1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Tema de extrema relevância jurídico-política e cujo debate ganha corpo em todo o país é o relativo à reforma da estrutura de segurança pública brasileira. As propostas geram polêmicas e encontram resistência de grupos ligados aos próprios órgãos policiais, que defendem a manutenção do atual modelo em detrimento do bem estar da sociedade em geral.
Por outro lado, instituições públicas que desempenham o papel de sujeitos parciais na persecução penal almejam arvorar-se em funções policiais, atentando contra os princípios constitucionais instituidores do sistema processual penal acusatório no Brasil, em que se delega a órgãos distintos as funções de investigação, acusação, defesa e exercício da jurisdição, como forma de efetivar as garantias decorrentes do devido processo legal.
Além disso, a resistência às mudanças também atinge o ambiente político, sedimentada na tradição do federalismo brasileiro de centralizar competências administrativas nas mãos da União e dos Estados membros, relegando a segundo plano o marcante papel político-administrativo desempenhado pelos Municípios.
Contudo, o aumento desenfreado dos índices de criminalidade e a onda crescente de violência policial – esta última marcada por execuções sumárias de suspeitos e repressões violentas às manifestações populares –, revelam a ineficiência das políticas públicas voltadas à área de segurança, a insatisfação da população com o atual modelo e a incompatibilidade de algumas instituições policiais com o Estado Democrático de Direito.
Face estas considerações, e levando em conta a experiência profissional deste articulista – amealhada durante quase duas décadas no desempenho de atividades de polícia preventiva e judiciária –, concluímos pela necessidade inadiável da construção de um novo modelo de segurança pública.
Ressalte-se que essa nova estrutura deve ter por base os valores e princípios constitucionais vigentes em uma democracia e levar em conta, também, a natureza das atividades desenvolvidas por cada uma das instituições policiais.
É sabido que a Constituição Federal de 1988 definiu como valor maior do Estado brasileiro a dignidade humana, instituindo um robusto sistema de direitos e garantais fundamentais voltado à proporcionar existência digna para todos.
Como forma de instrumentalizar a concretização destes princípios, a Constituição Cidadã delineou o pacto federativo, estruturando os Poderes do Estado e seus respectivos órgãos, atribuindo-lhes funções típicas e impondo-lhes limites, com o escopo de fazer prevalecer o dogma de que em um Estado Democrático de Direito não existem poderes absolutos, afastando-se definitivamente dos modelos despóticos.
Na referida distribuição de competências, o legislador constituinte originário entendeu por bem atribuir ao Poder Executivo a missão de concretizar políticas públicas de segurança, entregando-lhe a direção das polícias preventivas no âmbito dos Estados membros e do Distrito Federal e Territórios.
Fez o mesmo em relação às Polícias Judiciárias, a despeito destas instituições exercerem atividades que tem como destinatário final o Poder Judiciário, pois são órgãos intimamente ligados ao sistema de justiça criminal, auxiliando na repressão penal e não na prevenção administrativa, como atuam os órgãos de segurança pública.
Já destacamos, portanto, uma das imperfeições do atual sistema, visto que uma polícia de natureza judiciária não pode estar submetida às ingerências políticas do Poder Executivo, o que muitas vezes inviabiliza o exercício do poder-dever de punir do Estado em matéria penal e gera violações a direitos fundamentais.
De outra banda, não encontra amparo no núcleo principiológico da Constituição vigente, a existência de militares exercendo funções de natureza civil. A atividade de polícia administrativa de segurança não se coaduna com instituições castrenses, pois estas são concebidas e estruturados com base em uma filosofia de combate ao “inimigo” do Estado, em situações de conflitos bélicos declarados, o que é inconcebível em um estado de normalidade democrática.
Como se vê, as instituições de cunho militar são facilmente manipuláveis e suscetíveis à prática de excessos, pois à tropa é imposta uma doutrina de cumprimento incontestável das ordens superiores e dos regulamentos internos, por vezes incompatíveis com os valores consagrados no ordenamento jurídico-constitucional.
Portanto, o ponto fulcral do debate sobre um novo modelo de segurança pública assenta-se na natureza jurídica e nas finalidades das funções desempenhadas pelos órgãos policiais.
O poder de polícia administrativa do Estado é um poder de coerção imediata, autoexecutável, que legitima a intervenção nas liberdades individuais com a finalidade de fazer prevalecer interesses coletivos, como o direito à segurança. É este poder que autoriza os agentes de polícia preventiva a realizarem abordagens, buscas pessoais e conduzir os suspeitos surpreendidos em flagrante delito à presença da autoridade de polícia judiciária, cerceando momentaneamente o direito à liberdade nos limites estabelecidos em lei.
A atividade de polícia preventiva, portanto, promove segurança pública de forma direta, evitando a ocorrência de ilícitos e zelando pela manutenção da paz social. Por isso, revela-se necessária a sua vinculação hierárquica ao Chefe do Poder Executivo, pois é órgão indispensável à instrumentalização de políticas públicas voltadas a efetivar o direito fundamental à segurança.
O poder de punir do Estado em matéria penal, por seu turno, não é autoexecutável, visto que só se concretiza com o advento da sentença penal condenatória definitiva, prolatada pelo Estado-Juiz com observância das garantias constitucionais processuais.
Nesse contexto, cabe à Polícia Judiciária, como órgão essencial à função jurisdicional do Estado, atuar na fase pré-processual da persecução penal, produzindo uma investigação criminal isenta, imparcial e apta a viabilizar o exercício do poder de punir dentro das balizas constitucionais e legais, atividade esta que compõe o conceito amplo de devido processo penal.
Resta claro, portanto, que a Polícia Judiciária não é órgão típico de segurança pública, pois atua após a ocorrência dos fatos criminosos e em prol do processo justo, promovendo segurança apenas de forma indireta ou mediata. É por esta razão que ela não pode permanecer subordinada hirarquicamente ao Chefe do Poder Executivo.
Tudo isso revela a falácia do propalado “ciclo completo de polícia”, em que se defende a atribuição de funções de polícia preventiva e polícia judiciária a um único órgão público, vinculado ao Poder Executivo, o que se traduziria em concentração exacerbada de poder em prejuízo da justiça criminal.
Além disso, seria impossível a organização e gestão da “Polícia” que resultaria do referido modelo, visto que, concentraria funções que possuem natureza e finalidades distintas, resultando na derrocada definitiva do aparato estatal de segurança pública e de investigação criminal.
Isto posto, ousamos esboçar as linhas básicas de um novo modelo de segurança pública para o Brasil, consentâneo com os princípios e valores constitucionais e com a natureza das funções policiais.
2 FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA
Defendemos a manutenção do texto vigente na Constituição Federal em relação aos demais órgãos essenciais à Justiça.
Contudo, levando em conta que a Polícia Judiciária desempenha atividade que têm por fim efetivar a garantia do devido processo penal e a investigação por ela produzida desaguar no Poder Judiciário, cremos desempenhar esta instituição função essencial à Justiça, o que impõe o seu reposicionamento no texto constitucional para que passe a figurar no mesmo capítulo em que se encontram o Ministério Público, a Advocacia (pública e privada) e a Defensoria Pública.
2.1 Polícia Judiciária
A Polícia Judiciária passaria a ser definida constitucionalmente como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a realização da investigação criminal, o auxílio direto ao Poder Judiciário, a mediação e composição dos conflitos decorrentes das infrações penais de menor potencial ofensivo e a garantia de direitos fundamentais.
Suas garantias institucionais basilares seriam a autonomia funcional, administrativa e financeira em relação aos Poderes do Estado.
A Polícia Judiciária abrangeria a Polícia Judiciária da União, composta pelas Polícias Judiciárias Federal e do Distrito Federal e Territórios, e as Polícias Judiciárias dos Estados.
Os Delegados de Polícia, bacharéis em Direito e integrantes de carreira jurídica, permaneceriam como membros dirigentes da Polícia Judiciária. A direção geral da Polícia Judiciária da União seria exercida pelo Delegado Geral de Polícia da União e a das Polícias Judiciárias dos Estados exercida pelos Delegados Gerais de Polícia dos Estados.
O cargo de Delegado Geral de Polícia seria cessível aos ocupantes do último gral da carreira de Delegado de Polícia, escolhido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, no caso da Polícia Judiciária da União, e pelo Presidente do Tribunal de Justiça, no caso das Polícias Judiciárias dos Estados, dentre aqueles que figurassem em lista tríplice formada por intermédio de voto direto de todos os integrantes da carreira de Delegado de Polícia.
O Delegado Geral de Polícia exerceria o cargo por mandato de dois anos, permitida uma única recondução.
Além disso, seriam garantidas independência funcional, inamovibilidade, vitaliciedade e irredutibilidade dos vencimentos aos Delegados de Polícia, a fim de resguardar o exercício isento e imparcial de suas missões constitucionais.
As funções institucionais típicas da Polícia Judiciária seriam as de conduzir privativamente a apuração das infrações penais (exceto as militares), por intermédio de inquérito policial ou outro procedimento legalmente previsto, auxiliar diretamente o Poder Judiciário no cumprimento de mandados e na realização das demais funções de polícia judiciária, mediar e compor conflitos decorrentes da prática de infrações penais de menor potencial ofensivo e exercer o controle externo das polícias preventivas federal, estaduais, distrital e municipais.
Aos membros da Polícia Judiciária seria vedado o exercício da advocacia e de qualquer outra função pública ou privada (salvo a de magistério), exercer atividade político-partidária, participar de sociedade comercial, exercer atividade de segurança privada e realizar atividades de policiamento preventivo.
Os membros da Polícia Judiciária executariam as funções institucionais com o auxílio dos profissionais das carreias de apoio, que atuariam sob a direção dos Delegados de Polícia. As autoriades policiais, mediante requisição, poderiam valer-se do auxílio técnico de pessoas físicas ou jurídicas (públicas ou privadas) para a eficaz consecução das funções institucionais.
A Lei federal disporia sobre normas gerais de organização e funcionamento da Polícia Judiciária em âmbito nacional e aos seus integrantes seria garantido o porte nacional de arma de fogo.
3 SEGURANÇA PÚBLICA
Propõem-se, neste ponto, a reformulação de todo o capítulo reservado pela Constituição Federal à segurança pública, classificando os órgãos com base na natureza das funções que lhe forem atribuídas.
3.1 Órgãos de Prevenção e Manutenção da Ordem Pública
3.1.1 Polícia Preventiva Federal
Criar-se-ia uma Polícia Preventiva Federal organizada em carreira única e por graus hierárquicos, compondo a estrutura do Poder Executivo Federal e subordinada ao Presidente da República, cabendo-lhe as funções de policiamento preventivo e ostensivo das fronteiras nacionais, dos portos e aeroportos e das rodovias e ferrovias federais, além da organização e gestão dos serviços de emissão de passaportes e de autorizações para o porte nacional de arma de fogo, nos termos da lei específica.
3.1.2 Polícias Preventivas dos Estados e do Distrito Federal e Territórios
As Polícias Preventivas dos Estados e do Distrito Federal e Territórios também seriam organizadas em carreira única e por graus hierárquicos, compondo a estrutura dos Poderes Executivos Estadual e do Distrito Federal e Territórios, subordinando-se aos respectivos Governadores, cabendo-lhes as funções de policiamento preventivo e ostensivo especializado, das fronteiras interestaduais, distritais e territoriais, das rodovias e ferrovias estaduais, dos grandes eventos públicos, além da organização e gestão do serviço de concessão de autorizações para porte de armas de fogo nos limites territoriais dos Estados membros e do Distrito Federal e Territórios, na forma da lei específica.
3.1.3 Polícias Preventivas Municipais
Já as Polícias Preventivas Municipais seriam organizadas em carreira única e por graus hierárquicos, compondo a estrutura do Poder Executivo Municipal e subordinandas aos Prefeitos Municipais. Exerceriam as funções de policiamento preventivo e ostensivo, de trânsito, guarda e vigilância do patrimônio municipal e controle da atividade de segurança privada nos limites territoriais do Município. Adequado seria permitir a realização de convênios entre municípios limítrofes para a atuação conjunta de suas polícias preventivas municipais, sob comando único.
3.2 Ógãos de Defesa Civil
3.2.1 Corpos de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios
Os Corpos de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, por sua vez, seriam organizados em carreira única e por graus hierárquicos e comporiam a estrutura dos Poderes Executivos Estadual e do Distrito Federal e Territórios, exercendo funções de defesa civil, como a prevenção e combate a incêndios, os primeiros socorros às vítimas de acidentes e grandes catástrofes e o controle e fiscalização das brigadas de incêndio privadas.
3.3 Órgãos de Vigilância e Escolta Penitenciárias
3.3.1 Guarda Penitenciária Federal
A Guarda Penitenciária Federal, organizada em carreira única, comporia a estrutura do Poder Executivo Federal, exercendo as funções de guarda e manutenção da disciplina interna dos estabelecimentos prisionais federais, além da escolta dos presos provisórios e definitivos à disposição do Poder Judiciário.
3.3.2 Guardas Penitenciárias dos Estados e do Distrito Federal e Territórios
Já as Guardas Penitenciárias dos Estados e do Distrito Federal e Territórios seriam organizadas em carreira única, compondo a estrutura dos Poderes Executivos Estadual e do Distrito Federal e Territórios, incumbindo-lhes as funções de guarda e manutenção da disciplina interna dos estabelecimentos prisionais estaduais, distritais e territoriais e a escolta dos presos provisórios e definitivos à disposição do Poder Judiciário.
3.4 Disposições Gerais
Os órgãos de segurança pública de toda a federação atuariam de forma integrada e coordenada, podendo, nos termos definidos em lei federal, comporem a Força Nacional de Segurança Pública, sendo-lhes vedada a realização de atividades típicas da Polícia Judiciária.
Também seria vedada a organização de órgãos de segurança pública nos moldes de instituições militares, devendo submeter-se à hierarquia e disciplina típicas da Administração Pública em geral e a treinamento consentâneo com os princípios e valores do Estado Democrático de Direito.
Aos integrantes dos órgãos componentes da estrutura de segurança pública seria garantido o porte funcional de arma de fogo, nos termos da lei específica.
O Sistema Nacional de Armas e o controle de explosivos seria gerido, com exclusividade, pelo Ministério da Defesa, cabendo-lhe regular a produção e comercialização de armas de fogo no território nacional e a expedição dos respectivos registros de propriedade por intermédio de seus órgãos militares, nos termos da lei específica.
No que tange à fiscalização de trânsito, esta seria realizada pelos órgãos de segurança pública dotados de atribuição constitucional para tanto e por outros órgãos de trânsito criados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, estruturados em carreira única.
3.5 Readequação dos Cargos e Carreiras
Os atuais Delegados de Polícia Federal e Delegados de Polícia do Distrito Federal passariam a integrar a Polícia Judiciária da União, respectivamente como membros da Polícia Judiciária Federal e da Polícia Judiciária do Distrito Federal e Territórios. Os demais integrantes das carreiras auxiliares destas polícias seriam reposicionados nas respectivas carreiras de apoio da nova Polícia Judiciária, nos termos da lei federal.
Os Delegados de Polícia dos Estados passariam a integrar, como membros, as respectivas Polícias Judiciárias dos Estados e os demais integrantes dos órgãos reformulados seriam reposicionados nas carreiras de apoio da nova instituição, nos termos da lei estadual.
Os integrantes das carreiras da Polícia Rodoviária Federal e da Polícia Ferroviária Federal passariam a compor a carreira única da Polícia Preventiva Federal, reenquadramento funcional que seria definido em lei ordinária federal.
Já os efetivos das Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal e Territórios passariam a integrar a carreira única das respectivas Polícias Preventivas dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, reenquadramento hierárquico-funcional que seria realizado por intermédio de leis ordinárias estaduais e distrital.
No tocante aos atuais Guardas Municipais, estes passariam a compor a carreira única das respectivas Polícias Preventivas Municipais e os termos de seu reenquadramento funcional seriam definidos em leis municipais.
Os integrantes dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito Federal e Territórios passariam a integrar a carreira única dos Corpos de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, respectivamente, reenquadramento hierárquico-funcional que também seria definido em leis ordinárias estaduais e distrital.
Por fim, os atuais integrantes das carreiras de Agente Penitenciário Federal, Agente Penitenciário dos Estados e Agente Penitenciário do Distrito Federal e Territórios passariam a compor, respectivamente, as carreiras únicas da Guarda Penitenciária Federal, da Guarda Penitenciária dos Estados e da Guarda Penitenciária do Distrito Federal e Territórios.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme destacamos anteriormente, este escrito apresenta apenas uma sugestão para um novo modelo de segurança pública a ser implementado no Brasil, concebido com base em aspectos técnico-jurídicos, mas sem deixar de lado a realidade prática das atividades de polícia desenvolvidas no país.
Esperamos que, nestas poucas linhas, tenhamos contribuído com a discussão em torno deste relevante tema, sem a pretensão de tê-lo esgotado ou de restar imune às críticas. Cremos que o debate em torno da questão que envolve a segurança pública deva ser ampliado de forma a possibilitar a participação não só dos representantes do Estado, mas também de toda a sociedade civil, fazendo prevalecer os princípios e valores mais caros à democracia.
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