1. Fundamentação legal
Analisa-se, aqui, o dever da Administração Pública de assegurar às pessoas naturais e jurídicas o direito de acesso às informações que se acham sob o poder dos órgãos da administração direta, da administração indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias e empresas controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e das entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos.
Afora as razões históricas que resultaram na elevação do acesso à informação pública ao status de direito fundamental, consagrado na Constituição Federal de 1988, certo é que, sob o ponto de vista jurídico, a necessidade de regulamentação desse direito remonta a princípios internacionais insertos nos principais tratados de que o Brasil é signatário: Declaração Universal dos Direitos Humanos (artigo 19); Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (artigos 10 e 13); Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão (item 4); Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (artigo 19).
As exigências internacionais não contrariam a ordem jurídica nem atentam contra a soberania brasileira, mas antes se harmonizam plenamente com a Constituição Federal, que assim dispõe sobre o acesso à informação pública:
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
[...]
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
[...]
§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.”
Recentemente, promulgou-se a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, intitulada de Lei de Acesso à Informação (LAI), a qual veio a regulamentar a Constituição Federal no que toca o acesso às informações públicas. É o que anuncia o seu artigo 1º: “Esta lei dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal”.
Segundo a LAI, estão a ela subordinados os órgãos da administração direta e indireta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público (artigos 1º e 2º).
No Estado do Paraná, antes mesmo da promulgação da LAI, a Lei Estadual nº 16.595, de 26 de outubro de 2010, já dispunha que “todos os atos oficiais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, e dos órgãos que especifica, que impliquem na realização de despesas públicas deverão ser publicados no Diário Oficial do Estado”. Merece destaque o fato de que, segundo essa norma estadual, não estão sujeitos à publicação todo e qualquer ato ou contrato, mas apenas aqueles que impliquem na realização de despesas.
Obviamente, em face da amplitude da Constituição Federal e da LAI, revelava-se a insuficiência da Lei nº 16.595, de 26 de outubro de 2010, tornando-se necessária a devida regulamentação no âmbito estadual.
Sobreveio, então, o Decreto Estadual nº 4.531, de 15 de maio de 2012, o qual estabelecia normas para execução de procedimentos a serem adotados a fim de viabilizar o acesso do cidadão às informações da administração pública estadual. A interpretação literal da expressão adotada (“administração pública estadual”) sugere que estavam sujeitos à regulamentação estadual os órgãos da administração direta e indireta de todos os três Poderes, isto é, Executivo, Legislativo e Judiciário. Afinal, essa interpretação encontra respaldo na LAI (artigo 1º, parágrafo único, inciso I).
Porém, sobreveio, depois, o Decreto Estadual nº 8.020, de 16 de abril de 2013, que, segundo o seu artigo 1º, dispunha “sobre os procedimentos a serem observados pela Administração Direta do Poder Executivo, suas autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias e empresas controladas direta ou indiretamente, com vista a garantir o acesso à informação, nos termos da legislação vigente” (g.n.).
Importante consignar que a aplicação da norma exclusivamente no âmbito do Executivo, antes de indicar, talvez, um lapso do legislador, era reafirmada no artigo 2º, que assim dispunha:
“Art.2° Os órgãos e as entidades do Poder Executivo Estadual assegurarão, às pessoas naturais e jurídicas, o direito de acesso à informação, que será proporcionado mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão, observados os princípios da Administração Pública e as diretrizes previstas na legislação vigente.
§ 1° Submetem-se, no que couber, à determinação prevista no caput as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenção social, termo de parceria, convênio, acordo, contrato de gestão, ajuste ou outro instrumento congênere, no âmbito do Poder Executivo do Estado do Paraná.” (g.n.)
Merece destaque o fato de que o Decreto Estadual n. 8020/2013, por expressa disposição do seu artigo 59, revogara expressamente o Decreto Estadual nº 4.531, de 15 de maio de 2012, de modo que se instaurou certa insegurança quanto à regulamentação da matéria no âmbito dos demais Poderes. De qualquer forma, estando, as autarquias, vinculadas ao Executivo, sujeitavam-se elas tanto às normas gerais estabelecidas pela LAI como à regulamentação estadual vigente (Decreto Estadual nº 8.020, de 16 de abril de 2013).
Por fim, o Decreto n. 10.285, de 25 de fevereiro de 2014, que revogou o decreto anterior e, atualmente, dispõe sobre o tema ora tratado, porém, também restringindo a regulamentação apenas ao âmbito do Poder Executivo.
2. Conceito legal de “informação” e seus desdobramentos
Informação, segundo a LAI, são “dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato” (artigo 4º, inciso I).
O artigo 3º da mesma lei contém as diretrizes a serem observadas para a execução dos procedimentos destinados a assegurar o acesso à informação, dentre as quais se destacam as seguintes:
“Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;” (g.n.)
Tais diretrizes foram acolhidas expressamente pelo artigo 3º do Decreto Estadual 10285/2014.
A análise das diretrizes transcritas acima permite concluir que a informação é a regra e o sigilo é a exceção, de modo que, se não houver referência quanto ao caráter sigiloso da informação, a Administração Pública estará legalmente obrigada a disponibilizá-la ao interessado, salvo se houver justificativa para eventual recusa, a qual deverá ser apontada em decisão fundamentada, nos termos do § 4º do artigo 7º da LAI[1].
Outra importantíssima diretriz consiste na obrigação de divulgação de informações de interesse público (interesse coletivo ou interesse geral) independentemente de solicitações. Trata-se de procedimento que se tem chamado de “Transparência Ativa”[2].
A LAI cuidou de elencar quais são as tais informações em seu artigo 8º, que tem a seguinte redação:
“Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:
I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
III - registros das despesas;
IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).” (g.n.)
Ressalte-se que o rol transcrito apontou o conteúdo mínimo das informações de interesse público, facultando-se aos órgãos e entidades públicas a ampliação do conteúdo, a exemplo do que fez o Estado do Paraná ao considerar de interesse público, entre outras informações, a “relação de patrimônio móvel e imóvel do Estado” e as “resoluções e portarias” (artigo 8º, incisos III e VI, do Decreto Estadual nº 10285/2014).
A propósito, no âmbito do Executivo paranaense a divulgação eletrônica das informações de interesse público ocorre através do “Portal da Transparência”, de acordo com os artigos 7º e 8º do mesmo Decreto.
Por óbvio, as informações que integram o rol previsto no decreto estadual, porque são obrigatórias, não são passíveis de classificação.
Também não poderá ser negado acesso a informação necessária à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais nem a informações ou documentos que versem sobre condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas (artigo 21 da LAI).
3. Das restrições de acesso à informação
Entendidos assim o que a lei considera como informação e o que considera como informação de interesse público, ou seja, de divulgação obrigatória, resta analisar as restrições de acesso à informação.
De início, oportuno registrar que o sigilo de informações decorre de expressa previsão legal ou de classificação pela autoridade competente.
Nesse sentido, o artigo 22 da LAI determina que “o disposto nesta Lei não exclui as demais hipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça nem as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder público”.
Vale dizer: ainda que eventualmente determinado órgão público não tenha realizado a classificação das informações, não será por isso que toda e qualquer informação deverá ser disponibilizada, mas antes deverá ser respeitado o sigilo a que esteja sujeita por força da legislação fiscal, bancária, de serviços de mercado de capitais, comercial, entre outras. Até mesmo porque o artigo 25 da LAI dispõe expressamente que “é dever do Estado controlar o acesso e a divulgação de informações sigilosas produzidas por seus órgãos e entidades, assegurando a sua proteção”.
A própria LAI contém hipótese legal de restrição de acesso em seu artigo 31, a saber:
“Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais.
§ 1o As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida privada, honra e imagem:
I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem; e
II - poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.
[...]
§ 5o Regulamento disporá sobre os procedimentos para tratamento de informação pessoal.” (g.n.)
Por outro lado, também haverá restrição ao acesso quando determinada informação for considerada sigilosa pela autoridade competente, por ser imprescindível à segurança da sociedade ou do Estado, podendo ser classificada como ultrassecreta, secreta ou reservada (artigo 24, caput, da LAI).
O artigo 23 da LAI procurou elencar as informações passíveis de classificação nos seguintes termos:
“Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.”
A partir do seu artigo 27 a LAI passa a tratar dos procedimentos de classificação, reclassificação e desclassificação do sigilo de informações no âmbito da administração pública federal.
No caso dos estados, municípios e Distrito Federal, a regulamentação deve ser objeto de lei da respectiva esfera legislativa (artigo 45).
Passemos, pois, às considerações quanto ao procedimento de classificação das informações públicas à luz da legislação estadual.