5. CONCLUSÃO
Com a atual regra da LDO 2014, a indicação da entidade beneficiada no orçamento, por meio de emenda parlamentar, gera hipótese que admite a pactuação do instrumento de parceria (seja convênio ou termo de parceria), sem a necessidade de submissão aos processos seletivos previsto no Decreto nº 6.170, de 2007 (chamamento público), ou no Decreto 3.100, de 1999 (concurso de projetos).
Tal premissa, contudo, deve ser compreendida com algumas nuances.
Em primeiro lugar, a condição não impositiva do orçamento aprovado pelo legislativo permite que o Executivo não priorize a execução dos recursos vinculados àquela emenda parlamentar. Assim, embora seja possível firmar-se o convênio, sem necessidade de chamamento público, a efetivação deste pacto convenial não é obrigatória, dependendo do interesse discricionário do órgão concedente.
Este interesse discricionário envolve, contudo, a realização ou não do pacto convenial, pois, em relação à entidade beneficiada pelos recursos envolvidos, a indicação já foi estabelecida pelo legislador, sendo incabível a submissão a processo seletivo.
Em segundo lugar, importante estabelecer que a validade da emenda parlamentar estará condicionada às regras estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Isso porque a própria Constituição Federal estabelece esta submissão, sedimentando que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual só podem ser aprovadas se forem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.[23]
Por fim, conclui-se que, embora a atual redação da LDO 2014 admita a indicação feita pela emenda parlamentar, como hipótese de não submissão a processo seletivo, tal hipótese não constava nas LDO’s anteriores e pode (ou não) vir a ser suprimida nas futuras Leis de Diretrizes Orçamentárias.
Notas
[3] A Consultoria Jurídica do Ministério da Cultura expediu o Memorando nº 297/2012/CONJUR-MINC/CGU/AGU, no qual noticia a adoção da orientação restritiva, com fulcro no Decreto nº 6.170/2007.
[4] Atualmente substituído pela Portaria Interministerial MP/MF/CGU n.º 50, de /2011.
[5] Art. 31. A transferência de recursos a título de contribuição corrente somente será destinada a entidades sem fins lucrativos que não atuem nas áreas de que trata o caput do art. 30 desta Lei e que preencham uma das seguintes condições:
I - estejam autorizadas em lei que identifique expressamente a entidade beneficiária;
II - estejam nominalmente identificadas na Lei Orçamentária de 2012; ou
III - sejam selecionadas para execução, em parceria com a Administração Pública Federal, de programas e ações que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no Plano Plurianual.
§ 1o A transferência de recursos a título de contribuição corrente, não autorizada nos termos do inciso I deste artigo, dependerá de publicação, para cada entidade beneficiada, de ato de autorização da unidade orçamentária transferidora, o qual conterá o critério de seleção, o objeto, o prazo do convênio ou instrumento congênere e a justificativa para a escolha da entidade.
§ 2o O disposto no caput deste artigo e em seu § 1o aplica-se aos casos de prorrogação ou renovação de convênio ou instrumento congênere ou aos casos em que, já havendo sido firmado o instrumento, devam as despesas dele decorrentes correr à conta de dotações consignadas na Lei Orçamentária de 2012.
[6] Art. 52. A transferência de recursos a título de contribuição corrente somente será destinada a entidades sem fins lucrativos que não atuem nas áreas de que trata o caput do art. 51 e que preencham uma das seguintes condições:
I - estejam autorizadas em lei que identifique expressamente a entidade beneficiária;
II - estejam nominalmente identificadas na Lei Orçamentária de 2013; ou
III - sejam selecionadas para execução, em parceria com a administração pública federal, de programas e ações que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no Plano Plurianual.
§ 1o A transferência de recursos a título de contribuição corrente, não autorizada nos termos do inciso I do caput, dependerá de publicação, para cada entidade beneficiada, de ato de autorização da unidade orçamentária transferidora, o qual conterá o critério de seleção, o objeto, o prazo do convênio ou instrumento congênere e a justificativa para a escolha da entidade.
§ 2o O disposto no caput e no § 1o aplica-se aos casos de prorrogação ou renovação de convênio ou instrumento congênere ou aos casos em que, já havendo sido firmado o instrumento, devam as despesas dele decorrentes correr à conta de dotações consignadas na Lei Orçamentária de 2013.
[7] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 1152.
[8] FIGUEIREDO, Angelina Cheibud; LIMONGI Fernando.Política Orçamentária no Presidencialismo de Coalizão. Rio de Janeiro: FGV, 2008. p. 101
[9] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 1152.
[10] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 1152.
[11] Art. 166 da Constituição Federal da República de 1988.
[12] Art. 43. As Comissões Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, relacionadas em Anexo a esta Resolução, cujas competências estejam direta e materialmente relacionadas à área de atuação pertinente à estrutura da administração pública federal, poderão apresentar emendas ao projeto.
Art. 44. As emendas de Comissão deverão:
I - ser apresentadas juntamente com a ata da reunião que decidiu por sua apresentação;
II - ter caráter institucional e representar interesse nacional, observado o disposto no art. 47, incisos II a V, vedada a destinação a entidades privadas, salvo se contemplarem programação constante do projeto;
III - conter, na sua justificação, elementos, critérios e fórmulas que determinem a aplicação dos recursos, em função da população beneficiada pela respectiva política pública, quando se tratar de transferências voluntárias de interesse nacional.
§ 1º Poderão ser apresentadas:
I - até 4 (quatro) emendas, sendo 2 (duas) de apropriação e 2 (duas) de remanejamento, para as comissões cuja competência esteja restrita a uma única subárea temática, conforme definido no § 1º do art. 26 desta Resolução, e observados os quantitativos constantes do Anexo a esta Resolução;
II - até 8 (oito) emendas, sendo 4 (quatro) de apropriação e 4 (quatro) de remanejamento, para aquelas cuja competência abranja mais de uma subárea temática, observados os quantitativos constantes do Anexo a esta Resolução.
§ 2º As Mesas Diretoras do Senado Federal e da Câmara dos Deputados poderão apresentar emendas, sendo até 4 (quatro) de apropriação e até 4 (quatro) de remanejamento.
Art. 45. As emendas de remanejamento somente poderão propor acréscimos e cancelamentos em dotações de caráter institucional e de interesse nacional, no âmbito da mesma subárea temática e mesmo grupo de natureza de despesa, observada a compatibilidade das fontes de recursos.
Art. 46. As Bancadas Estaduais no Congresso Nacional poderão apresentar emendas ao projeto, relativas a matérias de interesse de cada Estado ou Distrito Federal.
Art. 47. As emendas de Bancada Estadual deverão:
I - ser apresentadas juntamente com a ata da reunião que decidiu por sua apresentação, aprovada por 3/4 (três quartos) dos Deputados e 2/3 (dois terços) dos Senadores da respectiva Unidade da Federação;
II - identificar de forma precisa o seu objeto, vedada a designação genérica de programação que possa contemplar obras distintas ou possam resultar, na execução, em transferências voluntárias, convênios ou similares para mais de um ente federativo ou entidade privada;
III - no caso de projetos, contemplar, alternativamente a:
a) projeto de grande vulto, conforme definido na lei do plano plurianual;
b) projeto estruturante, nos termos do Parecer Preliminar, especificando-se o seu objeto e a sua localização;
IV - no caso de atividades ou operações especiais, restringir-se às modalidades de aplicação 30 (trinta - governo estadual ) e 90 (noventa - aplicação direta);
V - em sua justificação, conter, no mínimo:
a) os elementos necessários para avaliar a relação custo benefício da ação pretendida e seus aspectos econômico-sociais;
b) o valor total estimado, a execução orçamentária e física acumulada e o cronograma da execução a realizar, em caso de projeto;
c) as demais fontes de financiamento da ação e as eventuais contrapartidas.
§ 1º Poderão ser apresentadas no mínimo 15 (quinze) e no máximo 20 (vinte) emendas de apropriação, além de 3 (três) emendas de remanejamento, sendo que:
I - as Bancadas Estaduais com mais de 11 (onze) parlamentares poderão apresentar, além do mínimo de 15 (quinze) emendas, uma emenda de apropriação para cada grupo completo de 10 (dez) parlamentares da bancada que exceder a 11 (onze) parlamentares;
II - nas Bancadas Estaduais integradas por mais de 18 (dezoito) parlamentares, caberá à representação do Senado Federal a iniciativa da apresentação de 3 (três) emendas de apropriação dentre aquelas de que trata o caput.
§ 2º Os projetos constantes de lei orçamentária anual, oriundos de aprovação de emendas de Bancada Estadual, uma vez iniciados, deverão ser, anualmente, objeto de emendas apresentadas pela mesma Bancada Estadual até a sua conclusão, salvo se:
I - constem do projeto de lei orçamentária; ou
II - a execução física não tiver alcançado 20 % (vinte por cento) do total da obra; ou
III - houver comprovado impedimento legal à continuidade da obra; ou
IV - houver decisão em contrário da unanimidade da bancada.
§ 3º Na hipótese do descumprimento do disposto no § 2º:
I - o Comitê de Admissibilidade de Emendas proporá a inadmissibilidade de emendas de Bancada Estadual, em número equivalente àquelas que deixaram de ser apresentadas, a partir daquela com o menor valor proposto;
II - o Relator-Geral substituirá a emenda de que trata o inciso I por emenda necessária à continuidade do projeto.
Art. 48. As emendas de remanejamento somente poderão propor acréscimos e cancelamentos em dotações no âmbito da respectiva Unidade da Federação, mesmo órgão e mesmo grupo de natureza de despesa, observada a compatibilidade das fontes de recursos.
[13] TOLlINI, Hélio. Em busca de uma participação mais efetiva do congresso no processo de elaboração orçamentária, 2008. Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados. Disponível em: HTTP://bd.camara.gov.br.
[14] Atualmente substituído pela Portaria Interministerial MP/MF/CGU n.º 507, de 2011.
[15] BOBBIO, Norberto. O positivismo jurídico: lições de filosofia do direito. São Paulo: Ícone, 2006. p.197
[16] FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo do direito: Técnica, decisão, dominação. 5ª edição. São Paulo: Atlas, 2007. P. 256.
[17] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 5. Ed. Ver. E atual de acordo com a Emenda Constitucional n. 64/2010. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 1159-1160.
[18] DEZEN JÚNIOR, Gabriel. Curso Completo de Direito Constitucional. Volume I. 8ª Edição. Brasília: Vestcon, 2004. Pág. 701.
[19] Cabe registrar o atual movimento político para aprovação, pelo Legislativo, de emenda Constitucional que dê caráter impositivo à Lei Orçamentária.
[20] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Terceiro Setor: entre a liberdade e o controle. Salvador: Jus Podivm, 2013. P. 149.
[21] Art. 166 da Constituição Federal.
[22] Neste sentido, o Parecer nº 323/2013/CONJUR-MT/CGU/AGU:CGJA/rc, opinou no sentido no sentido de que, até o orçamento de 2013, a indicação de entidade privada por emenda parlamentar não justificava a desnecessidade de processo seletivo, por ausência de autorização pela LDO.
[23] Art. 166 da Constituição Federal.