IV - O LOTEAMENTO E A UTILIZAÇÃO DO SOLO
Dita a Lei Federal n.º 6.766/79 que o parcelamento do solo urbano somente pode ser levado a efeito mediante loteamento ou desmembramento (artigo 2º, "caput"). O loteamento vem disciplinado no § 1º do seu artigo 2º, que determina "considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes". A diferença básica entre o loteamento e o desmembramento é que neste último há o aproveitamento do sistema viário existente, sem a abertura de novas vias e logradouros públicos, nem prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes (art. 2º, § 2º, da Lei Federal n.º 6.766/79).
Com o loteamento ou o desmembramento, a gleba parcelada perde sua individualidade e gera lotes com acesso direto a via ou logradouro público. Não há, na legislação federal, limite máximo de área a ser objeto de parcelamento do solo. Tal limite, no entanto, poderá ser estabelecido pela legislação estadual ou municipal, modo a atender às peculiaridades regionais e locais (art. 1º, parágrafo único, da Lei Federal n.º 6.766/79).
Lote é o terreno servido de infraestrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos no plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe. Diverso é o desdobro. O desdobro é a divisão da área do lote para formação de novo ou de novos lotes. Estes devem atender às exigências mínimas de dimensionamento e índices urbanísticos para sua edificação. Gleba é a área que ainda não foi objeto de arruamento ou loteamento. O loteamento deve ser objeto de aprovação pelo Município e, após isso, objeto de registro.
Há diferença entre o loteamento irregular e o loteamento clandestino. O loteamento irregular é aquele que possui aprovação do Poder Público,registrado ou não, mas que o loteador não providenciou sua execução ou a execução se deu em desconformidade com o ato de aprovação ou as normas aplicáveis. É clandestino o loteamento quando não possui a aprovação do poder público e/ou o registro no Cartório de Registro de Imóveis (CRI) competente, resultando inviabilizada a matrícula e individualização dos respectivos lotes.
O parcelamento e ocupação do solo tem como objetivo desenvolver as atividades urbanas, bem como a concentração equilibrada de pessoas e, tal parcelamento e ocupação deve ser estimulado e orientado pelo poder municipal para o bom desenvolvimento urbano, rural e industrial do próprio município, mediante controle do uso e aproveitamento do solo.
Os requisitos em tela constam dos incisos do artigo 4º da lei de parcelamento do solo e dele constam a previsão, dentre outros, de critérios concernentes ao tamanho do lote (área mínima de 125 m2 e frente mínima de 5 m) e à urbanização consciente (proporcionalidade à densidade de ocupação prevista).
As áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamentos urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem. O registrador não tem mais, como anteriormente, o dever de fiscalizar a porcentagem de 35% de áreas públicas prevista até a alteração introduzida pela Lei 9.785, de 29.01.1999.
Em relação ao percentual mínimo, que anteriormente à Lei nº 9.785/1999 era de 35% da área, veja-se o que diz a redação atual do § 1º, do art. 4º da Lei nº 6.766/79:
"A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)”
A legislação prevê, também, os casos em que não será permitido o parcelamento do solo, abrangendo nos incisos do parágrafo único do artigo 6º itens tais quais terrenos alagadiços ou sujeitos a inundações, terrenos aterrados com material nocivo à saúde pública e áreas de preservação ecológica, de forma a patrocinar a função social da propriedade.
O loteador deverá solicitar à Prefeitura a definição das diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário. Em anexo ao requerimento, deve ser apresentado a planta do imóvel. Ficam dispensados dessa etapa os Municípios com menos de cinquenta mil habitantes e aqueles cujo plano diretor contiver diretrizes de urbanização para a zona em que se situe o parcelamento poderão dispensar, por lei, essa etapa de fixação de diretrizes. O prazo de validade das diretrizes é de 04 (quatro) anos.
O loteador apresentará o projeto na Prefeitura, acompanhado de certidão atualizada da matrícula da gleba (título de propriedade), expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis competente, de certidão negativa de tributos municipais e do competente instrumento de garantia. Apresentará o conteúdo do projeto e ainda:
a) desenhos
b) memorial descritivo
c) cronograma de execução das obras (com duração máxima de quatro anos).
O projeto será aprovado pelo Município, por meio da expedição de Decreto Municipal.
A lei municipal definirá os prazos de aprovação do projeto. Em caso de omissão, os prazos serão de 90 (noventa) dias para a aprovação e de 60 (sessenta dias) para aceitação ou recusa fundamentada das obras de urbanização. Após a aprovação do projeto (publicação do Decreto Municipal), o loteador deverá submetê-lo a registro imobiliário (Cartório de Registro de Imóveis). O prazo será de 180 (cento e oitenta) dias, contados da aprovação do projeto pela Prefeitura, por meio da publicação do Decreto Municipal.
A Lei de loteamentos disciplina as hipóteses de conduta penal:
Art. 50. Constitui crime contra a administração pública:
I – dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorização do órgão público competente, ou em desacordo com as disposições desta lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municípios;
II – dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem observância das determinações constantes do ato administrativo de licença;
III – fazer, ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicação ao público ou a interessados, afirmação falsa sobre a legalidade do loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele relativo.
Pena: reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no país.
Parágrafo único. O crime definido neste artigo é qualificado, se cometido:
I – por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou desmembramento não registrado no registro de imóveis competente;
II – com inexistência de título legítimo de propriedade do imóvel loteado ou desmembrado, ressalvado o disposto no artigo 18, §§ 4º e 5º, desta Lei, ou com omissão fraudulenta de fato a ele relativo, se o fato não constituir crime mais grave. (NR) (Redação dada ao inciso pela Lei nº 9.785, de 29.01.1999, DOU 01.02.1999)
Art. 51. Quem, de qualquer modo, concorrer para a prática dos crimes previstos no artigo anterior desta lei incide nas penas a estes cominadas, considerados em especial os atos praticados na qualidade de mandatário de loteador, diretor ou gerente de sociedade.
Art. 52. Registrar loteamento ou desmembramento não aprovado pelos órgãos competentes, registrar o compromisso de compra e venda, a cessão ou promessa de cessão de direitos, ou efetuar registro de contrato de venda de loteamento ou desmembramento não registrado.
Pena: detenção, de 1 (um) a 2 (dois) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqüenta) vezes o maior salário mínimo vigente no país, sem prejuízo das sanções administrativas cabíveis.
Discute-se com relação à área pública que deve haver no loteamento. A matéria foi tratada por João Baptista Galhardo, em sua obra “O Registro do Parcelamento do Solo Para Fins Urbanos”, IRIB/safE, Porto Alegre, 2004, p. 33-34:
“10. Áreas públicas
As áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamentos urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem.
11. Fiscalização da proporcionalidade
O registrador não tem mais, como anteriormente, o dever de fiscalizar a porcentagem de 35% de áreas públicas prevista até a alteração introduzida pela Lei 9.785, de 29.01.1999 [p. 511].”
De toda sorte, o financiamento do espaço público pode ser objeto de arrecadação do IPTU, de contribuições de melhoria, como meio de aporte municipal e ainda por financiamentos. Esclareço aqui que, com a incorporação do BNH à Caixa Econômica Federal, em novembro de 1986, perdeu-se um instrumento importante para tal, seja nos programas habitacionais para áreas de interesse social de população de baixa renda e para cooperativados(com recursos do FGTS)nos programas com recursos do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo, via empréstimos e financiamentos, e nos programas de Saneamento Básico(PLANASA) e ainda de cidades de porte médio, através da Carteira de Desenvolvimento Urbano, ainda com recursos do Banco Mundial.
Mas é preciso lembrar que os primeiros planos de habitação popular tiveram a marca de ocupação das camadas mais pobres da população em periferias, como que as isolando dos demais centros, como a zona sul do Rio de Janeiro, que ficaram como espaço da chamada classe média alta, com valorização excessiva do metro quadrado. Essa foi a marca do BNH, com seus programas sociais de haibitação e infraestrutura local, na linha ja traçada na antiga Guanabara, no governo Lacerda.
Aliás, a Fundação da Casa Popular foi o primeiro órgão federal brasileiro na área de moradia com a finalidade de centralizar a política de habitação, criado em 1º de maio de 1946, durante o governo do presidente Eurico Gaspar Dutra, embora as primeiras gestões para sua criação tenham acontecido no governo de Getúlio Vargas. Esta fundação é tida como precursora do Banco Nacional da Habitação (BNH), criado em 1964.
O drama da pobreza expõe nas cidades um câncer social de cada vez mais dificil solução. A concentração da pobreza não se restringe às áreas periféricas como acontece na maioria das cidades pelo mundo afora. A ocupação informal de morros e margens de rios se tornou uma parte indissociável dos bairros cariocas desde o início do século passado. Na medida em que as facções criminosas encontraram nesses territórios, o lócus ideal para implantar os seus rentáveis negócios, outros tipos de crime começaram a ser praticados simultaneamente. A relação promíscua com a banda podre da polícia estimulou a formação de milícias poderosas.