4. CARACTERÍSTICAS DOS SERVIÇO DE VIGILÂNCIA EM SAÚDE DO TRABALHADOR
Ao longo de sua evolução, é nítido perceber que o direito do trabalho vem priorizando a monetização dos riscos existente nos ambientes de trabalho em detrimento da busca pela salubridade destes locais. Tão pouco a busca pela conscientização e capacitação dos trabalhadores frente aos riscos a que estão expostos é valorizada. Na prática, o cumprimento das normas trabalhista por parte de empregados e empregadores tem o intuito de esquivar de possíveis punições, pouco considerando o benefício que a saúde terá observada tais normas.
A realidade do Brasil em ser um dos únicos países a instituir o adicional de insalubridade e periculosidade, utilizando-se "de prática abolida em vários países, a compra da saúde do trabalhador em suaves prestações"[5] tem se modificado lentamente após a promulgação da CF/88. O marco da saúde do trabalhador foi instituído no art. 200, inciso II, atribuindo ao SUS a competência para executar “as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como das de saúde do trabalhador.
Além disto, segundo Bahia (2002), quando o constituinte inseriu a saúde como “direito de todos e dever do Estado”, foi alterado substancialmente a concepção de saúde do trabalhador e ambiente do trabalho, colocando-os como parte do direito à saúde, redefinindo as competências das três esferas do governo e inserindo-os na atribuições do SUS. Ferreira (2000) leciona que:
[...] a CF/88] é referência básica para as questões de saúde e segurança dos trabalhadores. A partir dos preceitos constitucionais serão elaborados os demais instrumentos legais e definidas as políticas de saúde e segurança no trabalho.
Por conseguinte, ao analisarmos a previsão constitucional da saúde do trabalhador, podemos constatar que a questão “saúde é direito de todos e dever do Estado” foi adaptada também para o campo do Direito do Trabalho, indicando ser a saúde um direito do trabalhador e dever do empregador. Para esta compreensão, há de se observar a previsão da “redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança”, conforme estabelecido pelo art. 7º, XXII da CF/88.
Nesta conjuntura, incumbiu-se o legislador de estabelecer a Lei Orgânica da Saúde, nº 8.080/90, a qual dispõe sobre a competência e a própria conceituação de saúde do trabalhador, nos termos do art. 6º:
Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS):
I - a execução de ações:
[...]
c) de saúde do trabalhador; e
[...]
§ 3º Entende-se por saúde do trabalhador, para fins desta lei, um conjunto de atividades que se destina, através das ações de vigilância epidemiológica e vigilância sanitária, à promoção e proteção da saúde dos trabalhadores, assim como visa à recuperação e reabilitação da saúde dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condições de trabalho, abrangendo:
I - assistência ao trabalhador vítima de acidentes de trabalho ou portador de doença profissional e do trabalho;
II - participação, no âmbito de competência do Sistema Único de Saúde (SUS), em estudos, pesquisas, avaliação e controle dos riscos e agravos potenciais à saúde existentes no processo de trabalho;
III - participação, no âmbito de competência do Sistema Único de Saúde (SUS), da normatização, fiscalização e controle das condições de produção, extração, armazenamento, transporte, distribuição e manuseio de substâncias, de produtos, de máquinas e de equipamentos que apresentam riscos à saúde do trabalhador;
IV - avaliação do impacto que as tecnologias provocam à saúde;
V - informação ao trabalhador e à sua respectiva entidade sindical e às empresas sobre os riscos de acidentes de trabalho, doença profissional e do trabalho, bem como os resultados de fiscalizações, avaliações ambientais e exames de saúde, de admissão, periódicos e de demissão, respeitados os preceitos da ética profissional;
VI - participação na normatização, fiscalização e controle dos serviços de saúde do trabalhador nas instituições e empresas públicas e privadas;
VII - revisão periódica da listagem oficial de doenças originadas no processo de trabalho, tendo na sua elaboração a colaboração das entidades sindicais; e
VIII - a garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao órgão competente a interdição de máquina, de setor de serviço ou de todo ambiente de trabalho, quando houver exposição a risco iminente para a vida ou saúde dos trabalhadores.
Denota-se que o legislador buscou, além de conceituar a VISAT, defender a criação de novas estratégias para a ampliação do conhecimento e mecanismos de intervenção nos meios de produção. Isto é decorrência de, assim como várias demandas da área do direito, a saúde do trabalhador estar em constante mudança e evolução.
A adoção dessas novas tecnologias vêm reduzindo a exposição a certos riscos ocupacionais em alguns ramos, ensejando a melhora nas condições de trabalho, em prol de um ambiente mais salubre e menos perigoso, mas paralelamente a tecnologia também trás novos riscos. Destaca-se a geração de riscos na área química, indústria nuclear e empresar que trabalham com organismos geneticamente modificado, os quais representam novos riscos para o meio ambiente, para a saúde dos trabalhadores e da população em geral. A conseqüência disto é a necessidade das normas estarem em constante atualização da realidade que convivem os trabalhadores frente ao mundo globalizado. Exemplo disto é a pressão existente no Brasil e vários países do mundo contra o trabalho com o amianto, já proibido em diversos países inclusive na União Européia.[6]
No Brasil, insta salientar que as previsões legais para a área de saúde do trabalhador são calcadas nos princípios do SUS. Conforme leciona Brasil (2005), as ações de VISAT propõem ainda uma leitura dos princípios gerais do SUS, absorvidos da CF/88 pela Lei Orgânica da Saúde e sendo exprimida pelo art. 7º, podendo ser resumidas da seguinte forma:
Universalidade: todos os trabalhadores são objetos e sujeitos da VISAT, independentemente de serem urbanos ou rurais, formais ou informais, com ou sem vínculo empregatício, servidor público, celetista, autônomo, aposentado ou demitido. O termo “trabalhador” deixa de utilizado como adjetivo, que caracteriza um grupo da população, e passa a ser visto como a identidade dos diversos pacientes e cidadãos.
Integralidade: as ações se articulam desde a prevenção até a recuperação, intervindo quando necessário nos ambientes de trabalho, mas dando ênfase para a promoção de ambientes de trabalho saudáveis.
Descentralização: as ações de VISAT estão integradas desde o nível municipal, estadual e nacional. Importa dizer que cabe aos gestores, respeitadas suas atribuições e competências, realizarem em âmbito municipal o desenvolvimento destas ações, de forma harmônica com as demais esferas.
Controle Social: os trabalhadores participam das ações como sujeitos e objetos, auxiliando os serviços de VISAT a compreender, identificar e planejar a melhor forma de executar as ações, pois será possível entender quais as demandas e as prioridades do setor regulado.
Intersetorialidade: devido a ampla complexidade do serviço, as ações de VISAT requerem dos gestores a articulação com outros setores e áreas, que envolve desde a normatização até a intervenção nos ambientes de trabalho.
Interdisciplinaridade: para a VISAT executar suas ações, é imprescindível compreender vários saberes técnicos, como já frisado anteriormente, aplicados de forma harmônica entre si, devendo ser necessário que o saber operário seja o maior foco da atuação.
Pesquisa-intervenção: como as intervenções se caracterizam por ser um processo contínuo, é necessário subsidiar estas ações com base em conhecimentos constantemente aprimorados e atualizados.
Estes são princípios basilares da constituição da Lei Orgânica de Saúde. Portanto, se faz necessário que as demais normas complementares os tenham por diretriz. Dentre essas normas, devemos destacar a Portaria do Ministério da Saúde nº 1.823 de 23 de agosto de 2012, a qual estabelece de forma bastante clara a adoção destes princípios e a implementação dos objetivos da Política Nacional de Saúde do Trabalhador:
Art. 8º São objetivos da Política Nacional de Saúde do Trabalhador e da Trabalhadora:
I - fortalecer a Vigilância em Saúde do Trabalhador (VISAT) e a integração com os demais componentes da Vigilância em Saúde, o que pressupõe:
a) identificação das atividades produtivas da população trabalhadora e das situações de risco à saúde dos trabalhadores no território;
b) identificação das necessidades, demandas e problemas de saúde dos trabalhadores no território;
c) realização da análise da situação de saúde dos trabalhadores;
d) intervenção nos processos e ambientes de trabalho;
e) produção de tecnologias de intervenção, de avaliação e de monitoramento das ações de VISAT;
f) controle e avaliação da qualidade dos serviços e programas de saúde do trabalhador, nas instituições e empresas públicas e privadas;
g) produção de protocolos, de normas técnicas e regulamentares; e
h) participação dos trabalhadores e suas organizações;
II - promover a saúde e ambientes e processos de trabalhos saudáveis, o que pressupõe:
a) estabelecimento e adoção de parâmetros protetores da saúde dos trabalhadores nos ambientes e processos de trabalho;
b) fortalecimento e articulação das ações de vigilância em saúde, identificando os fatores de risco ambiental, com intervenções tanto nos ambientes e processos de trabalho, como no entorno, tendo em vista a qualidade de vida dos trabalhadores e da população circunvizinha;
c) representação do setor saúde/saúde do trabalhador nos fóruns e instâncias de formulação de políticas setoriais e intersetoriais e às relativas ao desenvolvimento econômico e social;
d) inserção, acompanhamento e avaliação de indicadores de saúde dos trabalhadores e das populações circunvizinhas nos processos de licenciamento e nos estudos de impacto ambiental;
e) inclusão de parâmetros de proteção à saúde dos trabalhadores e de manutenção de ambientes de trabalho saudáveis nos processos de concessão de incentivos ao desenvolvimento, nos mecanismos de fomento e outros incentivos específicos;
f) contribuição na identificação e erradicação de situações análogas ao trabalho escravo;
g) contribuição na identificação e erradicação de trabalho infantil e na proteção do trabalho do adolescente; e
h) desenvolvimento de estratégias e ações de comunicação de risco e de educação ambiental e em saúde do trabalhador;
III - garantir a integralidade na atenção à saúde do trabalhador, que pressupõe a inserção de ações de saúde do trabalhador em todas as instâncias e pontos da Rede de Atenção à Saúde do SUS, mediante articulação e construção conjunta de protocolos, linhas de cuidado e matriciamento da saúde do trabalhador na assistência e nas estratégias e dispositivos de organização e fluxos da rede, considerando os seguintes componentes:
[...]
IV - ampliar o entendimento de que de que a saúde do trabalhador deve ser concebida como uma ação transversal, devendo a relação saúde-trabalho ser identificada em todos os pontos e instâncias da rede de atenção;
V - incorporar a categoria trabalho como determinante do processo saúde-doença dos indivíduos e da coletividade, incluindo-a nas análises de situação de saúde e nas ações de promoção em saúde;
VI - assegurar que a identificação da situação do trabalho dos usuários seja considerada nas ações e serviços de saúde do SUS e que a atividade de trabalho realizada pelas pessoas, com as suas possíveis conseqüências para a saúde, seja considerada no momento de cada intervenção em saúde; e
VII - assegurar a qualidade da atenção à saúde do trabalhador usuário do SUS.
Temos estabelecido por esta Portaria no âmbito do Ministério da Saúde, os objetivos da VISAT. Esta previsão é constantemente atualizada, sendo essa a versão mais recente da Política Nacional de Saúde do Trabalhador.
A Política Nacional de Saúde do Trabalhador é fruto da Política Nacional de Segurança e Saúde no Trabalho que apesar de terem nomes semelhantes, não devem ser confundidas. Na primeira, temos como órgão responsável por sua elaboração o Ministério da Saúde, conforme mencionado anteriomente. Já a segunda, a Política Nacional de Segurança e Saúde do Trabalhador (PNSST) está prevista pelo Decreto nº 7.602, de 7 de novembro de 2011 e instituiu formalmente o objetivo da promoção e proteção da saúde dos trabalhadores por meio de ações de promoção, vigilância e assistência, elencando, ainda, as atribuições de cada órgão responsável pela gestão tripartite da PNSST, composta pelo Ministério da Saúde, Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério da Previdência Social. Nesta, ao Ministério da Saúde, foram atribuídas as seguintes responsabilidades:
a) fomentar a estruturação da atenção integral à saúde dos trabalhadores, envolvendo a promoção de ambientes e processos de trabalho saudáveis, o fortalecimento da vigilância de ambientes, processos e agravos relacionados ao trabalho, a assistência integral à saúde dos trabalhadores, reabilitação física e psicossocial e a adequação e ampliação da capacidade institucional;
b) definir, em conjunto com as secretarias de saúde de Estados e Municípios, normas, parâmetros e indicadores para o acompanhamento das ações de saúde do trabalhador a serem desenvolvidas no Sistema Único de Saúde, segundo os respectivos níveis de complexidade destas ações;
c) promover a revisão periódica da listagem oficial de doenças relacionadas ao trabalho;
d) contribuir para a estruturação e operacionalização da rede integrada de informações em saúde do trabalhador;
e) apoiar o desenvolvimento de estudos e pesquisas em saúde do trabalhador;
f) estimular o desenvolvimento de processos de capacitação de recursos humanos em saúde do trabalhador; e
g) promover a participação da comunidade na gestão das ações em saúde do trabalhador;
Mas a implantação desta política não bastava para por em prática as ações, mesmo nas versões anteriores. Foi necessária a criação de um mecanismo com o propósito de efetivar estas ações na prática e sair do âmbito teórico. Desta forma, após quase uma década de indefinições a partir da Lei 8.080/90, foi criado em 2002 a Rede Nacional de Ação Integral à Saúde do Trabalhador (RENAST), por meio da Portaria nº 1.679/GM, com o objetivo de “disseminar ações de saúde do trabalhador, articuladas às demais redes do Sistema Único de Saúde, SUS” [7]. Atualmente, sua regulamentação está prevista na Portaria nº 2.728, de 11 de novembro de 2009.
A RENAST tem como objetivo principal estimular a criação dos Centros de Referências em Saúde do Trabalhador (CEREST), os quais poderão ser estaduais ou regionais. Estes centros têm por função “dar subsídio técnico para o SUS, nas ações de promoção, prevenção, vigilância, diagnóstico, tratamento e reabilitação em saúde dos trabalhadores urbanos e rurais”, conforme dispõe o art. 7º da mesma Portaria. Em outras palavras, por intermédio destes centros houve e continua havendo maior aproximação do SUS junto aos municípios na execução das ações, seja capacitando profissionais, realizando campanhas para a promoção, intervindo em meio ambiente de trabalho, investigando, dando suporte técnico aos municípios, realizando operações conjuntas, criação de projetos e propostas inclusive para o Poder Legislativo entre outros. Podemos citar como exemplo em Santa Catarina, a recente a proibição de abastecimento de combustível além do automático dos veículos, com o objetivo de proteger a exposição dos trabalhadores ao benzeno exalado pelo combustível derivado de petróleo, estabelecida pela Lei nº 16.333, de 20 de janeiro de 2014.
No estado de Santa Catarina, o CEREST está inserido dentro do organograma da Diretoria de Vigilância Sanitária Estadual, constituída em uma das gerências, chamada de Gerência em Saúde do Trabalhador. A opção por locá-la dentro da Vigilância Sanitária Estadual foi baseada na força jurídica que teriam as ações, face seu poder de polícia. Não obstante, existe integração com diversos setores pertinentes: Vigilância Epidemiológica, Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério Público do Trabalho, entre outros.
Com esta mesma concepção, os municípios catarinenses exercem as ações de VISAT utilizando organograma semelhante, inserindo as ações no âmbito das vigilâncias sanitárias municipais, em conjunto com as demais que compõem o bloco da vigilância em saúde municipal (vigilância epidemiológica, ambiental e sanitária). Entretanto, nem todos os municípios possuem regulamentação e estrutura para exercer as ações de saúde do trabalhador. Esta condição está melhor consolidada nos maiores municípios do estado, como Blumenau, Florianópolis, Chapecó, Criciúma, Joinville, por exemplo. Nos menores municípios, devido aos fatores estruturais e de recursos humanos, existe amparo dos CEREST’s das macro-regiões, que realizam ações em conjunto com a vigilância do município.
Embora haja vasta regulamentação para a saúde do trabalhador, ainda existem várias dificuldades enfrentadas pelas VISAT’s. Estas dificuldades partem da questão logística, de recursos humanos, políticas, sócio-econômicas, entre outros, indo até as questões de conflito de competência com a inspeção do trabalho do MTE. Ferreira Junior (2002) menciona que:
Outro fator importante é representado pela indefinição e/ou duplicidade de atribuições, tanto no interior do SUS, como entre as instituições governamentais, particularmente com o TEM, reflexo da falta de políticas institucionais claramente estabelecidas.
Tanto a CF/88 quanto a Lei 8.080/90, ratificaram a competência da saúde do trabalhador no âmbito do SUS. Entretanto, não foi estabelecida de forma exclusiva. A fiscalização do trabalho ainda rende discussão entre VISAT e as Delegacias do Trabalho, pelo fato da CF/88 ter sido controversa quanto a competência para fiscalizar o trabalho. Dallari (1995) também entende ter havido um “deslize técnico no campo sanitário-constitucional”, por atribuir à União a competência exclusiva para “organizar, manter e executar a inspeção do trabalho”, conforme art. 21, inciso XXIV, em detrimento da organização do sistema de saúde, a quem atribuiu a competência de “executar as ações... de saúde do trabalhador”. Passaremos, portanto, a analisar esta questão.