7. A AUTONOMIA DO PODER JUDICIÁRIO E O PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO
Façamos, então, a sistematização dos estudos anteriores com vistas a obter o alcance e o conteúdo do princípio da autonomia do Poder Judiciário especificamente quanto à elaboração e aprovação do seu orçamento.Fase administrativa
Em sua etapa preliminar, há a fixação dos parâmetros quantitativos e das normas gerais para a elaboração do orçamento.
Quanto às regras e prazos para elaboração e encaminhamento das propostas pelos órgãos setoriais, não há grandes problemas relacionados à autonomia financeira do Poder Judiciário.
A questão crucial nesta fase é a da fixação dos parâmetros quantitativos que deverão ser seguidos pelo Poder Judiciário na elaboração de sua proposta.
Afinal, nesta atividade, como já destacado antes, faz-se uma estimativa geral de receitas a serem arrecadadas, o que depende de uma série de informações e avaliações técnicas.
A esse respeito, a Constituição Federal determina que os limites financeiros a serem observados pelo Poder Judiciário na elaboração de suas propostas orçamentárias devem ser “estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias” (art. 99, § 1.º).Isso quer dizer que é inconstitucional toda e qualquer tentativa dos demais Poderes imporem limites financeiros à proposta orçamentária do Poder Judiciário sem que este participe deste processo de negociação.
Como já asseverou o C. Supremo Tribunal Federal a respeito:
"O STF, em duas oportunidades (ADI 468-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADI 810-MC, Rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspensão cautelar da vigência de disposições legais que fixaram limite percentual de participação do Poder Judiciário no orçamento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em vista que se trata de impugnação dirigida contra a LDO do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixou o limite de 7% de participação do Poder Judiciário na receita geral do Estado totalmente à sua revelia." (ADI 1.911-MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 19-11-1998, Plenário, DJ de 12-3-1999.)
"LDO: participação necessária do Poder Judiciário na fixação do limite de sua proposta orçamentária (CF, art. 99, § 1º)." (ADI 848-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 18-3-1993, Plenário, DJ de 16-4-1993.)
Portanto, deve haver uma discussão verdadeira envolvendo os três Poderes na fixação, na LDO, dos limites financeiros do orçamento do Poder Judiciário.
Na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2014 (art. 23), a exemplo do que vem ocorrendo nas demais leis anteriores, foi utilizado como parâmetro para esse limite o fixado na LDO anterior com alterações que ocorreram no decorrer do exercício e eventuais acréscimos para despesas não ordinárias já previstas.
Não se tem observado oportunidade e nem iniciativa do Poder Judiciário discutir esses critérios, mesmo diante de necessidades novas surgidas.
Na prática, tem sido constantemente utilizado pelo Judiciário o recurso a emendas parlamentares na fase legislativa do processo, o que demonstra a inconstitucionalidade dos limites.
Além disso, a fixação dos valores exatos disponibilizados ao Poder Judiciário é feita pelos órgãos técnicos da SOF, sendo que, como bem destaca José Maurício Conti:
“Outro aspecto relevante é a inexistência de mecanismos que permitam ao Poder Judiciário aferir a correção dos cálculos elaborados unilateralmente pela Secretaria de Orçamento Federal, não havendo previsão de participação, direta ou por meio de fiscalização, do Poder Judiciário nesse procedimento. É evidente que os complexos cálculos elaborados pela Secretaria de Orçamento Federal, bem como pelos demais setores do Poder Executivo no processo, seja para fixar os valores de previsão de arrecadação, seja para estabelecer os referenciais monetários previstos na lei de diretrizes orçamentárias, estão sujeitos a uma série de decisões que podem alterar significativamente o resultado final, sem que o Poder Judiciário nelas interfira, o que está em desacordo com o estabelecido na parte final do § 1º do art. 99 da CF, segundo o qual a fixação dos limites deve ser feita conjuntamente com os demais poderes” (Idem, p. 86).
Assim, também neste ponto há que se atuar a fim de que seja devidamente observada a autonomia financeira do Poder Judiciário.
Fixado o limite financeiro para o Poder Judiciário, a divisão do montante entre seus órgãos setoriais deve ser feita em comum acordo tal como se depreende do que dispõem os parágrafos 1.º e 2.º do art. 99 da Constituição Federal.Portanto, deve haver uma negociação dentro do próprio Poder Judiciário para tanto sem que haja interferência dos demais Poderes neste assunto.
Se tais órgãos não encaminharem suas respectivas propostas orçamentárias no prazo previsto na lei de diretrizes orçamentárias, poderá o Poder Executivo considerar, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores já aprovados na lei orçamentária então vigente, sendo feitos eventuais ajustes conforme limites estipulados.
Isso é o que determina o art. 99, § 3.º, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional n.º 45/2004, que não ofende o princípio da separação dos poderes, haja vista a razoabilidade da medida e a necessidade de se concretizar a elaboração do orçamento para o funcionamento do Estado, que não poderia ficar refém da inércia de um ou mais órgãos do Judiciário.
Apesar de haver divergência doutrinária sobre o tema , temos que, nos termos do que dispõem o art. 99, caput, e seus parágrafos, da Constituição Federal, as propostas orçamentárias dos órgãos setoriais do Poder Judiciário devem ser encaminhados ao órgão central (Poder Executivo) e não diretamente ao Legislativo.
Afinal, o parágrafo 4.º do referido artigo é bem claro ao definir que o Poder Executivo poderá fazer “ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual” caso as propostas apresentadas pelos órgãos setoriais do Judiciário estiverem em desacordo com os limites financeiros fixados.
No entanto, esta é a única hipótese de alteração da proposta do Judiciário que pode ser feita pelo Poder Executivo.
O próprio Supremo Tribunal Federal já asseverou por vezes que “incumbe aos Tribunais de que trata o artigo 99, § 2º, da Lei Maior da República aprovar os respectivos orçamentos, que, enviados ao Poder Executivo, haverão de ser incorporados ao projeto de lei orçamentária, da forma em que aprovados” (AO 1482, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, julgado em 24/09/2007, publicado em DJe-113 de 01/10/2007, p. 17).
Consolidada a proposta orçamentária pelo Poder Executivo, deve ser ela encaminhada ao Poder Legislativo para apreciação.
Fase legislativa
A fase legislativa inicia-se com o recebimento, pelo Presidente do Congresso Nacional, do projeto de lei orçamentária com a mensagem respectiva do Presidente da República.
Ao fazê-lo, deve o Presidente convocar uma sessão conjunta das Casas do Congresso Nacional para a leitura da mensagem no prazo de 48 horas.
Após, encaminha-se o material à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que deverá examinar e emitir parecer a respeito.
As emendas apresentadas pelos parlamentares ou pelo Presidente da República são também apreciadas pela CMO, que apresentará parecer a respeito.
Repita-se que o Poder Judiciário não tem legitimidade para apresentar emendas aos projetos de leis orçamentárias diretamente no Congresso, devendo fazê-lo por meio de parlamentares ou do Presidente da República.
Cumpre, então, verificar as possibilidades de alteração das propostas do Poder Judiciário pelo Legislativo e pelo Executivo, considerando o princípio da autonomia financeira daquele.
E nesse ponto, deparamo-nos com uma questão que, a nosso ver, não se encontra bem resolvida na prática diante do que dispõe a Constituição Federal.
Isso porque, como já analisamos acima, a autonomia financeira do Poder Judiciário foi delineada pelo constituinte originário de uma maneira muito forte e qualquer tentativa de reduzi-la, ainda que por emenda constitucional, incorreria em inconstitucionalidade flagrante, tendo em vista o que dispõe o art. 60, § 4.º, III, da Constituição Federal.
Esta autonomia financeira, no que pertine à elaboração e aprovação do orçamento do Poder Judiciário, é bem delineada pelo art. 99 e seus parágrafos da Constituição Federal.
Assim, o caput do mencionado artigo diz que o Poder Judiciário possui autonomia administrativa e financeira.
Seguindo a boa técnica legislativa, os parágrafos deste artigo traçam os aspectos complementares à norma enunciada no seu caput, bem como veiculam as exceções à regra por este estabelecida (posição doutrinária normatizada pelo art. 11, III, “c”, da Lei Complementar n.º 95/98).Nessa linha, a autonomia financeira do Poder Judiciário significa ter este ampla liberdade para elaborar sua proposta orçamentária desde que dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Isso significa que, divididos os recursos orçamentários entre os Poderes do Estado na Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Constituição assegurou ao Judiciário livremente dispor destes recursos desde que, obviamente, respeitados as demais normas constitucionais.
O Poder Executivo somente poderá alterar esta proposta se estiver em desacordo com tais limites, nos exatos termos do parágrafo 4.º deste artigo 99.
E a conclusão lógica é a de que o Poder Executivo também não poderá provocar tal alteração por meio de uma posterior emenda encaminhada ao Congresso Nacional porque estaria modificando decisões políticas tomadas pelo Judiciário dentro de sua esfera de poder.
Poder-se-ia dizer que se trata apenas de uma proposta, sendo que caberia ao Congresso Nacional, provocado ou não por emendas propostas pelo Executivo, dar a palavra final sobre a proposta orçamentária do Poder Judiciário, podendo, inclusive, modificá-la sem limitações.
Tenho, no entanto, que isso não estaria em conformidade com o princípio da autonomia financeira do Judiciário, tal como definido pelo constituinte originário.
Em primeiro lugar, já podemos destacar que as eventuais emendas à proposta do Judiciário não poderiam provocar aumentos ou reduções de dotações orçamentárias globalmente consideradas para este Poder, sob pena de afronta à norma que determina a fixação conjunta de tais limites pelos Poderes.
Afinal, se isso fosse possível, de que adiantaria o Poder Judiciário fixar juntamente com os demais Poderes esses limites se isso pudesse ser livremente alterado unilateral e posteriormente pelo Legislativo?
Em segundo lugar, alterar as prioridades dos programas e ações orçamentárias definidas pelo Poder Judiciário significa imiscuir-se em decisões políticas que estão protegidas pela autonomia administrativa e financeira do Judiciário prevista no art. 99 da Constituição Federal.
Portanto, as emendas à proposta do Judiciário devem restringir-se a eventuais correções necessárias para sanar erros materiais, para atendimento dos limites financeiros determinados, para adequação às demais leis orçamentárias (Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias), bem como para observância das normas gerais de direito financeiro (Lei n.º 4.320/64 e Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal).
Por fim, deve ser ressalvado o seguinte: ainda que se admita a alteração da proposta do Judiciário pelo Legislativo, essas modificações deverão significar apenas transferências de valores dentro do “orçamento” do próprio Judiciário, sob pena de, como visto, afrontar a norma que determina a fixação dos limites orçamentários entre os três Poderes.
Sabe-se que cabe ao Congresso Nacional dispor sobre plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado (art. 48, II, da Constituição Federal), mas isso somente dentro dos limites traçados pela própria Constituição.
Ressalte-se, por oportuno, que esta autonomia financeira do Poder Judiciário não se confunde com as autonomias financeiras também previstas no texto constitucional do Ministério Público (art. 123, § 3.º, da Constituição Federal) e da Defensoria Pública (art. 134, §§ 2.º e 3.º, da Constituição Federal), haja vista que essas instituições não participam da fixação dos seus próprios limites orçamentários como o Poder Judiciário, sendo que, ademais, não constituem um dos Poderes do Estado, cuja separação é garantida por cláusula pétrea.
Em verdade, o que se tem observado desde o advento da República em nosso país é o fortalecimento cada vez maior do Poder Executivo em face dos demais Poderes do Estado.
E isso fica muito evidente na área orçamentária, que, como vimos, é essencial para a existência, funcionamento e independência de qualquer entidade.
Quanto ao direito orçamentário, as várias limitações às emendas parlamentares, a impossibilidade de apresentação de emendas pelo Judiciário, os exíguos prazos para a aprovação das leis orçamentárias e a força política cada vez maior do Executivo decorrente, principalmente, da possibilidade de impor contingenciamentos aos gastos públicos, têm provocado uma indevida preponderância financeira, mas sobretudo política do Poder Executivo.
Pelos motivos já apresentados, temos que, na verdade, esta força do Executivo decorre, em boa parte, da equivocada interpretação das normas constitucionais referentes à atividade financeira do Estado.
Já é tempo de se estabelecer o equilíbrio entre os Poderes em nosso país e, como demonstramos, isso não depende de alteração alguma nas normas constitucionais vigentes, mas de vontade e coragem.
8. CONCLUSÕES
Diante de tudo o que foi visto, passamos a apresentar uma síntese dos principais pontos abordados durante o trabalho, incluindo as conclusões parciais alcançadas nos capítulos antecedentes, para, ao final, concluirmos o estudo, apresentando respostas a todas as questões centrais elencadas.
Os estados-nação democráticos foram construídos sobre a idéia da repartição de seus poderes ou funções com o nítido objetivo de se evitar a tirania, sendo que o Brasil também seguiu esse sistema, colocando esta escolha entre as imutáveis das chamadas cláusulas pétreas da Constituição Federal.
Com efeito, a teoria da separação dos poderes tem como objetivo central evitar a concentração e o abuso do poder, o que somente se obtém por meio de sua divisão em partes que possam limitar-se entre si.
No entanto, em nossa curta História republicana, as relações entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário tem se alterado sob vários aspectos no tempo, ao ponto de se identificarem inclusive crises a respeito, verificando-se atualmente verdadeira e inconstitucional hipertrofia do Poder Executivo.
No que diz respeito à elaboração e aprovação dos orçamentos, que é matéria imprescindível para a análise do grau de independência de qualquer entidade, essa desigualdade entre os Poderes também tem sido observada com clara preponderância do Poder Executivo sobre os demais.
Isso não está em conformidade com o equilíbrio, a harmonia e a independência dos Poderes determinados na Constituição de 1988.
Em relação ao Poder Judiciário, a Constituição determinou que sua função não é apenas a de administrar a Justiça no país, mas também a de ser o guardião da Constituição, tutelando os princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, os direitos e garantias fundamentais nela assegurados, a observância da organização do Estado em sua forma federativa, bem como o respeito à organização dos poderes tal como nela delimitada.
Assim, o Poder Judiciário é o último bastião dos indivíduos contra eventuais ilegalidades e abusos de poder do próprio Estado e daqueles que dominam o poder político e econômico do país.
Para desempenhar suas funções de maneira adequada e efetiva, é imprescindível que o Poder Judiciário tenha real independência e indiscutível imparcialidade.
Para isso, foram asseguradas ao Poder Judiciário diversas garantias, que se dividem em três grandes grupos: a) autonomia de governo; b) autonomia normativa e c) autonomia financeira.
A autonomia de governo significa que o Poder Judiciário pode organizar-se independentemente da vontade ou da decisão política dos demais Poderes, cabendo-lhe exercer a administração própria de seus recursos materiais e pessoais, o poder de polícia, o poder disciplinar, bem como o necessário para praticar ao atos administrativos próprios.
A autonomia normativa significa que o Poder Judiciário possui legitimidade para regulamentar suas atividades e também possui iniciativa legislativa para determinadas matérias. A autonomia financeira significa o poder de autogestão da própria atividade financeira, ou seja, das condutas relacionadas à obtenção de recursos e à realização de gastos.
Em nosso ordenamento, não há autonomia financeira plena do Poder Judiciário, tendo em vista as diversas normas que permitem o controle dos demais Poderes sobre sua atividade financeira, na esteira do sistema de freios e contrapesos adotado. Diante disso, resta saber qual o limite de ingerência dos demais Poderes sobre a atividade de elaboração e aprovação do orçamento do Poder Judiciário.
Para isso, não se pode esquecer de que tanto a atribuição de independência ao Poder Judiciário quanto a extensão desta independência dependem de uma decisão política fundamental para o sistema de governo adotado em determinado Estado. No Brasil, optou-se por uma independência forte, apesar de não absoluta.
No entanto, as autorizadas ingerências de um Poder em outro somente pode ocorrer nas hipóteses e nos estritos limites autorizados pelo próprio constituinte originário, sob pena de, em se aceitando alterações posteriores do constituinte reformador ou do legislador infraconstitucional, incorrer-se, respectivamente, em ofensa à cláusula pétrea da separação dos poderes ou inconstitucionalidade da lei.
Diante disso e das normas constitucionais aplicáveis à espécie, conclui-se que:
1) É inconstitucional toda e qualquer tentativa dos demais Poderes imporem limites financeiros à proposta orçamentária do Poder Judiciário sem que este participe deste processo de negociação;
2) Deve haver uma discussão verdadeira envolvendo os três Poderes na fixação, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, dos limites financeiros do orçamento do Poder Judiciário;
3) Fixado o limite financeiro para o Poder Judiciário, a divisão do montante entre seus órgãos setoriais deve ser feita por meio de uma negociação dentro do próprio Poder Judiciário sem que haja interferência dos demais Poderes neste assunto;
4) Apenas se não forem encaminhadas as propostas orçamentárias do Poder Judiciário no prazo previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou se aquelas vierem em desacordo com os limites previstos nesta é que os demais Poderes poderão ter uma ingerência direta sobre o mérito da proposta orçamentária daquele Poder;
5) Assim, os recursos orçamentários destinados ao Poder Judiciário na Lei de Diretrizes Orçamentárias serão de sua livre disposição desde que, obviamente, respeitados as demais normas constitucionais;
6) Portanto, as emendas à proposta do Judiciário devem restringir-se a eventuais correções necessárias para sanar erros materiais, para atendimento dos limites financeiros determinados, para adequação às demais leis orçamentárias (Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias), bem como para observância das normas gerais de direito financeiro (Lei n.º 4.320/64 e Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal);
7) Ainda que se admita alguma alteração da proposta do Judiciário pelo Legislativo, ainda que provocado por emenda do Executivo, essas modificações deverão significar apenas transferências de valores dentro do “orçamento” do próprio Judiciário, sob pena de, como visto, afrontar a norma que determina a fixação dos limites orçamentários entre os três Poderes.
BIBLIOGRAFIA
ANTUNES, J. Pinto. Da limitação dos poderes. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1950.
ASSIS, Luiz Gustavo Bambini. Processo legislativo e orçamento público: função de controle do Parlamento. São Paulo: Saraiva, 2012.
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2ª edição, 3ª tiragem. São Paulo: Malheiros, 2004.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 15ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 18ª ed. São Paulo: Saraiva, 1997.
__________. Hermenêutica e Interpretação Constitucional. São Paulo: Celso Bastos Editor, 1997.
__________; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1995, v. 4.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 1996.
__________. História Constitucional do Brasil, obra conjunta com Paes de Andrade. 3. ed. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra, 1991.
BURKHEAD, Jesse. Orçamento público. Trad. Margaret Hanson Costa. Rio de Janeiro: FGV, 1971.
CAETANO, Marcello. Direito Constitucional. v. 1. Rio de Janeiro: Forense, 1987.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes, Direito Constitucional, 6. ed. Coimbra: Livraria Almedina, 1993.
CATTONI, Marcelo. Devido processo legislativo. 2 ed. Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2006.
CONTI, José Maurício, A autonomia financeira do Poder Judiciário. São Paulo: MP, 2006.
COOLEY, Thomas. Princípios Gerais de Direito Constitucional dos Estados Unidos da América do Norte. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982.
DUVERGER, Maurice, Constitutions et Documents Politiques, 6. ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1971.
DWORKING, Ronald. Uma Questão de Princípio. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
FARIA, José Eduardo, Poder e Legitimidade. São Paulo: Ed. Perspectiva, 1978.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 22. ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 1995.
__________. Constituição e Governabilidade. São Paulo: Saraiva, 1995.
__________. Estado de Direito e Constituição. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004.
FERREIRA, Luis Pinto. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 1995.
FRANCO, Antonio L. Sousa. Finanças públicas e Direito Financeiro. Coimbra: Almedina, 1992.
HARADA, Kiyoshi. Orçamento Anual. Processo Legislativo in Prática do Direito Tributário e Financeiro – Artigos e Pareceres. São Paulo: Ed. Juarez de Oliveira e CEPEJUR, 2004.
LESSA, Pedro. Do Poder Judiciário. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1915.
LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución. 4ª edição. Barcelona: Ed. Ariel, 1986.
_________, Political Power and Governmental Process. 3. ed. Chicago: Ed. University of Chicago, 1965.
MARTINS, Ives Gandra da Silva, Comentários à Constituição do Brasil, obra conjunta com Celso Ribeiro Bastos. São Paulo: Ed. Saraiva, 1989.
MENEZES, Anderson. Teoria geral do estado. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1984.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 3.ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 3. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1991.
________________ Formas e sistemas de governo. Rio de Janeiro: Forense, 2007
MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat. O espírito das leis. Os pensadores. São Paulo: Nova Cultural, 2000.
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 8 ed. São Paulo: Atlas, 2011.
SILVA, José Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo. 13. ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 1997.
TAVARES, André Ramos. Manual do Poder Judiciário Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2012.