provas ou provas e títulos, tendo sido afastado o instituto do concurso por títulos, anteriormente admitido pela Constituição de 1946. Inicialmente, não havia previsão de exceção no provimento da constituição, como demonstra o texto a seguir.
Art 95 - Os cargos públicos são acessíveis a todos os brasileiros, preenchidos os requisitos que a lei estabelecer.
§1º - A nomeação para cargo público exige aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos. (grifo nosso)
Ocorre que a edição da Emenda Constitucional 1, de 1969, que editou novo texto da Constituição Federal de 1967, passou a prever que apenas a primeira investidura dependeria de concurso público.
Art. 97. Os cargos públicos serão acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei.
§1º A primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas e títulos, salvo os casos indicados em lei. (grifo nosso)
Desse modo, a figura do concurso interno voltou a fazer parte do sistema jurídico, bem como seu prejuízo à participação dos candidatos e, portanto ao princípio da isonomia, pois possui caráter limitado.
Este cenário só foi alterado com a edição da Constituição de 1988, tratada no subitem a seguir.
Concurso público na Constituição de 1988
Objetivando despolitizar a Administração, as seções I e II do capítulo dedicado à Administração Pública na Constituição vigente fixam as regras fundamentais do Estatuto do Servidor Público, estruturando-as numa carreira. Esta tem dois pontos básicos, quais sejam o ingresso e as promoções. Conforme assevera Ferreira Filho (2007), o problema do ingresso é complexo, devido às práticas listadas na seção anterior, que ainda perduram mesmo com legislação que as vedem ou dificultem.
Ainda que exista a livre entrada para determinados postos na Administração Pública, a prática dos concursos é cada vez mais abrangente, sendo estes de provas ou de provas e títulos, conforme consagrado no Direito vigente (FERREIRA FILHO, 2007). O concurso público, nas palavras de Marçal Justen Filho (2006), consiste no “regime jurídico de investidura do servidor público caracterizado pela vedação à exoneração incondicionada ao indivíduo imposta pelo Estado” (JUSTEN FILHO, 2006, p. 597) e também em um meio para “assegurar que a seleção de cargos de provimento efetivo oriente-se pelo principio da impessoalidade” (Idem).
Nesse sentido, o concurso é disciplinado na Carta Magna pelo princípio da igualdade para o acesso aos cargos públicos, contemplando todos os brasileiros e respeitando as restrições de habilitação e sexo, sendo extensivo aos estrangeiros, na forma da lei. É fixado, também, o princípio do ingresso mediante concurso de provas ou de provas e títulos. De acordo com Marçal Justen Filho (2006, p. 597), “em decorrência do regime jurídico dos cargos de provimento efetivo, a Constituição condicionou a investidura em cargo efetivo ao pressuposto do concurso público, composto por provas ou por provas e títulos”.
A própria Lei Maior faz exceção aos chamados “cargos em comissão”, que são de livre preenchimento, mas cujos titulares podem ser livremente exonerados (FERREIRA FILHO, 2007). Trata-se de situações excepcionais, em que a Constituição admite o provimento sem prévio concurso público (JUSTEN FILHO, 2006).
Concurso público e a Emenda Constitucional 19, de 1998
É inegável a contribuição da Emenda Constitucional 19, de 1998, para a realização de certames públicos, tendo seu maior impacto na introdução do princípio da eficiência. Desse modo, o concurso passa a ter que buscar meios eficientes, desde o seu planejamento até a nomeação e investidura dos candidatos aprovados, sendo imprescindível que o processo busque suprir a real necessidade de força de trabalho da melhor forma e no menor prazo possível.
Diretamente, tem-se a introdução da necessidade de o concurso observar a natureza ou a complexidade do cargo. Tal observação, certamente, já deveria ser observada mesmo antes de sua disposição, tendo em vista o princípio da razoabilidade (CARVALHO FILHO, 2006, p. 515). Mas sua previsão expressa garante maior efetividade no cumprimento do disposto. Outro ponto de destaque é a possibilidade de a norma infraconstitucional permitir a entrada de estrangeiros no serviço público.
CONCLUSÃO
O modelo atual de concurso público, que prevê ampla acessibilidade e obrigatoriedade de concurso público, no formato de provas ou provas e títulos, para maioria das carreiras públicas é resultado de uma constante evolução, tendo como marcos principais as Constituições de 1891, 1934, 1967 e 1988. A Constituição de 1891, ao introduzir os princípios constitucionais de primeira geração, passou a garantir o amplo acesso aos cargos públicos e, ao mesmo tempo, a igualdade perante a lei, ampliando a possibilidade de acesso a vários grupos sociais anteriormente excluídos como os escravos.
Já a Constituição de 1934 foi a primeira a prever concurso público para ingresso nas carreiras do Estado, de provas ou títulos e apenas para primeira investidura. A Constituição de 1967 previa o concurso público nos moldes atuais, porém a Emenda Constitucional 1, de 1969 alterou o dispositivo, que passou a prever que apenas a primeira investidura dependeria de concurso público. Por fim, o modelo atual só é, de fato, consolidado pela Constituição de 1988, que expandiu no sentido da acessibilidade com a Emenda Constitucional 19, de 1998, ao permitir a entrada de estrangeiros no serviço público, conforme legislação vigente.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição, 1824.
BRASIL. Constituição, 1891.
BRASIL. Constituição, 1934.
BRASIL. Constituição, 1937.
BRASIL. Constituição, 1946.
BRASIL. Constituição, 1967.
BRASIL. Constituição, 1988.
BRASIL. Emenda Constitucional 1, de 17 de outubro de 1969.
BRASIL. Emenda Constitucional 19, de 04 de junho de 1998
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 33 ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
RIBAS, Joaquim. Direito Civil Brasileiro. Rio de Janeiro: Rio, 1982.