Conclusão
O novo regime fiscal, a ser introduzido pela PEC n.º 241, induz inevitavelmente à limitação de gastos na prestação de serviços públicos federais aos valores previstos no orçamento do ano anterior, devidamente corrigidos monetariamente, por um período de vinte anos. Ou seja, a proposta, indubitavelmente limitará as decisões referente a gastos públicos de seis mandatos de Chefe do Poder Executivo Federal, assim como dos demais Poderes e Órgãos autônomos previstos constitucionalmente.
Conforme observado, o STF, ao exercer seu mister de guardião da Constituição da República, tem iterativamente considerado inconstitucionais dispositivos de leis e emendas constitucionais que têm por objetivo restringir, de maneira prévia, a autonomia financeira dos Poderes da República, assim como dos demais Órgãos autônomos constitucionalmente previstos, como o Ministério Público e a Defensoria Pública.
Diante de todo exposto, uma vez considerado o sentido da jurisprudência do STF sobre o tema, assim como seus fundamentos, conclui-se que a PEC n.º 241 é inconstitucional por violar o Princípio da Separação dos Poderes, previsto no art. 2º da CF/88, uma vez que o legislador constituinte derivado reformador, ultrapassou os limites previstos da Constituição para exercer o poder de emenda constitucional, ao propor restrições indevidas à autonomias financeiras dos Poderes Executivo e Judiciário, assim como ao o Ministério Público e a Defensoria Pública da União.
Referências
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo, 3. ed., São Paulo: Saraiva, 2011.
BRASIL. Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Mensagem de envio da PEC n. 247 EMI nº 00083/2016 MF MPDG. Brasília, 15-6-2016.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 4.102, rel. min. Cármen Lúcia, j. 30-10-2014, P, DJE de 10-2-2015.
_______. ADI 179, rel. min. Dias Toffoli, j. 19-2-2014, P, DJE de 28-3-2014.
_______. ADI 336, rel. min.Eros Grau, j. 10-2-2010, P, DJE de 17-9-2010.
_______. ADI 4.426, rel. min.Dias Toffoli, j. 9-2-2011, P, DJE de 18-5-2011.
_______. ADI MC 691, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 22-4-1992, P, DJ de 19-6-1992.
_______. ADI 2.513-MC, rel. min. Celso Mello, julgamento em 3-4-2002, Plenário, DJE de 15-3-2011.
_______. ADPF 307-MC, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 19-12-2013, Plenário, DJE de 27-3-2014.
_______. RE 427.574 ED, rel. min. Celso de Mello, j. 13-12-2011, 2ª T, DJE de 13-2-2012.
_______. RE 436.996 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 22-11-2005, 2ª T, DJ de 3-2-2006.
Notas
[2] Dispõe a Resolução nº 35, de 2016, do Senado Federal: “O Senado Federal resolve: Art. 1º É julgada procedente a denúncia por crime de responsabilidade previsto nos art. 85, inciso VI, e art. 167, inciso V, da Constituição Federal;, art. 10, incisos IV, VI e VII, e art. 11, itens 2 e 3, da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; Art. 2º Em consequência do disposto no artigo anterior, é imposta à Srª Dilma Vana Rousseff, nos termos do art. 52, parágrafo único, da Constituição Federal, a sanção de perda do cargo de Presidente da República, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis, nos termos da sentença lavrada nos autos da Denúncia nº 1, de 2016, que passa a fazer parte desta Resolução. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. Senado Federal, 31 de agosto de 2016. Senador Renan Calheiros, Presidente do Senado Federal.”.
[3] A Proposta de Emenda a CF/88 foi encaminhada ao Congresso Nacional através da mensagem de envio EMI nº 00083/2016 MF-MPDG, em 15 de Junho de 2016, assinada eletronicamente pelos ministros Henrique de Campos Meirelles, da Fazenda; e Dyogo Henrique de Oliveira do Planejamento, Orçamento e Gestão. Tal proposta foi enviada, ainda durante a interinidade do atual governo, enquanto a Presidenta Dilma Roussef encontrava-se afastada de suas funções, nos termos do art. 86, §1º, II, da Constituição Federal de 1988.
[4] “Art. 2º O disposto no inciso I do § 2º do art. 198 da Constituição Federal será cumprido progressivamente, garantidos, no mínimo: I - 13,2% (treze inteiros e dois décimos por cento) da receita corrente líquida no primeiro exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; II - 13,7% (treze inteiros e sete décimos por cento) da receita corrente líquida no segundo exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; III - 14,1% (quatorze inteiros e um décimo por cento) da receita corrente líquida no terceiro exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; IV - 14,5% (quatorze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida no quarto exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional; V - 15% (quinze por cento) da receita corrente líquida no quinto exercício financeiro subsequente ao da promulgação desta Emenda Constitucional.”
[5] Mensagem de envio da PEC n. 247 EMI nº 00083/2016 MF MPDG Brasília, 15 de Junho de 2016 .
[6] De acordo com o governo, a sua Dívida Bruta Geral passou de 51,7% do PIB, em 2013, para 67,5% do PIB em abril de 2016 e as projeções indicam que, se nada for feito para conter essa espiral, o patamar de 80% do PIB será ultrapassado nos próximos anos. A raiz do problema fiscal do Governo Federal estaria no crescimento acelerado da despesa pública primária. No período 2008-2015, essa despesa cresceu 51% acima da inflação, enquanto a receita evoluiu apenas 14,5%.
[7] De acordo coma a Mensagem de envio da PEC n. 247 EMI nº 00083/2016 MF MPDG, nos últimos anos, aumentaram-se gastos presentes e futuros, em diversas políticas públicas, sem levar em conta as restrições naturais impostas pela capacidade de crescimento da economia, ou seja, pelo crescimento da receita. É fundamental para o equilíbrio macroeconômico que a despesa pública seja gerida numa perspectiva global. Nesse sentido, qualquer iniciativa que implique aumento de gastos não deve ser analisada isoladamente, haja vista que essa abordagem tende a levar a conclusões equivocadas sobre seus benefícios e custos. De fato, nossa experiência ensinou que o processo descentralizado e disperso de criação de novas despesas gerou crescimento acelerado e descontrolado do gasto. Isso posto, faz-se necessário a introdução de limites ao crescimento da despesa global, ao mesmo tempo em que se preservam as prerrogativas dos poderes constituídos para alocarem os recursos públicos de acordo com as prioridades da população e a legislação vigente.
[8] O Novo Regime Fiscal, segundo o governo, consiste em fixar meta de expansão da despesa primária total, que terá crescimento real zero a partir do exercício subsequente ao de aprovação desta PEC, o que levará a uma queda substancial da despesa primária do governo federal como porcentagem do PIB. Trata-se de mudar a trajetória do gasto público federal que, no período 1997-2015 apresentou crescimento médio de 5,8% ao ano acima da inflação.
[9] A despesa primária interfere no resultado primário, alterando o endividamento líquido do Governo (setor público não financeiro), no exercício financeiro correspondente. Resultado primário, por sua vez, é o total alcançado pela diferença obtida entre receitas primárias e despesas primárias. O Resultado primário é um indicativo da capacidade dos governos em gerar receitas em volume suficiente para pagar suas contas usuais, sem que seja comprometida sua capacidade de administrar a dívida existente. Tais conceitos constam no glossário do orçamento federal disponível nos sítios eletrônicos http://www.orcamentofederal.gov.br/glossario-1/glossario_view?letra=D, e http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/downloads/Resultado_Primario_Resultado_Nominal.pdf, acessos em 07 de outubro de 2016.
[10] De acordo com o Executivo, o atual quadro constitucional e legal também faz com que a despesa pública seja procíclica, ou seja, a despesa tende a crescer quando a economia cresce e vice-versa. O governo, em vez de atuar como estabilizador das altas e baixas do ciclo econômico, contribui para acentuar a volatilidade da economia: estimula a economia quando ela já está crescendo e é obrigado a fazer ajuste fiscal quando ela está em recessão. A face mais visível desse processo são as grandes variações de taxas de juros e de taxas de desemprego, assim como crises fiscais recorrentes. O viés procíclico da despesa faz com que nos momentos de forte expansão econômica seja obrigatório o aumento de gastos nessas áreas e, quando da reversão do ciclo econômico, os gastos tenham que desacelerar bruscamente.
[11] Tal correção será feita pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) publicado pelo IBGE, ou por outro índice que vier a substituí-lo, para o período de janeiro a dezembro do exercício imediatamente anterior.
[12] O Governo reconhece que a regra de se fixar o limite de despesa de um ano, como sendo o limite vigente para o ano anterior, corrigido pela inflação, contém uma dificuldade de ordem prática. A lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual, referentes a um determinado exercício, são elaboradas ao longo do exercício anterior, quando ainda não se conhece a inflação daquele exercício. Assim, no momento de elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual não se conhecerá a taxa de inflação que corrigirá o limite de gastos para o exercício seguinte. Para superar tal limitação, o governo propõe que o limite de gastos inscrito na LDO e no orçamento seja calculado com base em estimativa de inflação feita pelo Poder Executivo. No mês de janeiro do exercício em que vigorará o limite de gastos, quando já for conhecida a inflação ocorrida no período janeiro-dezembro do exercício anterior, ajusta-se o limite de despesa de cada Poder ou órgão para considerar a inflação desse período. De acordo com Mensagem de envio da PEC, tais ajustes serão pequenos e graduais, restritos a mudanças no índice de inflação acumulado em doze meses, e serão facilmente gerenciáveis dentro do modelo proposto.
[13] “Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:(…) IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;”.
[14] “Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;”.
[15] “Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.”.
[16] “ Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. § 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.”.
[17] “Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal. § 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º. § 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.”.
[18] “art 20. § 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.
[19] “Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II - vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I. Art. 158. Pertencem aos Municípios: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III; III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios; IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal. Art. 159. A União entregará: I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano; II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados. III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.”
[20] “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. § 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.”.
[21] “Art. 21. Compete à União: (...)XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;”.
[22] “Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006). V - a União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado em observância ao disposto no inciso VII do caput deste artigo, vedada a utilização dos recursos a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal;(Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)”.
[23] “§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.”.
[24] ADI 4.102, rel. min. Cármen Lúcia, j. 30-10-2014, P, DJE de 10-2-2015. RE 436.996 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 22-11-2005, 2ª T, DJ de 3-2-2006.
[25] ADI 179, rel. min. Dias Toffoli, j. 19-2-2014, P, DJE de 28-3-2014.
[26] RE 427.574 ED, rel. min. Celso de Mello, j. 13-12-2011, 2ª T, DJE de 13-2-2012.
[27] Segundo o precedente, “em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais”.
[28] ADI 336, rel. min.Eros Grau, j. 10-2-2010, P, DJE de 17-9-2010.
[29] O art. 95, §1º da Constituição do Estado de Sergipe declarado inconstitucional assim dispunha: “O Poder Judiciários elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes, na forma da Lei de Diretrizes Orçamentárias, nunca inferior a três por cento da receita estadual”.
[30] ADI 4.426, rel. min.Dias Toffoli, j. 9-2-2011, P, DJE de 18-5-2011.
[31] ADI MC 691, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 22-4-1992, P, DJ de 19-6-1992.
[32] ADI 2.513-MC, rel. min. Celso Mello, julgamento em 3-4-2002, Plenário, DJE de 15-3-2011.
[33] ADPF 307-MC, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 19-12-2013, Plenário, DJE de 27-3-2014.