Na elaboração do Novo Código Florestal[1], diversos temas foram objeto de debate. No entanto, o que mais gerou controvérsia foi o relativo ao conceito de pousio.
Com efeito, o pousio possuía uma conotação no Antigo Código Florestal; posteriormente, recebeu nova redação na Proposta do Novo Código Florestal formulada e aprovada, pela Câmara dos Deputados; em seguida, sofreu relevante alteração no âmbito do Senado Federal; retomou sua redação original na Câmara dos Deputados, no âmbito do Poder Executivo, mereceu veto presidencial e uma nova redação conferida pela Medida Provisória Medida Provisória nº 571, de 2012.
Sabe-se que a exploração permanente da terra causa o seu desgaste por meio da diminuição dos nutrientes que a compõem e tem, por consequência, a redução de sua produtividade. Cada espécie vegetal cultivada explora um conjunto nutricional específico e deixa de utilizar uma gama de outros nutrientes. O processo natural de crescimento da planta exige a exploração nutricional. No entanto, esse procedimento de degradação da terra pode ser revertido por meio de técnicas que devolvem a vitalidade e os nutrientes da terra, tais como: a rotação de culturas, o pousio e o pousio melhorado (CIRNE, 2013, p. 03).
Para fins deste trabalho, interessa-nos o conceito de pousio. Como leciona CIRNE (2013, p. 04),
O pousio é a técnica utilizada para preservar a terra que mantém uma área sem cultivo por certo período para restabelecer os nutrientes perdidos com o plantio anterior. É um período em que a terra “descansa” do cultivo, isto é, uma área é mantida sem lavoura alguma por um espaço de tempo.
Trata-se de uma prática milenar e, apesar de constar referência indireta ao pousio no Antigo Código Florestal[2], o seu conteúdo só passou a ser delimitado expressamente na legislação com a Medida Provisória nº 571, de 2012 (CIRNE, 2013, p. 04).
Contudo, é importante destacar que essas técnicas só podem ser utilizadas nas áreas da propriedade que forem destinadas ao plantio ou à pecuária, e mesmo assim, respeitadas as limitações do Direito Ambiental. As áreas de preservação permanente, as reservas legais, as áreas de proteção especial e as unidades de conservação que eventualmente ocupem parte da propriedade em questão não podem receber tais tratamentos ou ser classificadas como uma parte que participará das rotações. Esses espaços protegidos têm previsão legal no art. 225, § 1º, III, da Constituição de 1988 (CIRNE, 2013, p. 05).
Como adverte CIRNE (2013, p. 18),
(...) o Direito Ambiental traz em si essa relação de interdependência com as outras disciplinas, bem como uma relação intrínseca com o homem. Logo, não pode deixar de ser entendido em conjunto com outras disciplinas como, por exemplo, o Direito Agrário, afinal, ambos tratam sobre a terra.
No entanto, apesar de ser um tema complexo, tal como qualquer tema que envolve a proteção do meio ambiente, no debate travado no Congresso Nacional no processo legislativo de elaboração do Novo Código Florestal, parece que prevaleceu o viés estritamente agrícola-econômico do tema, não tendo sido feito uma abordagem interdisciplinar do conceito de pousio, que também levasse em consideração aspectos do Direito Ambiental, do Direito Agrário e da Sociologia.
E isso pode ser verificado no texto aprovado pelo Congresso Nacional e enviado à Presidência da República para a sanção presidencial (Lei n. 12.651/2012), o qual contemplava um conceito de pousio bastante aberto, com repercussões negativas para o cumprimento da legislação ambiental e para a efetivação da Política Nacional de Reforma Agrária.
Com efeito, no Antigo Código Florestal, a prática do pousio era regulamentada da seguinte forma:
Art. 37-A. Não é permitida a conversão de florestas ou outra forma de vegetação nativa para uso alternativo do solo na propriedade rural que possui área desmatada, quando for verificado que a referida área encontrasse abandonada, subutilizada ou utilizada de forma inadequada, segundo a vocação e capacidade de suporte do solo.
§ 1o Entende-se por área abandonada, subutilizada ou utilizada de forma inadequada, aquela não efetivamente utilizada, nos termos do § 3o, do art. 6o da Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, ou que não atenda aos índices previstos no art. 6o da referida Lei, ressalvadas as áreas de pousio na pequena propriedade ou posse rural familiar ou de população tradicional.
Da leitura do dispositivo legal acima transcrito, depreende-se que só caberia o pousio em três restritos casos: a) pequena propriedade (portanto, o pousio não era permitido em grandes latifúndios); b) posse rural familiar ou c) população tradicional. O objetivo da ressalva buscava evitar que a prática do pousio pudesse ser utilizada como óbice ao reconhecimento dessa terra como improdutiva, passível, portanto, desapropriação por interesse social por descumprimento de sua função social nos termos do artigo 185 da Constituição de 1988 (CIRNE, 2013, p. 06-07).
Por seu turno, a Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006, que dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, conceituou o termo pousio da seguinte forma:
Art. 3o Consideram-se para os efeitos desta Lei: (...)
III - pousio: prática que prevê a interrupção de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais do solo por até 10 (dez) anos para possibilitar a recuperação de sua fertilidade;
Posteriormente, o Presidente da República editou o Decreto nº 6.660, de 21 de novembro de 2008 para regulamentar os dispositivos da Lei nº 11.428/2006, e conceituou pousio da seguinte forma:
Art. 22. Considera-se pousio a prática que prevê a interrupção de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais do solo por até dez anos para possibilitar a recuperação de sua fertilidade.
Parágrafo único. A supressão da vegetação secundária em estágio inicial de regeneração da área submetida a pousio somente poderá ser autorizada pelo órgão ambiental competente nos imóveis onde, comprovadamente, essa prática vem sendo utilizada tradicionalmente.
Como se vê, além de repisar o prazo de 10 anos previsto na lei, como limitador do lapso temporal do pousio, o decreto ainda exigiu a autorização do órgão ambiental competente para a supressão da vegetação secundária em estágio inicial de recuperação.
No entanto, com a discussão e a aprovação do projeto de lei nº 1.876, de 1999, o pousio ganhou uma nova regulamentação quanto à sua relação ambiental e agrária. Eis o singelo texto que foi encaminhado para a avaliação de sanção ou veto presidencial:
Art. 3º, inciso XI: pousio: prática de interrupção temporária de atividades agrícolas, pecuárias ou silviculturais, para possibilitar a recuperação da capacidade de uso do solo;
Em síntese, apesar da existência de uma regulação mais restritiva no Antigo Código Florestal, “a redação aprovada no Congresso Nacional para o Novo Código Florestal trouxe um conceito de pousio aberto, que autorizaria a realização de sua prática nos latifundiários e, por consequência, descaracterizaria o descumprimento da função social da terra” (CIRNE, 2013, p. 09).
Também, o projeto de lei aprovado não estabelecia, ainda, limites de área ou de tempo, ou fazia qualquer ressalva quanto à necessidade autorização dos órgãos ambientais.
Em face do retrocesso representado por esse novo conceito de pousio, a Presidência da República, acertadamente, vetou o dispositivo legal que o contemplava (art. 3º, inciso IX, do projeto de lei n 1.876/1999). Eis a justificativa para a decisão presidencial de veto que está inserida na Mensagem nº 212, de 25 de maio de 201235:
O conceito de pousio aprovado não estabelece limites temporais ou territoriais para sua prática, o que não é compatível com o avanço das técnicas disponíveis para a manutenção e a recuperação da fertilidade dos solos. Ademais, a ausência desses limites torna possível que um imóvel ou uma área rural permaneça em regime de pousio indefinidamente, o que impediria a efetiva fiscalização quanto ao cumprimento da legislação ambiental e da função social da propriedade.
As razões para o veto presidencial evidenciam certa preocupação com o descumprimento da legislação ambiental e da função social da propriedade, já que o conceito aprovado não trazia os limites temporais e territoriais, como os que existiam no modelo anterior ao Novo Código Florestal (Lei n. 4.771/1965, Lei n. 11.428/2006 e seu Decreto n. 6.660/2008).
A decisão presidencial de vetar o referido dispositivo legal foi uma medida bastante salutar não somente para a proteção do meio ambiente, mas também para a efetividade da Política Nacional de Reforma Agrária.
E, de fato, o texto aprovado inicialmente na Câmara dos Deputados ampliava a possibilidade de prática de pousio para toda e qualquer área, independentemente de limite temporal. Isso significaria que uma área improdutiva, que viesse ser objeto de desapropriação para fins de reforma agrária, com a redação aprovada na Câmara, ganharia mais um mecanismo para evitar a desapropriação, sob o argumento de estar em regime de pousio (CIRNE, 2013, p. 11).
Nesse contexto, uma possível desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária poderia ser obstada, sob a justificativa de que a área está em regime de pousio e, estando em regime de pousio, não seria improdutiva. Dessa forma, o Novo Código Florestal, tal qual aprovado no Congresso Nacional, poderia implicar em grave óbice ao processo de Reforma Agrária brasileira, prevista constitucionalmente, ao erigir o pousio como uma justificativa legal para a terra improdutiva (CIRNE, 2013, p. 10).
Contudo, embora a Presidência da República tenha demonstrado na Mensagem de Veto n. 212 certa preocupação quanto à caracterização da propriedade improdutiva, na edição da MP 571/2012, cujo objetivo era suprir o vazio dos muitos pontos vetados, este mesmo Órgão definiu como limitações ao pousio apenas o aspecto temporal (um período máximo de 5 anos) e o aspecto territorial (25% da área produtiva da propriedade), não fazendo, porém, qualquer ressalva quanto à caracterização da propriedade produtiva e ao programa de Reforma Agrária. Sobre o pousio, estabeleceu a MP 571/2012:
XXIV - pousio: prática de interrupção de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais, por no máximo 5 (cinco) anos, em até 25% (vinte e cinco por cento) da área produtiva da propriedade ou posse, para possibilitar a recuperação da capacidade de uso ou da estrutura física do solo;
Não bastasse isso, o Congresso Nacional, ao apreciar a MP 571/2012, que foi convertida na Lei n. 12.727/2012, suprimiu do conceito de pousio o limite territorial para a sua prática e quando o texto seguiu para a sanção presidencial, nenhum veto lhe foi imposto, o que evidencia que a questão da efetividade Reforma Agrária ficou em segundo plano, não sendo mais a grande preocupação da Presidente da República. Eis o conceito final de pousio adotado pela Lei nº 12.727/2012:
Art. 3o (...)
XXIV - pousio: prática de interrupção temporária de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais, por no máximo 5 (cinco) anos, para possibilitar a recuperação da capacidade de uso ou da estrutura física do solo;
Portanto, a Lei 12.727, de 2012 manteve o prazo máximo de cinco anos; no entanto, não apreciou a delimitação territorial para a prática.
Nesse contexto, é possível concluir que o debate no Congresso Nacional acerca do conceito de pousio se deu de forma isolada, com grande ênfase no aspecto do agronegócio, sem grandes preocupações com outros campos do conhecimento, como o Direito Ambiental, o Direito Agrário e até mesmo a Sociologia.
Contudo, como muito bem adverte CIRNE (2013, p. 21), o pousio precisa ser lido em consonância com os princípios fundamentais que regem o meio ambiente, especialmente os insculpidos no art. 225 e 186, ambos da Constituição Federal, no intuito de não inviabilizar a política de Reforma Agrária e ao mesmo tempo garantir a proteção ambiental para as futuras gerações, razão pela qual não se concebe possa ele ficar tão aberto como, a princípio, parece indicar a Lei n. 12.727/2012.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Congresso Nacional. Projeto de Lei nº 1.876/1999, versão final. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=3249271F8E BCE74682276F1E42A6C087.node2?codteor=987261&filename=REDACAO+FINAL+- +PL+1876/1999>. Acesso em: 24 ago. 2012.
______. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Brasília, 1965. Institui o novo Código Florestal. Diário Oficial da União. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em: 23 ago. 2012.
______. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Brasília, 2006. Dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, e dá outras providências. Diário Oficial da União. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004- 2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 23 ago. 2012.
______. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Brasília, 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Diário Oficial da União. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12651.htm#art83>.
Acesso em: 23 ago. 2012.(C).
______. Lei nº 12.727, de 17 de outubro de 2012. Brasília, 2012. Altera a Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nºs 6.938, 27
de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; e revoga as Leis nºs 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, o item 22 do inciso II do art. 167 da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e o § 2º do art. 4º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Diário Oficial da União. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12727.htm>. Acesso em:
14 dez. 2012.(D).
______. Medida Provisória nº 571, de 25 de maio de 2012. Brasília, 2012. Altera a Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012, que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Diário Oficial
da União. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011- 2014/2012/Mpv/571.htm>. Acesso em: 23 ago. 2012.(E).
______. Mensagem de Veto nº 212, de 25 de maio de 2012. Brasília, 2012. Diário Oficial da
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CIRNE, Mariana Barbosa. Texto-base 6: POUSIO: o que é e quais são os seus possíveis reflexos nas questões ambientais. Brasília - DF: CEAD/UnB, 2013. (Pós-graduação lato sensu em Direito Público). Disponível em: < http://moodle.cead.unb.br/agu/course/view.php?id=9>. Acesso em: 17 nov. 2013.
Notas
[1] Ver: Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 (BRASIL).
[2] Conferir: Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965 (BRASIL).