Introdução
Após o final do controverso processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff, que resultou na sua condenação à perda do cargo de mandatária do Poder Executivo Federal[2], e na sua assunção pelo então vice-residente da República, Michel Temer, o novo governo decidiu dar andamento mais célere possível à proposta de emenda à Constituição Federal n.º 241 (PEC 241/2016), popularmente chamada de “PEC do teto dos gastos públicos”, encaminhada ao Congresso[3], que tem por objetivo instituir um novo regime fiscal no âmbito da União. Tal projeto adquiriu caráter de medida política prioritária do Governo para a consecução de seus objetivos políticos.
O presente artigo pretende, obviamente sem objetivo de esgotar o assunto, analisar a constitucionalidade da referida alternativa política adotada pelo atual governo, especificamente quanto ao respeito ao princípio constitucional da separação de poderes, observando para tanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF sobre o tema e, assim, contribuir para o aprofundamento do debate tão atual.
A Proposta de Emenda à Constituição n.º 241 (PEC 241/2016)
A Proposta de Emenda à Constituição n.º 241 (PEC 241/2016) visa alterar o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, para instituir o Novo Regime Fiscal, acrescentando-lhe cinco artigos, assim como, revogando o art. 2º da Emenda Constitucional n.º 86 de 2015[4].
Segundo o atual Governo[5], essa medida visa reverter, no horizonte de médio e longo prazo, o quadro de agudo desequilíbrio fiscal[6] em que nos últimos anos foi colocado o Governo Federal, gerando os elevados prêmios de risco, a perda de confiança dos agentes econômicos e as altas taxas de juros, que, por sua vez, deprimem os investimentos e comprometeram a capacidade de crescimento e geração de empregos da economia.
Busca-se com esse instrumento restabelecer a confiança na sustentabilidade dos gastos e da dívida pública, para tanto, reputa-se necessário estabilizar o crescimento da despesa primária, como instrumento para conter a expansão da dívida pública. Esse é o objetivo desta Proposta de Emenda à Constituição[7], estabelecer um limite para o crescimento da despesa primária total do governo central[8].
Pode-se conceituar despesa primária como sendo o conjunto de gastos que possibilitam a oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas às despesas financeiras que são o conjunto de operações financeiras tais como empréstimos, concessão de empréstimos, amortizações e juros[9].
É sabido que a Constituição estabelece que as despesas com saúde e educação devem ter um piso, fixado como proporção da receita fiscal. Contudo, de acordo com a mensagem de envio da PEC, é preciso alterar esse sistema, pois esse tipo de vinculação cria problemas fiscais[10] e é fonte de ineficiência na aplicação de recursos públicos. Tratar-se-ia aqui de limite mínimo de gastos (de acordo com o governo), o que não impediria a sociedade, por meio de seus representantes, de definir despesa mais elevada para saúde e educação, desde que consistentes com o limite total de gastos.
Consoante a proposta do governo, o novo regime fiscal, que terá duração de vinte anos (tempo mínimo considerado necessário pelo governo para garantir que a dívida pública permaneça em patamar seguro), constará no ADCT de modo a fixar, para o exercício de 2017, o limite equivalente à despesa realizada em 2016, corrigida pela inflação observada em 2016. A partir do segundo exercício, o limite para a despesa primária será naturalmente incorporado ao processo de elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, e consistirá no valor do limite do exercício anterior, corrigido pela inflação do exercício anterior[11][12].
De acordo com o texto enviado ao Congresso, será fixado, para cada exercício, limite individualizado para a despesa primária total do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas da União, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União. Nestes estão compreendidos os órgãos e as entidades da administração pública federal direta e indireta, os fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público e as empresas estatais dependentes.
Os limites estabelecidos para as propostas orçamentárias da Câmara Federal e do Senado (na forma do art. 51, inciso IV[13], e do art. 52, inciso XIII[14] da CF), do Poder Judiciário (art. 99, § 1º[15] da CF), do Ministério Público da União (art. 127, § 3º[16] da CF), e da Defensoria Pública da União e do Distrito Federal (art. 134, § 3º[17], da Constituição), não poderão ser superiores aos fixados pelo novo regime fiscal.
Não se incluem nos limites previstos no regime fiscal proposto: i) transferências constitucionais obrigatórias estabelecidas pelos art. 20, § 1º[18], art. 157 a art. 159[19] e art. 212, § 6º[20], e as despesas referentes ao art. 21, inciso XIV[21], todos da Constituição, e as complementações de que trata o art. 60, inciso V, do ADCT[22]; ii) créditos extraordinários a que se refere o art. 167, § 3º, da Constituição[23]; iii) despesas com a realização de eleições pela justiça eleitoral; iv) outras transferências obrigatórias derivadas de lei que sejam apuradas em função de receita vinculadas; e v) despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes.
No caso de descumprimento do limite imposto pelo novo regime fiscal proposto aplicam-se, no exercício seguinte, ao Poder ou ao órgão que descumpriu o limite, vedações: i) à concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de servidores públicos, inclusive do previsto no inciso X do caput do art. 37 da Constituição, exceto os derivados de sentença judicial ou de determinação legal decorrente de atos anteriores à entrada em vigor da Emenda Constitucional que instituiu o novo regime fiscal; ii) à criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa; iii) à alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; iv) à admissão ou à contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos; e v) à realização de concurso público. Além disso, a despesa nominal com subsídios e subvenções econômicas não poderá superar aquela realizada no exercício anterior; e fica proibida a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.
De acordo com a PEC, o Presidente da República poderá propor ao Congresso Nacional, projeto de lei, vedada a adoção de Medida Provisória, alteração no método de correção monetária das despesas do ano anterior, para vigorar a partir do décimo exercício de vigência da Emenda Constitucional que instituiu o Novo Regime Fiscal.
O novo regime fiscal, a ser introduzido pela PEC n.º 241, portanto, significa a limitação de gastos na prestação de serviços públicos federais aos valores previstos no orçamento do ano anterior, devidamente corrigidos monetariamente, por um período de vinte anos. Ou seja, a proposta, indubitavelmente limitará as decisões referente a gastos públicos de seis mandatos de Chefe do Poder Executivo Federal (Presidência da República), assim como dos demais Poderes e Órgãos autônomos previstos constitucionalmente.
O princípio da Separação de Poderes, o poder constituinte reformador e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF.
A Carta da República positivou o princípio da separação dos Poderes, nos termos do seu art. 2º: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Luís Roberto Barroso ensina que o conteúdo nuclear e histórico do princípio da separação de Poderes pode ser descrito nos seguintes termos: as funções estatais devem ser divididas e atribuídas a órgãos diversos e devem existir mecanismos de controle recíproco entre eles, de modo a proteger os indivíduos contra o abuso potencial de um poder absoluto (BARROSO. 2011, p. 196).
Na experiência brasileira, a doutrina brasileira extrai dois corolários desse Princípio: a especialização funcional e a necessidade de independência orgânica de cada um dos poderes em face dos demais. A especialização funcional inclui a titularidade de cada Poder, de determinadas competências privativas. E um dos requisitos da independência orgânica, na conformação da experiência presidencialista brasileira, é que a cada Poder são atribuídas, além de suas funções típicas ou privativas, outras funções (atípicas), como reforço de sua independência frente aos demais Poderes (BARROSO. 2011, p.197).
Tal princípio figura no rol de cláusulas pétreas previsto no art. 60, §4º, da Constituição, segundo o qual não será objeto de deliberação a proposta de emenda constitucional tendente a abolir a separação de Poderes, sendo admissível o controle concentrado de constitucionalidade, notadamente mediante ação direta de inconstitucionalidade de emenda constitucional, quando se alega que esta contraria princípios imutáveis ou as chamadas cláusulas pétreas da Constituição originária.
É que eficácia das regras jurídicas produzidas pelo poder constituinte originário não está sujeita a nenhuma limitação normativa, seja de ordem material, seja formal, porque provém do exercício de um poder de fato ou suprapositivo. Já as normas produzidas pelo poder reformador, essas têm sua validez e eficácia condicionadas à legitimação que recebam da ordem constitucional. Daí a necessária obediência das emendas constitucionais às chamadas cláusulas pétreas.
Nesse compasso, ao estabelecer a competência de cada um dos poderes instituídos, a Constituição e ao chefe do Poder Executivo a função de chefe de governo e de direção superior da Administração Pública. Esse é o teor do art. 84, inciso II, o qual, no que tange às funções do Presidente da República, preceitua:
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal”.
Direção superior significa definir os rumos, as metas e o modo de consecução dos objetivos impostos à Administração, na busca última de satisfação do interesse público, de acordo com as propostas políticas vencedoras nos processos eleitorais. Assim, constata-se que a satisfação do interesse público se pauta, então, com as ressalvas legais e tendo em vista as limitações financeiras, por um critério discricionário, comumente definido pelos aspectos da oportunidade e da conveniência.
Com sabido, os atos administrativos se sujeitam à avaliação discricionária do administrador, e assim, ao administrador maior do ente federado – o chefe do Poder Executivo – é deferida a apreciação da conveniência e da oportunidade da apresentação de projetos de lei, bem como da definição dos seus conteúdos iniciais, atinentes à gestão da Administração Pública.
Nesse passo, qualquer tentativa do Poder Legislativo de definir previamente os seus conteúdos, é inconstitucional, porquanto ofende, na seara administrativa, a garantia de gestão superior dada ao chefe daquele poder, mesmo em sede de emenda à Constituição (exercício do poder constituinte derivado reformador).
Essa é a diretriz da jurisprudência do STF. Vejamos.
Em outubro de 2014, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 4.102[24], o STF considerou que “as restrições impostas ao exercício das competências constitucionais conferidas ao Poder Executivo, incluída a definição de políticas públicas, importam em contrariedade ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes.”.
Naquele mesmo ano, ao julgar a ADI 179[25], a Corte reputou ser inconstitucional qualquer tentativa do Poder Legislativo de definir previamente conteúdos ou estabelecer prazos para que o Poder Executivo, em relação às matérias afetas a sua iniciativa, apresente proposições legislativas, mesmo em sede da Constituição estadual, porquanto ofende, na seara administrativa, a garantia de gestão superior dada ao chefe daquele Poder.
O STF considerou que os dispositivos do ADCT da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, questionados na ADI 179, exorbitavam da autorização constitucional de auto-organização, interferindo indevidamente na necessária independência e na harmonia entre os Poderes, criando, globalmente, verdadeiro plano de governo, tolhendo o campo de discricionariedade e prerrogativas próprias do chefe do Poder Executivo, em ofensa aos arts. 2º e 84, II, da Carta Magna.
Ademais, deve-se destacar que a jurisprudência do STF segue essa diretriz, pelo menos, desde 2011, com o julgamento do RE 427.574[26], no qual a Corte consignou que o princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo[27].
No que se refere à autonomia financeira do Poder Judiciário o STF julgou a ADI 336[28] procedente, declarando inconstitucional, dentre outros, dispositivo da Constituição sergipana que estipulava limites referentes à proposta orçamentária do Poder Judiciário estadual[29]. O principal fundamento da decisão, neste aspecto, foi a inexistência, na CF/1988, de preceito que fundamente a limitação.
Na ADI 4.426[30], o Supremo considerou formalmente inconstitucional diploma normativo que versava sobre execução orçamentária, impondo limites especialmente às despesas não previstas na folha normal de pessoal, com a finalidade de controlar a forma de gestão dos recursos orçamentários.
Deve-se ressalvar que a administração financeira do Judiciário não está imune ao controle, na forma da Constituição, da legalidade dos dispêndios dos recursos públicos. Com efeito, sujeita-se, não apenas à fiscalização do Tribunal de Contas e do Legislativo, mas também às vias judiciais de prevenção e repressão de abusos, abertas não só aos governantes, mas a qualquer do povo, incluídas as que dão acesso à jurisdição do Supremo Tribunal (CF, art. 102, I, n). Entretanto, o que não admite transigências é a defesa da independência de cada um dos Poderes do Estado, na área que lhe seja constitucionalmente reservada, em relação aos demais, sem prejuízo, obviamente, da responsabilidade dos respectivos dirigentes pelas ilegalidades, abusos ou excessos cometidos. Tal entendimento, restou consignado no julgamento da medida cautelar da ADI 691[31].
De igual modo, o STF tem garantido a plena autonomia administrativo-financeira do Ministério Público e da Defensoria Pública.
Para o STF[32], a alta relevância jurídico-constitucional do Ministério Público – qualificada pela outorga, em seu favor, da prerrogativa da autonomia administrativa, financeira e orçamentária – mostra-se tão expressiva, que essa instituição, embora sujeita à fiscalização externa do Poder Legislativo, com o auxílio do respectivo Tribunal de Contas, dispõe de uma esfera própria de atuação administrativa, livre da ingerência de órgãos dos Poderes da República, traduzindo um natural fator de limitação destes últimos.
A dimensão financeira dessa autonomia constitucional, responde à necessidade de assegurar-se ao Ministério Público a plena realização dos fins eminentes para os quais foi ele concebido, instituído e organizado. Sem que disponha de capacidade para livremente gerir e aplicar os recursos orçamentários vinculados ao custeio e à execução de suas atividades, o Ministério Público nada poderá realizar, frustrando-se, desse modo, de maneira indevida, os elevados objetivos que refletem a destinação constitucional dessa importante instituição da República, incumbida de defender a ordem jurídica, de proteger o regime democrático e de velar pelos interesses sociais e individuais indisponíveis.
No julgamento da ADPF 307-MC[33], estabeleceu-se que não é dado ao chefe do Poder Executivo estadual, de forma unilateral, reduzir a proposta orçamentária da Defensoria Pública quando essa é compatível com a LDO. Segundo o STF, caberia ao governador do Estado incorporar ao projeto de Lei Orçamentária Anual a proposta nos exatos termos definidos pela Defensoria, podendo, contudo, pleitear à Assembleia Legislativa a redução pretendida, visto ser o Poder Legislativo a seara adequada para o debate de possíveis alterações no projeto de lei do orçamento. Ademais, inserção da Defensoria Pública em capítulo destinado à proposta orçamentária do Poder Executivo, juntamente com as Secretarias de Estado, constitui desrespeito à autonomia administrativa da instituição, além de ingerência indevida no estabelecimento de sua programação administrativa e financeira.