1 INTRODUÇÃO
O presente artigo busca promover uma ligeira digressão histórica sobre as razões que levaram ao advento do constitucionalismo social, revelando-se indiscutível ao propósito de definir o simbolismo da Constituição brasileira de 1934 uma breve explanação a respeito das circunstâncias em que se conceberam as primeiras ideias referentes à necessidade de modificar o paradigma introduzido pelo Estado Liberal.
2 ESCORÇO HISTÓRICO DO CONSTITUCIONALISMO SOCIAL
A concepção de Estado absenteísta inaugurada pelo liberalismo-burguês fez-se, por muito tempo, dominante. A alçada da classe burguesa ao poder, como é sabido, refletia a ascensão hegemônica de certas parcelas da sociedade civil sobre a estrutura de dominação absolutista do Estado. Desde que instalou seu poderio, a burguesia procurou, por meio de declarações de direitos políticos e através de normas gerais e abstratas, legitimar sua própria atuação, visando defender os privilégios que outrora eram praticamente exclusivos da nobreza.
O início da ideia de direitos fundamentais emergiu como fruto das teorias contratualistas dos séculos XVII e XVIII, preconizadoras do discurso de que o Estado devia submissão aos direitos de cada homem, simbolizando o advento da valoração da supremacia do indivíduo sobre tal ente. A instabilidade da atuação estatal, centrada no poder do soberano, que se utilizava da máquina estatal conforme seus caprichos pessoais, agindo, incontáveis vezes, arbitrariamente, demontrava-se insustentável num contexto de ascensão de novas classes sociais, de difusão de novos valores e ideais e de profundas transformações socioeconômicas. Os Estados liberais oriundos desse processo, ressalte-se, constituíram a base em que se criaram os direitos fundamentais de primeira dimensão, representantes de interesses e prerrogativas a serem exercidos contra o poder público.
Num momento posterior, a mera garantia de direitos a serem exercidos contra o Estado, consubstanciada na atuação passiva deste diante da dinâmica político-social, começou a mostrar sua incapacidade de permitir a plena realização do indivíduo na sociedade. Aos “direitos contra a atuação do Estado”, originados sob a perspectiva de limitar os arbítrios do poder dominante na esfera do cidadão, era necessário que se acrescentassem, também, “direitos a uma atuação do Estado” – consagradores, a propósito, da clássica definição de direitos de segunda dimensão, o qual deveria o titular de um interesse provocar sempre que demandasse uma conduta positiva – não apenas, agora, de afastamento ou de omissão – para a satisfação de um interesse objetivado.
O alargamento da questão social e o crescimento das reivindicações das massas urbanas trabalhadoras associadas, em consonância com a industrialização da sociedade, verificada, sobretudo, na Inglaterra do início do século XVIII, produzindo efeitos em todo o mundo, e com a mudança de perfil do mercado de trabalho, trouxeram novas demandas, contrastantes com o constitucionalismo liberal que prevalecia. Somam-se a esses fatores a contribuição da Igreja Católica na afirmação de uma doutrina de justiça social, os princípios defendidos no Manifesto Comunista de 1948, os efeitos da Grande Guerra de 1914-1918 e o decisivo impacto ideológico da Revolução Russa de 1917.
Os choques de âmbito ideológico, as contradições inerentes ao crescimento dos atores sociais e as rápidas alterações provocadas pela diversificação da economia, pela urbanização e pelo crescimento populacional, igualmente, explicam as razões da incorporação da ordem econômica e social às discussões delineadas na época. Paulo Bonavides (2007, p.188), dissertando sobre a necessidade de alteração do modelo constitucional implantado pelo Estado Liberal, lembra:
O velho liberalismo, na estreiteza de sua formulação habitual, não pôde resolver o problema essencial de ordem econômica das vastas camadas proletárias da sociedade, e por isso entrou irremediavelmente em crise. A liberdade política como liberdade restrita era inoperante. Não dava nenhuma solução às contradições sociais, mormente daqueles que se achavam à margem da vida, desapossados de quase todos os bens. Comunicá-la, pois, a todos, conforme veio a suceder, significava já um passo em falso na firmeza da teoria liberal. E isto foi uma das primeiras transformações por que passou o liberalismo. Mostrava-se, aí, com raro poder de evidência, a face dialética em que se movia historicamente a sociedade humana.
A complexidade de tal quadro, portanto, provocou a defasagem do modelo de passividade e afastamento pelo qual o Estado se conduzia. As contingências exigiam que, além de uma conduta negativa a ser assumida em termos de liberdades públicas, o Estado deveria atuar positivamente, promovendo a igualdade material, atenuando a problemática social e atendendo às reivindicações dos diversos e complexos atores sociais que emergiam. A igualdade jurídico-formal apregoada nos textos constitucionais precisava, em definitivo, ser concretizada.
Acresça-se que é exatamente nesse período que se situam os dois diplomas constitucionais que, por sua disposição de conteúdo eminentemente social, são tidos como marcos do constitucionalismo social: a Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição de Weimar de 1919, a partir das quais se identifica o reconhecimento manifestado pelo Estado no sentido de que, junto ao cumprimento de seu dever de garantir aos cidadãos o respeito às liberdades clássicas de que são titulares, sua contundente intervenção é necessária para que os indivíduos possam melhor desfrutar de seus direitos e de suas garantias, daí porque, comumente, tem-se entendido que a fase do constitucionalismo social tem seu início marcado pelas Constituições mexicana e de Weimar. Entende Carlos Miguel Herrera (2008, p.7) que:
A história constitucional tem oficialmente a sua certidão de nascimento com a Constituição alemã de 11 de agosto de 1919. Mas, para dizer a verdade, esta já tem um precedente fundamental na Constituição mexicana de 5 de fevereiro de 1917, elaborada em Querétaro. Se este antecedente não pode ser evitado, não se trata de um simples (e inútil) gesto de erudição: encontramos ali, estabelecida pela primeira vez em um texto constitucional que alcançara vigência, a relação específica entre direitos sociais e revolução inconclusa.
Efetivamente, a Constituição da República de Weimar representa o grande ponto de onde se irradiou significativa parte dos valores que embasam o constitucionalismo ocidental contemporâneo. Vaz da Silva (1977, p.35) ressalta:
A Constituição Alemã, ao integrar a ordem político-institucional aos objetivos econômicos da sociedade, buscou definir um projeto alternativo social-democrático que satisfizesse os diversos segmentos sociais, presos, de um lado, às concepções da clássica democracia burguês-individualista, e, de outro, ao crescente fluir de princípios e proposições socialistas. Tratava-se da primeira tentativa feita por uma nação de construir uma social-democracia, procurando conciliar princípios liberais e princípios socialistas, e almejando fugir, ao mesmo tempo, do exemplo, então bem próximo e bem presente em todos os espíritos, da revolução soviética e dos excessos do capitalismo e do liberalismo.
Na mesma direção, afirma Bercovici (2008, p. 31) que
A partir de Weimar (e da Constituição do México, de 1917), a característica essencial das constituições do século XX passa a ser o seu caráter diretivo ou programático, que incorpora conteúdos de política econômica e social. Esta característica é fruto da democracia de massas. A tentativa de incorporação da totalidade do povo no Estado passa a exigir a presença de uma série de dispositivos constitucionais que visam a alterar ou transformar a realidade sócio-econômica.
Cabe aqui, como inferência, a certeza de que qualquer estudo especializado acerca do nascimento, da introdução e da extensão dos direitos sociais no âmbito constitucional, centrado na atuação do Estado como ente responsável em assegurar a promoção da igualdade material, em sobreposição a uma igualdade abstrata, não pode prescindir de uma análise respeitante à particular relevância das Constituições supracitadas.
3 A CARTA BRASILEIRA DE 1934
Após os trabalhos da Constituinte, promulgou-se a terceira Constituição brasileira em 16 de julho de 1934, inspirada, essencialmente, na Constituição alemã de Weimar. Fixou-se, em caráter excepcional, a eleição do primeiro presidente por voto indireto da Assembleia, e logo Getúlio Vargas foi confirmado no poder central, derrotando seu opositor, Borges de Medeiros.
A situação era bem diversa da que dera origem à Constituição de 1891, tendo em vista as preocupações sociais que ganhavam relevância, já nascidas como forte tendência há algumas décadas e desenhadas pelas mudanças desencadeadas pelos movimentos de 1930 e de 1932, em cujas explicações, lamentavelmente, os limites deste trabalho não permitem que incursemos mais aprofundadamente. De qualquer forma, é inequívoco que a problemática social adquiria âmbito nacional.
Sem embargo, vale dizer que a Revolução de 1930 marcou a queda da primeira Constituição Republicana, balizando o fim da Primeira República e dando início a uma nova fase existencial do nosso sistema político, contribuindo para transformar o diálogo liberal num diálogo social, ao qual Vargas, desde o início de seu primeiro governo, inclinou-se explicitamente. Por toda sua abrangência, o movimento de 30 representa o prólogo do Estado social brasileiro, impulsionado desde o primeiro momento pelo oportunismo e pela habilidade de tal governante.
E, se a Revolução de 1930 implicou a derrocada do constitucionalismo de 1891 e endossou o declínio da Primeira República, o movimento constitucionalista de 1932 alimentou as acelerações que já se refletiam, principalmente, no sentido social. O discurso social penetrava, de vez, a política brasileira.
Convém que se constate, antes do estudo das inúmeras fórmulas e inovações consagradoras de direitos sociais presentes em seu texto, a instabilidade com que nasceu a Constituição de 1934, analisando-se sucintamente as causas da curta vida desta Carta.
A contradição no âmago de seu próprio texto é indiscutível e, talvez, a maior causa da irrealização de muitos dos seus princípios. O texto de 1934 é uma síntese malograda de tentativa de conciliação de ideais liberais e de tendências intervencionistas do Estado. De um lado, um liberalismo fruto das formulações da Constituição antecedente, de valores e ideias que germinavam, consignados nos preceitos das liberdades e das garantias individuais, nas eleições livres, no voto universal e na autonomia dos partidos, dos poderes e dos entes federados. Em direção contrária, um caráter centralizador e intervencionista, representado pela ampliação das prerrogativas do Poder Executivo e pela sua forte interferência na economia. Assim:
Não, portanto, por ser ‘irrealista’ ou ‘inexequível’, mas por ser dúbia, é que a Constituição de 1934 selou seu destino. Se hoje podemos dizer que uma certa síntese foi conseguida entre elementos do pensamento liberal e tendências intervencionistas do Estado, em 1934 ela era apenas uma ideia. A Carta é uma colcha de retalhos, em que pese seu brilhantismo jurídico e sua lição histórica. Princípios antagônicos (formulados antagonicamente, inclusive) são postos lado a lado. Eles marcam duas tendências claramente definidas, dois projetos políticos diversos. Um deles havia de prevalecer”. (ANDRADE; BONAVIDES, 1991, p. 326).
Projetos políticos diversos e contrastantes foram postos lado a lado, e um deles haveria de preponderar, o que, como vimos, mover-se-á segundo a necessidade que a conjuntura, marcada basicamente pelos choques ideológicos e pelas contradições traduzidas nos inúmeros atores sociais que coexistiam, exigia. Para Wolkmer (1989, p.130):
[...] o texto constitucional de 34 demonstra, nos parâmetros de seu hibridismo, o entreabrir de uma complexa ambiguidade onde, de um lado, parece tratar-se de um pacto político, verdadeiramente pioneiro e avançado, de outro, a ilusão de um conteúdo que não transmite exatamente a nova roupagem.
O resultado é a sobreposição do ideal intervencionista e autoritário ao projeto liberal, cuja derrota definitiva, embora registrada, mais firmemente, com a Constituição de 1937, já se revelava no caráter autoritário e centralizador que caracteriza, desde o início, o governo de Vargas.
4 A INAUGURAÇÃO DO ESTADO SOCIAL BRASILEIRO
Os fatores que apontariam para o sentido eminentemente social positivado pela Constituição de 1934, há um tempo, estavam presentes. O texto consolidou uma ordem jurídica fundadora de um Estado social cujos muitos de seus preceitos já haviam sido proclamados na Alemanha como fruto das ideias imprimidas pela Constituição de Weimar. Doravante, a índole social exercerá sua hegemonia, e, em que pese a predominância de seus valores diante dos ideais do texto de 1891, é preciso assinalar que não houve eliminação dos direitos e garantias neste contidos, mas sim sua conservação e seu subsequente aperfeiçoamento.
Por outro lado, se não se pode afirmar, de maneira categórica, a inexistência de manifestações de índole social até 1930, considerados as várias reivindicações que apontavam para a consciência clara da necessidade de mudanças num sistema jurídico-liberal absenteísta extemporâneo, é razoável que se diga que, apenas a partir de 1934, a despeito das medidas já tomadas pelo governo provisório, o Estado passa a comprometer-se em estabelecer políticas públicas promotoras de igualdade material.
Com efeito, uma das primeiras iniciativas do governo vencedor da Revolução foi a formação de uma comissão para a elaboração de uma legislação eleitoral na qual se consignassem os pontos constantes da plataforma governamental e das inúmeras reivindicações que se faziam em diversos setores da sociedade. Nessa linha, decidido a acelerar o processo de reconstitucionalização e a legitimar-se perante os manifestos revolucionários emergentes, Vargas logo instituiria um Código Eleitoral, que introduzia o voto secreto, o voto feminino e a justiça eleitoral, além da figura dos deputados classistas.
É sobre esses últimos que deve recair a constatação da tomada de consciência do governo frente às necessidades exigidas num contexto político que oferecia um sistema representativo desacreditado e anacrônico. A despeito de se traduzir num objetivo implícito, qual seja o de neutralizar a ação dos blocos políticos dos Estados hegemônicos, refletindo o receio de Vargas contra eventuais influências a ele desfavoráveis das oligarquias mineira e paulista na elaboração da nova Constituição – considerando que se tratava de um grupo classista praticamente nomeado pelo presidente e mais numeroso do que qualquer bancada estadual –, o fato é que essa representação classista estará presente em grande parte dos discursos acerca dos direitos sociais e econômicos no período anterior à promulgação da Constituição de 1934.
Tal ineditismo já anunciado seria logo verificado na inserção de dois títulos no texto constitucional: um concernente à ordem econômica e social e outro, à família, educação e cultura. Inova-se ao estatuir que o direito de propriedade não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo. Cabe recorrência também ao preceito sobre desapropriação por necessidade ou utilidade pública mediante prévia e justa indenização, sem dispor que ela se faria em dinheiro, como se preveria em 1946, o que tanto obstou a concretização da reforma agrária no País, e à disposição do artigo 117: “A todos cabe o direito de prover à própria subsistência e à de sua família, mediante trabalho honesto. O poder público deve amparar, na forma da lei, os que estejam em indigência”.
No âmbito da proteção dos direitos individuais, acolheram-se as exigências sociais da época, instituindo-se o mandado de segurança, cujo uso se faria idôneo toda vez que houvesse direito “certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade”, e concedendo-se o direito de voto a um grupo social até então ausente no sistema político do País: as mulheres, o que fez do Brasil um dos pioneiros do voto feminino em todo o mundo.
No que tange à programação da nova ordem econômica, o artigo 115 é exemplar em constatar a transformação do paradigma liberal para um Estado remodelado e comprometido em dar ensejo a reformas sociais, o qual dispõe sua organização “conforme os princípios da justiça e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existência condigna”. Em consonância com essa nova ordem econômica e social, também se têm as disposições do artigo 138, incumbindo aos poderes federal, estadual e municipal a adoção de “medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a mortalidade e a morbidade infantis”, protegendo a juventude contra “toda exploração, bem como contra o abandono físico, moral e intelectual”.
As conotações sociais, como se percebe, penetravam todo o texto constitucional. A família era consubstanciada “sob a proteção especial do Estado,” e a educação, as artes, as letras e a cultura consagravam-se “objeto de amparo da União, dos Estados e dos Municípios”. Acrescenta-se a essa escalada a disposição do artigo 121, segundo o qual “a lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições de trabalho na cidade e nos campos, objetivando a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do país”. Numa síntese, ensinam Paes de Andrade e Paulo Bonavides (1991, p.332-333) que a nova Carta:
Reiterou o princípio da igualdade e dedicou um título à ordem econômica e social organizada de modo a possibilitar a todos existência digna. Autorizou a União a monopolizar determinadas indústrias ou atividades econômicas por interesse público, fez as riquezas do subsolo propriedade distinta da do solo, condicionou o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como das águas e da energia hidráulica, a autorização ou concessão federal; dispôs sobre a nacionalização desses bens, incumbiu o legislador de fomentar a economia popular, desenvolver o crédito, nacionalizar progressivamente os bancos de depósito, amparar a produção, estabelecer condições de trabalho na cidade e nos campos; proibiu a diferença de salário para um mesmo trabalho por motivos de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil, instituiu a Justiça do Trabalho para dirimir questões entre empregados e empregadores, estabeleceu o salário mínimo, o regime de oito horas diárias de trabalho, o repouso hebdomadário, as férias anuais remuneradas, a indenização ao trabalhador dispensado sem justa causa, a assistência médica e sanitária ao operário e à gestante, a regulamentação do exercício de todas as profissões e o reconhecimento das convenções coletivas de trabalho. Tocante à família a plataforma programática da primeira Constituição do Estado social brasileiro estabelecia generosamente o amparo à maternidade e à infância, bem como o socorro às famílias de prole numerosa. Fixou na competência da União o estabelecimento de um plano nacional de educação ao mesmo passo que fez gratuito o ensino primário. Ademais, dispôs também sobre a criação por lei de um Conselho Nacional de Educação e instituiu percentuais mínimos da renda tributária a serem aplicados na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos.
Tudo leva, assim, à constatação de que o constitucionalismo de 1934 foi exitoso na consagração do teor social em toda a extensão do seu texto, sensibilizando-se com os anseios ideológicos que se difundiam no País, inspirados pelos valores emergentes dos povos ocidentais. O caráter social dos direitos do homem ganhava proteção constitucional, apresentando-se em um novo modelo inclinado especialmente às aspirações da classe trabalhadora, apto a conduzir a nação aos caminhos do Estado de bem-estar.
5 CONCLUSÃO
Historicamente, é cabível afirmar que a Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição de Weimar de 1919 representam o marco a partir do qual se vislumbra o reconhecimento explicitado pelo Estado no sentido de que, a par do cumprimento de seu dever de garantir aos cidadãos o respeito às liberdades clássicas, a atuação do poder público é necessária para que os indivíduos possam melhor desfrutar de seus direitos e de suas garantias, mormente os concernentes aos objetivos que o Estado-Providência intenta realizar.
A Constituição Brasileira de 1934 inaugura a ordem jurídica inerente a esse Estado Social, com seus preceitos inovadores e suas disposições nitidamente sensibilizadas para a problemática social, apesar das dificuldades práticas para a implementação de suas formalidades.
6 REFERENCIAL TEÓRICO
ANDRADE, Paes de. BONAVIDES, Paulo. História Constitucional do Brasil. 3ª ed. São Paulo: Editora Paz e Terra, 1991.
BERCOVICI, Gilberto . Tentativa de Instituição da Democracia de Massas no Brasil: Instabilidade Constitucional e Direitos Sociais na Era Vargas (1930-1964). In: Cláudio Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento. (Org.). Direitos Sociais: Fundamentos, Judicialização e Direitos Sociais em Espécie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Editora Catavento, 2007.
HERRERA, Carlos Miguel. Estado, Constituição e Direitos Sociais. Revista do Tribunal Regional do Trabalho (TRT) da 15ª Região. Campinas-SP, 2008.
WOLKMER, Antônio Carlos. Constitucionalismo e direitos sociais. São Paulo: Editora Acadêmica, 1989.
VAZ DA SILVA, Floriano Corrêa. Direito Constitucional do Trabalho, São Paulo, LTR, 1977.