Resumo: Decisões judiciais que impõem multa pessoal em face dos Advogados Públicos Federais, em especial, dos Procuradores Federais. Violação ao livre exercício do cargo público. Ilegalidade na imposição de multa pessoal ao Procurador Federal por descumprimento de decisão judicial cujo cumprimento cabe à autarquia, mais especificamente aos servidores da autarquia. Fundamento no artigo 14 do CPC. Posição jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal.
Palavras-chave: decisão judicial. Multa pessoal. Procurador Federal. Competência. Autarquia. Ilegalidade.
Introdução: O presente artigo objetiva esclarecer a ilegalidade das decisões judiciais que impõem a responsabilização pessoal do Procuradores Federais, advogados públicos federais, por meio da imposição de multas pessoais, em situações nas quais a competência para cumprir a decisão compete aos servidores das autarquias defendidas judicialmente pelos Procuradores Federais.
Desenvolvimento:
Além da execução das astreintes, se fixadas, o descumprimento de decisão judicial pode acarretar, nos termos do inciso V e do parágrafo único do artigo 14 do CPC, aplicação de multa por ato atentatório ao exercício da jurisdição, praticado pelas partes e por todos aqueles que de qualquer forma participam do processo. Eis o teor dos citados dispositivos:
“Art. 14. São deveres das partes e de todos aqueles que de qualquer forma participam do processo: (Redação dada pela Lei nº 10.358, de 27.12.2001)
(...)
V - cumprir com exatidão os provimentos mandamentais e não criar embaraços à efetivação de provimentos judiciais, de natureza antecipatória ou final. (Incluído pela Lei nº 10.358, de 27.12.2001)
Parágrafo único. Ressalvados os advogados que se sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB, a violação do disposto no inciso V deste artigo constitui ato atentatório ao exercício da jurisdição, podendo o juiz, sem prejuízo das sanções criminais, civis e processuais cabíveis, aplicar ao responsável multa em montante a ser fixado de acordo com a gravidade da conduta e não superior a vinte por cento do valor da causa; não sendo paga no prazo estabelecido, contado do trânsito em julgado da decisão final da causa, a multa será inscrita sempre como dívida ativa da União ou do Estado.”
Isso ocorre nos casos em que é parte o ente da Administração Pública e não o Procurador Federal, que apenas o representa judicialmente e sequer integra seu quadro de pessoal. Nos termos do art. 37 da MP nº 2.229-43, o titular do cargo de Procurador Federal integra a Procuradoria-Geral Federal, órgão vinculado à Advocacia-Geral da União:
“Art. 37. São atribuições dos titulares do cargo de Procurador Federal:
I - a representação judicial e extrajudicial da União, quanto às suas atividades descentralizadas a cargo de autarquias e fundações públicas, bem como a representação judicial e extrajudicial dessas entidades;
II - as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos à União, em suas referidas atividades descentralizadas, assim como às autarquias e às fundações federais;
III - a apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial; e
IV - a atividade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados.
§ 1o Os membros da Carreira de Procurador Federal são lotados e distribuídos pelo Advogado-Geral da União.
§ 2o A lotação de Procurador Federal nas autarquias e fundações públicas é proposta pelos titulares destas.
§ 3o Para o desempenho de suas atribuições, aplica-se o disposto no art. 4o da Lei no 9.028, de 12 de abril de 1995, aos membros das carreiras de Procurador Federal e de Procurador do Banco Central do Brasil.” (Incluído pela Lei nº 11.094, de 2005)
Da leitura do dispositivo acima transcrito, vê-se claramente que não compete ao Procurador Federal (ou aos advogados públicos federais) cumprir as ordens judiciais que são impostas ao ente público representado, mas, apenas e tão-somente, tomar as providências processuais cabíveis no caso concreto e diligenciar para que elas sejam cumpridas adequada e tempestivamente pela Administração.
Além disso, os advogados públicos não têm poder hierárquico sobre os servidores de autarquias e fundações, sendo responsáveis apenas por sua representação judicial e extrajudicial nos termos da legislação vigente.
Ora, se não podem determinar ou praticar os atos administrativos em cumprimento a decisão judicial, não podem ser responsabilizados com a imposição de qualquer penalidade por seu eventual descumprimento.
O cumprimento da decisão judicial incumbe à parte no processo, que é o ente da Administração Pública e não o advogado público que apenas a representa judicialmente.
Se ninguém imagina ser possível que um advogado privado seja pessoalmente responsabilizado por ato imputável à parte, inclusive com a decretação de prisão civil, quando seu cliente não cumpre decisão judicial em ação alimentar, não se pode imputar aos advogados públicos a responsabilidade pelo cumprimento de decisões judiciais contra as autarquias e fundações públicas federais.
Qualquer decisão que aplique penalidade ao advogado público, forte no inciso V e no parágrafo único do artigo 14 do CPC, afronta a autoridade do acórdão proferido pelo plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.652/DF, rel. Min. Maurício Corrêa, que porta a seguinte ementa:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO AO PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 14 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 10.358/2001. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Impugnação ao parágrafo único do artigo 14 do Código de Processo Civil, na parte em que ressalva ´os advogados que se sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB´ da imposição de multa por obstrução à Justiça. Discriminação em relação aos advogados vinculados a entes estatais, que estão submetidos a regime estatutário próprio da entidade. Violação ao princípio da isonomia e ao da inviolabilidade no exercício da profissão. Interpretação adequada, para afastar o injustificado discrímen. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para, sem redução de texto, dar interpretação ao parágrafo único do artigo 14 do Código de Processo Civil conforme a Constituição Federal e declarar que a ressalva contida na parte inicial desse artigo alcança todos os advogados, com esse título atuando em juízo, independentemente de estarem sujeitos também a outros regimes jurídicos.” (grifos nossos).
Nesse precedente, o STF determinou a aplicação da ressalva do parágrafo único do art. 14 do CPC a todos os advogados indistintamente, inclusive aos advogados públicos. Estas as palavras do ilustre Relator do feito, nos seguintes termos:
“Com efeito, seria mesmo um absurdo pretender que o legislador tenha pretendido excluir da ressalva os advogados sujeitos a outros regimes jurídicos, além daquele instituído pelo Estatuto da OAB, como ocorre, por exemplo, com os profissionais da advocacia que a exercem como servidores públicos. Embora submetidos à legislação específica, que regula tal exercício, também devem observância ao regime próprio do ente público contratante. Nem por isso, entretanto, deixam de gozar das prerrogativas, direitos e deveres dos advogados, estando sujeitos à disciplina própria da profissão (...).
Na verdade, afigura-se-me claro que a expressão 'que se sujeitam exclusivamente aos estatutos da OAB' revela a intenção de justificar a razão pela qual a multa prevista no dispositivo não se aplica aos advogados. Contudo, a norma, que apresenta inequívoco cunho moralizador relacionado à conduta processual das partes e de todos aqueles que participam do processo, estabeleceu, em seu inciso V, a obrigatoriedade de que todos cumpram as decisões judiciais sem criar embaraço. Previu, por outro lado, uma multa pela inobservância do preceito, sanção essa inaplicável aos advogados, por estarem submetidos, no cargo disciplinar, apenas aos Estatutos da OAB (Lei 8.906/94, artigo 70), com observância da garantia constitucional da inviolabilidade dos atos do advogado no exercício de sua profissão (CF, artigo 133).
A expressão é, portanto, explicativa, e para que atinja a sua finalidade, sem pairar dúvida, deveria estar entre vírgulas, em termos tais como 'ressalvados os advogados, que se sujeitam exclusivamente ao Estatuto da OAB, a violação ao (...)'. A ausência de pontuação, porém, deu ao texto uma acepção restritiva, de modo a permitir a compreensão objeto da preocupação da inicial, de que apenas os advogados de particulares é que se sujeitam ao Estatuto da OAB, e que, por isso mesmo, estariam excluídos da penalidade.
(...)
Por outro lado, entendimento em sentido contrário implicaria, aí sim, inconstitucionalidade do preceito em exame, por manifesta violação à isonomia e à garantia da inviolabilidade que também detêm os advogados como um todo. No exercício das funções próprias da advocacia, inexiste diferenciação entre uns e outros, ao menos suficiente para justificar o discrímen. Neste contexto, para dissipar eventual dúvida a respeito, creio devam ser explicitados os limites do alcance da norma, para que se afaste qualquer intrepretação equivocada no que tange ao seu real significado.
Ante essas circunstâncias, julgo procedente a ação para conferir interpretação conforme à Constituição Federal, sem redução de texto, ao parágrafo único do artigo 14 do Código de Processo Civil, na redação dada pela Lei 10.358, de 27 de dezembro de 2001, para ficar claro que a ressalva contida na parte final do dispositivo alcança todos os advogados, com esse título atuando em juízo, independentemente de estarem sujeitos também a outros regimes jurídicos.” (grifos nossos)
Extrai-se da referida ADIN que o STF julgou constitucional a isenção dos advogados de sanções processuais dirigidas pelos magistrados à sua pessoa, firmando-se ainda o entendimento segundo o qual aos advogados públicos também é garantido que sejam submetidos exclusivamente aos ditames éticos impostos, indiferentemente, a todas as demais classes de advogados, cuja fiscalização, no presente caso, por ser ato praticado no exercício do cargo de Procurador Federal, compete privativamente à Procuradoria-Geral Federal.
Ao se fixar multa pessoal na pessoa do advogado público federal, desrespeita-se o aresto citado, pois, além de desconsiderar a vedação legal tida por constitucional, partiu-se do princípio de que os advogados públicos federais, como tais, não se submetem a tal regra, estando suas palavras submetidas às medidas pecuniárias do juiz da causa.
Vale citar, nesse sentido, o douto voto-vencedor proferido pelo Ministro Maurício Corrêa na Rcl 1987/DF[1], in verbis:
“Como visto, revela-se de fundamental importância o resguardo à eficácia das decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Federal, sendo inadmissível a desobediência perpetrada contra a exegese constitucional consagrada em seus julgados, mesmo naquelas hipóteses em que a violação ocorre de forma oblíqua. No presente caso, a autoridade reclamada, pretendendo afastar-se da regra suspensa, procurou em outra norma jurídica o fundamento para o ato, embora a circunstância fática fosse exatamente a mesma rejeitada pela Corte. A ordem impugnada contrariou, em substância, o entendimento por ela assentado no julgamento do pedido liminar e, de forma direta e literal, o que expressamente fixado quando da apreciação do mérito.
(...)
Independente de inexistir invocação ao ato normativo invalidado pelo STF, o fato incontestável é que a determinação de seqüestro desobedece ao conteúdo essencial do julgado desta Corte.” (grifos nossos)
Esse entendimento foi reafirmado na decisão proferida na Reclamação 5133/MG, Relatora Ministra Carmen Lúcia, de 20 de maio de 2009:
“EMENTA: RECLAMAÇÃO. PROCURADOR FEDERAL. MULTA PESSOAL. SANÇÃO DISCIPLINAR. DESCUMPRIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 2.652/DF.
1. Os procuradores federais estão incluídos na ressalva do parágrafo único do art. 14 do Código de Processo Civil, não sendo possível, assim, fixar-lhes multa em razão de descumprimento do dever disposto no art. 14, inc. V, do Código de Processo Civil.
2. Sem discutir o acerto ou desacerto da condenação por litigância de má-fé - prevista no art. 17, inc. V, do Código de Processo Civil –, imposta pela autoridade reclamada, tem-se que a condenação pessoal do Procurador do Instituto Nacional do Seguro Social ao pagamento de multa processual é inadequada porque, no caso vertente, ele não figura como parte ou interveniente na Ação.
3. Reclamação julgada procedente.”
No mesmo sentido foram as decisões proferidas nas Reclamações 7.944/GO, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 09/12/2009; 10.021/CE e 10.023/RN, rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10/05/2010 e 28/04/2010; 9.343/GO, 9.940-MC/SE e 10.089-MC/RN, rel. Min. Ellen Gracie, DJe 02/06/2010, 09/06/2010 e 16/06/2010; 10.001/PB, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 01/03/2011; e 11.311/RJ, rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 27/09/2011; inter plures.
Por outro lado, não se pode discordar que o art. 37, §6º da CF/88 estabelece que o servidor público não responde civilmente por seus atos, no exercício de suas funções, perante terceiros, e sim apenas perante a pessoa jurídica a ele vinculada, isto é, não se admite uma responsabilização direta do servidor, conforme decidido pelo STF, verbis:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO: § 6º DO ART. 37 DA MAGNA CARTA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AGENTE PÚBLICO (EX-PREFEITO). PRÁTICA DE ATO PRÓPRIO DA FUNÇÃO. DECRETO DE INTERVENÇÃO.
O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular.
Recurso extraordinário a que se nega provimento.” (RE 327.904, Rel. Min. Carlos Britto, julgamento em 15-8-06, DJ de 8-9-06, destacamos)
Dessa forma, se qualquer ato praticado por Procurador Federal (ou pelos advogados públicos em geral) ocasionou prejuízo à parte adversa, ou mesmo ao Poder Judiciário, o dano deve ser suportado pela União, pessoa jurídica a qual ele integra, com possibilidade de ação em regresso, em caso de culpa ou dolo.
Conclusão:
Não cabe ao advogado público que representa judicialmente o ente da Administração Pública a responsabilidade pelo cumprimento de decisões judiciais que impliquem na prática de atos de competência dos servidores das autarquias por ele defendidas. Qualquer interpretação contrária a esse entendimento viola a legislação processual civil brasileira e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Nota
[1] Rel. Min. Maurício Corrêa, DJU de 21/05/04.