1. INTRODUÇÃO
O PROCON é uma autarquia atuante como mecanismo propiciador de especialidade, agilidade e facilidade ao atendimento das demandas consumeristas, sendo dotado de características que permitem sua autonomia em diversos aspectos.
Apesar dessa autonomia e em razão de princípios existentes no ordenamento jurídico brasileiro, as decisões das demandas consumeristas prolatadas em sede administrativa pelo PROCON podem ser revistas, de forma limitada, pelo Poder Judiciário. Dessa forma, o presente trabalho tem como tema: “A Inocuidade dos Atos Administrativos Punitivos do PROCON e a Intervenção do Poder Judiciário”.
Nessa perspectiva, tem-se como problema: A intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos punitivos do PROCON pode afetar sua eficácia?
Considerando a expressa possibilidade de revisão e pretendendo responder tal questionamento tem-se como hipótese que a intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos punitivos do PROCON pode afetar sua eficácia, na medida que sua aptidão para produzir seus efeitos de punição, educação e prevenção ficam prejudicados com as reformas realizadas.
Este trabalho tem como objetivo geral realizar um estudo sobre a relação de consumo, considerando os atos administrativos punitivos do PROCON e os seus critérios, bem como a interferência do Poder Judiciário nestas decisões administrativas que acabam tornando ineficazes as decisões do PROCON e ainda, criando uma imagem negativa da autarquia, tornando-a subordinada ao Poder Judiciário.
Para alcançar este objetivo, foram traçados alguns objetivos específicos da seguinte forma: apresentar, a partir do Código de Defesa do Consumidor e da Constituição Federal, a relação de consumo como elemento fundamental entre consumidor e fornecedor, deixando transparente a situação de vulnerabilidade do consumidor e dos mecanismos de proteção e defesa do consumidor; analisar a competência dos PROCONs para aplicação de penalidades, atentando-se aos critérios utilizados para graduação das sanções pecuniárias previstos no ordenamento jurídico e versar sobre o conflito de entendimentos entre os atos administrativos punitivos do PROCON e o Poder Judiciário, demonstrando até que ponto o Poder Judiciário pode intervir nestes atos, trazendo decisões judiciais de revisão de tribunais diversos que corroborem que esta interferência torna ineficaz as decisões do PROCON.
Quanto à justificativa, pode-se dizer que a realização deste trabalho demonstra a importância da existência do PROCON e de sua efetiva atuação, sendo que sua eficácia prejudicada atingirá diretamente toda a sociedade, visto que dificilmente uma ilegalidade praticada em detrimento de apenas um consumidor, não revele uma dimensão coletiva.
Do ponto de vista jurídico, entende-se o PROCON como uma entidade criada para solucionar conflitos entre os consumidores de forma célere, eficiente e satisfativa, considerando os princípios e critérios que estão distribuídos na legislação brasileira. Ocorre que esta solução de conflitos, que resulta em uma decisão administrativa, nem sempre possui condições de exercer a sua eficácia já que, muitas delas, acabam sendo revisadas e modificadas pelo Poder Judiciário, trazendo um descrédito na atuação do PROCON, pois as pessoas acabam tendo a compreensão de que este órgão administrativo não é resolutivo, já que irá prevalecer o resultado da decisão judicial sobre o caso.
Em relação ao referencial teórico, são pressupostos deste trabalho o Código de Defesa do Consumidor e a Constituição Federal, visto serem veículos normativos que introduzem no ordenamento jurídico as normas pertinentes à relação de consumo e à defesa do consumidor; além disto, também foi utilizada a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles no que se refere às explicações do Direito Administrativo, serviços públicos, atos administrativos, e jurisprudências colacionadas ao trabalho.
No que tange à metodologia, o trabalho fundamentou-se no método dedutivo, visto que utilizou-se de uma análise das legislações específicas que tratam sobre a questão do PROCON e o consumidor para, ao final, estabelecer uma relação entre as decisões administrativas e as decisões judiciais de forma a interferir na eficácia das primeiras. Também foi utilizada uma pesquisa bibliográfica, com consultas a diversos materiais, em fontes primárias a exemplo da Constituição Federal, Código de Defesa do Consumidor, o Decreto n° 2.181/97 e as fontes secundárias, a exemplo da doutrina e artigos. Em relação à coleta de dados, estes foram colhidos através de fichamentos, resumos, seleção de textos e materiais literários.
Quanto à estrutura do trabalho, este seguirá uma ordem lógica de explanação dos assuntos, dividindo-se em 03 (três) capítulos. O primeiro capítulo traz a conceituação da relação de consumo e seus elementos, fazendo apontamentos sobre a classificação do consumidor como parte vulnerável da relação de consumo e apresentando seus meios de defesa. O objetivo aqui é estudar como se constrói essa relação de consumo e a vulnerabilidade, de forma a se verificar como se procede a defesa dos interesses deste consumidor, diante dos abusos que ocorrem em relação à sua pessoa.
O segundo capítulo dispôs sobre a competência do PROCON quanto à aplicação de penalidades, trazendo suas características como autarquia e poderes conferidos em razão de sua natureza jurídica, explanando sobre as possíveis sanções administrativas previstas no ordenamento jurídico brasileiro. Além disso, o capítulo procura apresentar os critérios estabelecidos pelo PROCON para fixação das penalidades, a fim de compreender como as decisões administrativas são construídas sem desrespeitar os direitos dos cidadãos.
O terceiro capítulo analisa o conflito que se instaura entre as decisões do PROCON e o Poder Judiciário, uma vez que há a possibilidade de revisão destes atos (decisões administrativas), de forma que muitas destas revisões tornam ineficazes as decisões administrativas, considerando as limitações dessa atuação jurisdicional. Aproveita o ensejo e apresenta diversas decisões judiciais que modificaram as decisões do PROCON, levando à sua inocuidade.
2. RELAÇÃO DE CONSUMO E A VULNERABILIDADE DO CONSUMIDOR
O atual regime capitalista de economia prioriza o consumo, sendo que o poder de consumo é a plenitude do ideal da sociedade moderna. Dessa forma, o iterado ato de consumir, faz surgir incessantes relações de consumo, onde tem-se em um dos polos o fornecedor de produtos e serviços e, no outro, o consumidor. Nem sempre produtos e serviços correspondem às expectativas do consumidor e a oferta pela fornecedor.
Em decorrência disso, faz-se imprescindível a existência de mecanismos de proteção e defesa do consumidor, considerada parte vulnerável nas relações de consumo.
2.1 Relação de consumo sob a ótica constitucional e do Código de Defesa do Consumidor
Preceitua o inciso XXXII, do artigo 5° da Constituição da República Federativa do Brasil que o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor.[1]
Destarte, foi determinada de forma imperiosa que o Estado tem o dever de promover a defesa do consumidor, consagrando essa defesa como um direito fundamental e, consequentemente, cláusula pétrea no ordenamento jurídico brasileiro.
O artigo 170 da Constituição da República Federativa do Brasil procura efetivar a compatibilidade entre a defesa do consumidor e a livre iniciativa, limitando a última a executar seus objetivos respeitando os princípios elencados no referido artigo, destacando o inciso V:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem, por fim, assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
V - defesa do consumidor;
(...)[2]
A ordem econômica, idealizada na Constituição Federal de 1988, é composta por fundamentos e princípios que promovem a regulação pública da economia brasileira. Dessa forma, é livre a disposição de produtos e serviços no mercado de consumo, desde que não ofenda as relações de consumo, bem como os consumidores.
Considerando que a sociedade brasileira se constitui em uma sociedade de consumo, a procura por bens e serviços é contínua, muitas vezes respondendo ao apelo da publicidade que torna o produto ou o serviço indispensável. O consumidor nem sempre tem consciência de que não precisa do produto ou serviço, tornando a sociedade uma sociedade descartável, pois, para consumidor, precisa dispor do produto ou serviço anterior. Porém, esse consumo nem sempre ocorre de forma correta. Pode ocorrer que haja vício ou defeito, deixando o consumidor desprotegido em face dos fornecedores. Por isso, a necessidade de sua proteção.
O artigo 2° do Código de Proteção e Defesa do Consumidor conceitua consumidor como toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final, prevendo em seu parágrafo único que equipara-se a consumidor a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo.[3]
Portanto, pela definição legal, consumidor será pessoa física ou jurídica, sendo irrelevante os aspectos de renda e capacidade financeira, que atua como destinatário final, ou seja, para uso próprio e até para terceiros, desde que não seja através do ato de revenda.
Assim, consideram-se consumidores por equiparação àqueles que não tenham participado diretamente da relação de consumo com o fornecedor, ou seja, sem que tenha adquirido produto ou serviço mas que são vítimas do evento danoso, merecendo proteção do Código de Defesa do Consumidor. Como exemplo, vislumbra-se as vítimas do evento danoso que tenham recebido o produto como presente (ganha como presente um aparelho telefônico e o mesmo apresenta vício).
Quanto à segunda parte do parágrafo único tem-se como exemplo o caso de propaganda enganosa ou abusiva, que expõe um número indeterminável de pessoas ao risco do dano que a divulgação de tal propaganda causa, legitimando o Ministério Público a requerer a retirada da propaganda. A revista Veja publicou, em 16 de novembro de 2017, uma notícia sobre a penalização da empresa TANG, em razão de propaganda enganosa:
A fabricante de refresco em pó Tang foi condenada a pagar uma multa de 1 milhão de reais por publicidade enganosa. A decisão é da Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça (Senacon/MJ). O problema está relacionado a informações presentes na embalagem sobre os corantes usados no produto. (...) Na avaliação do órgão, a Mondelez Brasil – nova denominação da Kraft Foods do Brasil – cometeu “práticas em desacordo com os princípios da transparência e da boa-fé previstos no Código de Defesa do Consumidor (CDC)”, conforme decisão do secretário Arthur Rollo. Para ele, a empresa enganou os consumidores, na medida em que inseriu nas embalagens a expressão “sem corantes artificiais”, sem informar a presença de outros corantes, como inorgânico e caramelo, na composição de seu produto. (...) O secretário esclarece que o correto seria o fornecedor divulgar a informação completa em relação aos corantes e não apenas o que lhe interessava. “Nisso se traduz a má-fé objetiva e a ofensa ao direito de informação e à liberdade de escolha dos consumidores”, justificou.[4]
A propaganda é enganosa na medida em que induziu os consumidores ao erro, em razão de sua omissão quanto aos demais corantes existes no produto. Esse exemplo demonstra claramente a legitimidade do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor ao instaurar o procedimento, representando a coletividade, um número indeterminável de consumidores que estavam sendo atingidos pela publicação enganosa.
Ainda no que tange ao conceito de consumidor é possível extrair três interpretações: a interpretação finalista, maximalista e a teoria mista.
A teoria finalista apresenta um conceito mais restrito de consumidor, excluindo completamente qualquer possibilidade de utilização do produto ou serviço com a finalidade de insumo da atividade econômica do usuário. Markus Norat leciona que a corrente finalista:
Defende a teoria que o consumidor – destinatário final seria apenas aquela pessoa física ou jurídica que adquire o produto ou contrata o serviço para utilizar para si ou para outrem de forma que satisfaça uma necessidade privada, e que não haja, de maneira alguma, a utilização deste bem ou deste serviço com a finalidade de produzir, desenvolver atividade comercial ou mesmo profissional.[5]
Dessa forma, quando se adquire um produto ou contrata um serviço visando a utilização de forma exclusivamente privada, sem qualquer utilização como meio de produção ou venda, está se referindo à teoria finalista do conceito de consumidor.
Segundo Bruno Miragem “a interpretação finalista admitirá apenas, considerando a qualidade de destinatário final fático e econômico exigido do consumidor, sua natureza não profissional, excluindo qualquer utilização do produto ou serviço a título de insumo da atividade econômica do adquirente ou usuário.”[6]
Essa teoria defende, de forma radical, que será consumidor quem, de alguma maneira utilizar-se do produto ou serviço para fins que não seja o privado.
A teoria maximalista expõe um conceito mais amplo de consumidor, considerando que qualquer um que retira o produto ou utiliza o serviço do mercado de consumo é considerado consumidor. Nas palavras de Markus Norat:
A corrente maximalista defende a teoria de que o consumidor – destinatário final seria toda e qualquer pessoa física ou jurídica que retira o produto ou o serviço do mercado e o utiliza como destinatário final. Nesta corrente não importa se a pessoa adquire ou utiliza o produto ou serviço para o uso privado ou para o uso profissional, com a finalidade de obter lucro.[7]
Assim, qualquer um que contratar um serviço ou efetuar a compra de um produto, sendo irrelevante que o mesmo utilize-o com a finalidade de obter vantagens econômicas, será considerado consumidor. Consoante Bruno Miragem:
A interpretação maximalista, assim, considera consumidor o destinatário fático do produto ou serviço, ainda que não o seja necessariamente seu destinatário econômico. Em outros termos, basta qualificar-se como consumidor, segundo os maximalistas, que se adquira ou utilize o produto ou serviço, não sendo preciso que a partir do ato de consumo sejam retirados do mercado, ou que não sejam reempregados na atividade econômica.[8]
Qualquer um que adquirir um produto ou contratar um serviço, independente para qual finalidade, será considerado consumidor.
A teoria mista considera consumidor aqueles que usufruem do produto ou serviço para utilizá-lo como forma de produção, desde que reconhecida a vulnerabilidade em relação ao que está sendo adquirido, como qualquer pessoa que utilizaria para satisfação de necessidade própria. Nesta corrente doutrinária, segundo Markus Norat:
O consumidor – destinatário final seria aquela pessoa que adquire o produto ou serviço para o uso privado, porém, admitindo-se esta utilização em atividade de produção, com a finalidade de desenvolver atividade comercial ou profissional, desde que seja provada a vulnerabilidade desta pessoa física ou jurídica que está adquirindo o produto ou contratando o serviço.[9]
Para que seja melhor esclarecido o conceito de consumidor segundo a teoria mista, cita-se como exemplo, uma panificadora, que adquire um veículo automotor para utilizá-lo na entrega de encomendas e o mesmo apresenta vícios de fabricação, onde o padeiro não possui o menor conhecimento técnico sobre veículos, da mesma maneira que qualquer outro consumidor que adquire o veículo para uso privado. Destarte, todos são vulneravelmente iguais neste aspecto.
Se um dos polos da relação consumerista está presente o consumidor, no outro, está o fornecedor de produtos ou serviços. Em relação à estes, o Código de Defesa do Consumidor também apresenta um conceito definindo esta condição. O artigo 3º do Código de Defesa do Consumidor dispõe sobre o conceito de fornecedor como sendo:
Toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.[10]
Dessa forma, será considerado fornecedor quem comercialize produtos ou serviços de forma regular e habitual, sendo que se a prática comercial for realizada de forma esporádica, não incidirão as normas do Código de Defesa do Consumidor.
Consoante Markus Norat, “somente poderá ser determinado como sendo fornecedor, aquela pessoa que coloque produtos ou serviços no mercado de consumo de forma habitual.”[11]
Assim, elucidando o conceito acima, tem-se como exemplo que uma pessoa que vende seu automóvel não será considerada fornecedor, sendo que a relação de venda e compra ocorrida será regulada pelas normas do Código Civil e não pelo Código de Defesa do Consumidor, tendo em vista não se caracterizar relação de consumo.
Nos parágrafos 1° e 2° do artigo 3°, o Código de Defesa do Consumidor elenca os conceitos de produto e serviço:
§ 1° Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial.
§ 2° Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista.[12]
Dessa forma, bens são as coisas imateriais ou materiais, móveis ou imóveis que podem servir de objeto em uma relação jurídica e que têm valor econômico. Tem-se como exemplos telefones, livros, veículos, casas, a marca de um produto, etc.
Quanto ao serviço, outro elemento da relação de consumo, este é considerado como qualquer atividade oferecida no mercado de consumo, como serviço de limpeza, serviço de hospedagem, de transporte, telefonia, serviços bancários, etc. Segundo Markus Norat “serviço é qualquer atividade fornecida ou, melhor dizendo, prestada no mercado de consumo.”[13]
Serviço será a ação de servir para satisfazer alguma necessidade, mediante remuneração, sendo um dos elementos da relação de consumo. Pode-se afirmar que são elementos subjetivos da relação de consumo, os consumidores e os fornecedores, e os elementos objetivos, os produtos e/ou serviços.
Dessa forma, há relação de consumo quanto se fazem presentes os elementos subjetivos (consumidor/fornecedor) e objetivos (produtos/serviços), a qual é pressuposto para a aplicação do Código de Defesa do Consumidor. Segundo Rizzatto Nunes “haverá relação jurídica de consumo sempre que se puder identificar num dos polos da relação o consumidor, no outro, o fornecedor, ambos transacionando produtos e serviços.”[14]
Ademais, o Código de Defesa do Consumidor reconhece a vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo, em razão de não ter acesso ao sistema produtivo dos produtos e serviços oferecidos, por não ter conhecimento de seu funcionamento (não tem informações técnicas), além de não ter informações sobre o resultado dos mesmos.
2.2 A vulnerabilidade do consumidor
A vulnerabilidade do consumidor é reconhecida pelo Código de Defesa do Consumidor, através da Política Nacional das Relações de Consumo, e dispõe sobre o assunto em seu artigo 4°, inciso I:
Art. 4º A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios: (Redação dada pela Lei nº 9.008, de 21.3.1995)
I - reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo;
(...)[15]
Além disso, neste artigo é apresentado, de forma explícita, o atributo protetivo do Código de Defesa do Consumidor, manifestando sua responsabilidade para com o consumidor e apresentando alguns dos principais interesses, tido como essenciais, que devem ser observados em todas as relações de consumo. Cláudia Lima Marques ensina acerca da vulnerabilidade como sendo “um instituto de fácil constatação e de difícil definição – por ser multiforme, conceito legal indeterminado, um estado de fraqueza sem definição precisa, mas com muitos efeitos na prática.”[16]
A proteção do consumidor é marcada pelo reconhecimento da vulnerabilidade, onde presume-se absolutamente que o consumidor não se mantém numa posição equânime com relação ao fornecedor nas relações de consumo. O termo vulnerabilidade constata a condição do consumidor como parte mais fraca da relação de consumo, seja de ordem técnica, socioeconômica também chamada de fática, jurídica ou de ordem informacional.
A vulnerabilidade técnica se refere à ausência de conhecimento especializado sobre o produto ou serviço que adquire ou utiliza. Neste diapasão Markus Norat conceitua a vulnerabilidade técnica como “aquela na qual o consumidor não tem conhecimentos específicos sobre as características e/ou sobre a utilização do produto que está adquirindo ou sobre o serviço que está contratando.”[17]
Essa vulnerabilidade é decorrente do fato de o consumidor não conhecer especificamente sobre os produtos ou serviços que deseja adquirir, estando sujeito aos imperativos dos fornecedores, garantia a boa-fé da outra parte.
A vulnerabilidade socioeconômica ou fática faz referência à maior capacidade econômica do fornecedor frente ao consumidor. No entanto, pode haver casos em que o consumidor poderá apresentar poder aquisitivo superior que o vendedor. Diante disso Norat dispõe que:
A vulnerabilidade fática (também conhecida como vulnerabilidade socioeconômica) é a real desproporção fática de forças existente entre os protagonistas da relação de consumo. O consumidor é considerado fraco diante de um fornecedor que possui um grande poderio econômico, de maneira que, somente resta ao consumidor se submeter às imposições do fornecedor.[18]
Esta vulnerabilidade resulta das disparidades de forças entre os dois polos da relação consumerista, reconhecendo a fragilidade econômica do consumidor frente aos fornecedores.
A vulnerabilidade jurídica refere-se à disparidade entre a capacidade dos fornecedores e consumidores de compreender os limites dos negócios que celebram. Bruno Miragem preceitua acerca da vulnerabilidade jurídica:
A vulnerabilidade jurídica, a nosso ver, se dá na hipótese da falta de conhecimentos, pelo consumidor, dos direitos e deveres inerentes à relação de consumo que estabelece, assim como a ausência da compreensão sobre as consequências jurídicas dos contratos que celebra.[19]
Em razão do não conhecimento de seus direitos e deveres nas relações de consumo, o consumidor acaba tornando-se vulnerável juridicamente.
A vulnerabilidade informacional refere-se à condição do consumidor de escolher, de forma consciente, os produtos e serviços disponíveis no mercado, sendo que em razão da não exposição de todas as informações destes pelos fornecedores, tem-se a vulnerabilidade informacional. Cláudia Lima Marques leciona que:
Liga-se à relação da boa-fé, ao direito do consumidor de conhecer os riscos dos produtos (principalmente das novas tecnologias) que consome, e ao dever que o fornecedor possui (e, via de regra, não cumpre – daí a vulnerabilidade) de transmiti-los aos consumidores.[20]
Essa vulnerabilidade decorre do fato de o consumidor não possuir acesso a todas as informações dos produtos e serviços, ficando condicionando a informar-se apenas com o que apresentado pelo fornecedor.
Infere-se que a vulnerabilidade é simplesmente o reconhecimento de que o consumidor não está inserido na relação de consumo em condição de igualdade com o fornecedor, pelo simples fato de lhe ser imposta a necessidade de adquirir produtos e serviços, nos modelos, opções e condições impostas por fornecedores.
Em razão da existência do desequilíbrio entre os polos da relação de consumo, o artigo 4° reflete o alicerce de todo o contexto dos demais artigos do dispositivo legal. Com relação aos princípios aplicáveis ao Código de Defesa do Consumidor, destaca Bonatto:
As regras de conduta e as regras de organização do CDC precisam de um “norte” para serem bem entendidas, sendo os princípios, portanto, os pilares do microssistema integrado pelo CDC, pela Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), pela Lei nº 8.884/94 (Lei Anticartel) e outras legislações esparsas.[21]
Diante da vulnerabilidade dos consumidores e do monopólio dos fornecedores nas relações de consumo o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor faz-se presente nas relações de consumo, através de suas políticas de difusão dos conhecimentos da legislação consumerista, bem como dos órgãos de proteção e defesa do consumidor.
2.3 O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e os meios de proteção e defesa do consumidor
O Decreto 2.181/1997 dispõe sobre a organização do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) e estabelece normas gerais de aplicações das sanções administrativas previstas no Código de Defesa do Consumidor e dá outras providências. Prevê em seus artigos 1° e 2°:
Art. 1º Fica organizado o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC e estabelecidas as normas gerais de aplicação das sanções administrativas, nos termos da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990.
Art. 2° Integram o SNDC a Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça e os demais órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal, municipais e as entidades civis de defesa do consumidor.[22]
O legislador optou por descentralizar o sistema, em razão da grande extensão territorial brasileira, permitindo que as políticas de defesa do consumidor fossem aplicadas por órgãos de estruturas próprias e independentes, porém, observando os preceitos trazidos pelo microssistema de defesa do consumidor.
O SNDC tem como finalidade a implementação e execução da defesa do consumidor, sendo composto, para tal fim, dos Programas de Proteção ao Consumidor, do Ministério Público, da Defensoria Pública, além de outros órgãos públicos e entidades civis de defesa do consumidor. Tais órgãos e entidades atuam de forma equânime, ou seja, de forma concorrente e em colaboração recíproca.
O Governo Federal, em uma nota de recomendação acerca dos encaminhamentos a serem adotados pelos órgãos integrantes do SNDC, quanto à publicidade e oferta de veículos automotores dispôs que:
Os órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC – deverão reprimir todos os abusos praticados contra os consumidores no mercado de consumo, promovendo a responsabilidade do fornecedor nos âmbitos administrativo, civil e criminal. A efetivação das funções do SNDC dá-se por meio de instauração de investigação preliminar ou processo administrativo, propositura de ações civis e criminais, representação à Autoridade Policial e/ou Ministério Público, conforme as circunstâncias assim determinem.[23]
As investigações preliminares poderão ser propostas nos órgãos de defesa do consumidor com a apresentação de denúncia, em razão da infração realizada pelo fornecedor, bem como à Autoridade Policial. As ações civis e criminais poderão ser propostas pelo Ministério Público, se de caráter difuso, coletivo ou de direito individual homogêneo.
O Manual de Direito do Consumidor elaborado pelo governo federal dispõe sobre o Programa de Proteção ao Consumidor e suas atribuições:
O PROCON é órgão do Poder Executivo municipal ou estadual por excelência destinado à proteção e defesa dos direitos e interesses dos consumidores. É ele que mantém contato mais direto com os cidadãos e seus pleitos, podendo ser estadual, municipal ou do Distrito Federal. Cumpre-lhe elaborar, coordenar e executar a política estatual ou municipal de defesa do consumidor, além de realizar o atendimento aos consumidores e fiscalizar as relações de consumo no âmbito de sua competência.[24]
Os PROCONs são órgãos administrativos estaduais e municipais de proteção e defesa do consumidor, com competências no âmbito de sua jurisdição, criados especificamente para este fim. Atuam de forma administrativa, atendem aos consumidores registrando suas reclamações e autuando as empresas, aplicando penalidades administrativas em razão do descumprimento da legislação consumerista.
O consumidor, ao dirigir-se ao PROCON tem seus dados solicitados, a fim de que seja registrado um cadastro do mesmo. Após, relata seu problema para um atendente especializado, que informará o procedimento necessário a ser realizado, como a solicitação de documentos para abertura de reclamação, contato com o fornecedor ou encaminhamento do consumidor à outro órgão, caso seu problema não caracterize relação de consumo. Após a abertura de reclamação, caso o fornecedor não solucione o problema do consumidor, ou mantenha-se inerte, é aplicação a penalidade administrativa cabível.
Ademais, o Manual do Direito do Consumidor, elaborado pelo Governo Federal, também disserta sobre a Defensoria Pública e o Ministério Público:
A Defensoria Pública é instituição do Poder Público com a função de prestar assistência e orientação jurídicas, em todas as instâncias, às pessoas necessitadas, assim consideradas as pessoas que não possuem recursos econômicos para contratar advogado particular. (...) O Ministério Público é instituição com independência funcional que zela pela aplicação e respeito das leis, manutenção da Ordem Pública, além da defesa de direitos e interesses da coletividade.[25]
A Defensoria defende os interesses dos desassistidos, propondo ações e promovendo acordos e conciliações. O Ministério Público instaura inquéritos, tem o poder de firmar termos de ajustamento de condutas e propõe ações coletivas e ações civis públicas, zelando pela fiscalização da aplicação da lei.
Outro órgão que compõe o sistema é a Delegacia do Consumidor que “apura e reprime atos ilícitos contra o consumidor, fiscaliza o comércio e a indústria e participa de campanhas educativas junto com outros órgãos de defesa do consumidor.”[26]
Assim, tendo em vista que a autoridade policial tem dever e competência de apurar as infrações penais, as Delegacias do Consumidor são órgãos que executam a Política Nacional das Relações de Consumo, no que tange à apurar condutas criminosas no âmbito do direito do consumidor.
Também faz parte do sistema a Secretaria Nacional do Consumidor (SENACON), que “tem por atribuição legal a coordenação do SNDC e está voltada à análise de questões que tenham repercussão nacional e interesse geral, além do planejamento, elaboração, coordenação e execução da Política Nacional de Defesa do Consumidor.”[27]
A SENACON tem suas atribuições previstas no artigo 106 do Código de Defesa do Consumidor, no artigo 3° do Decreto 2.181/97 e no Decreto 7.738/2012.
A Secretaria também é representante dos interesses dos consumidores internacionalmente: “A Secretaria também representa os interesses dos consumidores brasileiros e do SNDC junto a organizações internacionais, como Mercosul, Organização dos Estados Americanos (OEA), entre outras.”[28]
Dessa forma, esse órgão objetiva garantir a proteção e exercício dos direitos dos consumidores; promover a harmonização nas relações de consumo; e incentivar a integração e a atuação conjunta dos membros do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC.
Ainda compondo o sistema de proteção ao consumidor há o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC), da Secretaria de Direito Econômico (Ministério da Justiça). Atua na coordenação da política e ações do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Todas as atribuições do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor estão elencadas no artigo 23 do Decreto n° 9.150/2017, e também foram dispostas no Manual de Direito do Consumidor:
Monitora o mercado de consumo e realiza diálogos setoriais com fornecedores, atua na cooperação técnica com órgãos e agências reguladoras, exerce a advocacia do consumidor, por meio do acompanhamento, análise e manifestação acerca de propostas normativas com impacto para o consumidor, promove ações voltadas à saúde e segurança do consumidor, presta orientação aos membros do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, atua na prevenção e repressão de práticas infrativas aos direitos dos consumidores, em questões que tenham repercussão nacional e interesse geral.[29]
Este Departamento tem como atividade principal, a educação sobre as relações de consumo, capacitando os integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e demais sujeitos que atuam na proteção do consumidor.
Não se pode esquecer que o Estado trouxe, como instrumento de proteção aos consumidores e por meio de lei, as Agências Reguladoras, tais como a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2000, a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), criada pela Lei 9.427/1996 e a Agência Nacional de Telecomunicações, criada pela Lei 9.472/1997.
Criadas no contexto de crescente desestatização, as agências reguladoras, autarquias qualificadas como tal, que à guisa do princípio da especialidade, dispõem de poder regulatório abrangendo a fiscalização e normatização de determinados seguimentos da economia. Di Pietro conceitua agência reguladora como:
Em sentido amplo, seria, no direito brasileiro, qualquer órgão da administração direta ou entidade da administração indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta. Se for entidade da administração indireta, ela está sujeita ao princípio da especialidade, significando que cada qual exerce e é especializada na matéria que lhe foi atribuída por lei.[30]
As entidades qualificadas como agências reguladoras possuem maior liberdade de atuação, dentro dos limites instituídos pelo Ministério Superior que as tenha criado, bem como capacidade normativa/regulatória. De forma mais específica, entre as principais funções de uma Agência Reguladora, estão:
O levantamento de dados sobre o mercado de atuação, elaboração de normas disciplinadoras para o setor regulado, fiscalização dessas normas, defesa de direitos do consumidor, gestão de contratos de concessão de serviços públicos delegados e incentivo à concorrência, minimizando os efeitos dos monopólios naturais e desenvolvendo mecanismos de suporte à concorrência.[31]
Estas agências promovem a defesa do interesse público e dos consumidores, de forma a estimular a competitividade entre os concessionários e garantindo qualidade na prestação de serviços aos consumidores.
Os Tribunais entendem que as Agências Reguladoras possuem competência para a aplicação de penalidades administrativas, consoante decisão:
APELAÇÃO CÍVEL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE. CONCESSIONÁRIA CEG. SANÇÕES IMPOSTAS POR AGÊNCIA REGULADORA. MULTA E ADVERTÊNCIA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INCONFORMISMO DA AUTORA. NEGLIGÊNCIA. ACIDENTE EM RESIDÊNCIA DE USUÁRIO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO QUE ASSEGUROU O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA. SANÇÃO PREVISTA NO CONTRATO DE CONCESSÃO, NA LEI FEDERAL nº 8.984/95 - LEI GERAL DAS CONCESSÕES DE SERVIÇOS PÚBLICOS E LEI ESTADUAL DAS CONCESSÕES Nº 2.831/97. DESPROVIMENTO DO RECURSO. 1. A prática infrativa, ainda que realizada por terceirizada contratada pela CEG, faz com que a autora responda civilmente pelos danos causados a usuários; trata-se da Responsabilidade Civil Objetiva prevista no art. 37, § 6º da Constituição em vigor. 2. Sanção calculada levando-se em conta critérios como a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica da penalizada, sendo fixada em percentual mínimo, 0,01%. 3. A reparação do dano no âmbito civil não afasta a responsabilidade administrativa da apelante. 4. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar o mérito administrativo pautado em conveniência e oportunidade, cabível controle apenas em casos de ilegalidade, o que não se faz presente no decorrer do processo administrativo sob exame. 5. Quanto a alegada omissão de não apreciação da tutela antecipada, é de se ressaltar que o pedido foi julgado improcedente, tornando superado o pleito. 6. Recurso desprovido.[32]
O recurso supracitado foi interposto pela Companhia Distribuidora de Gás do Rio de Janeiro – CEG, em razão de Ação Anulatória com Pedido de Tutela Antecipada proposta pela Apelante, contra a Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro – AGENERSA. A Apelante alegou ilegalidade no processo administrativo, que resultou em aplicação da multa administrativa, onde requereu a redução dos valores aplicados por contrariedade aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. O recurso foi desprovido, tendo em vista que o as Agência Reguladoras possuem legitimidade para aplicação de penalidades, e não cabe ao Poder Judiciário revisar o mérito do processo administrativo, mas apenas desproporcionalidades das penalidades aplicadas, o que não se vislumbra nesse caso.
Assim, analisadas as reclamações, poderão ser instaurados processos administrativos pelas Agências Reguladoras, podendo ser aplicadas sanções administrativas, como multas e a suspensão temporária do fornecimento do serviço.
Nos dia de hoje, apesar de todos esses órgãos à disposição dos consumidores, ainda há muito conflito nesta relação e o consumidor pode recorrer, num primeiro momento, para sua solução administrativa, pois é mais rápida e menos democrática. Neste sentido, a importância do PROCON como órgão administrativo, pois a instauração de processos administrativos através do PROCON permite exigir dos fornecedores providências em defesa dos direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder sofridos pelos consumidores. As reclamações são processadas e documentadas regularmente, sendo uma instância de instrução e julgamento no âmbito de sua competência.
Os PROCONS, estaduais ou municipais, possuem legitimidade para aplicação de penalidades no âmbito de sua área de atuação, em razão de infração da legislação consumerista:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. PROCON MUNICIPAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEFESA DO CONSUMIDOR. FIXAÇÃO DE MULTA. COMPETÊNCIA. - Compete ao PROCON, órgão que integra o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC, a defesa dos direitos do consumidor relacionados à má prestação de operadora de telefonia móvel, sendo-lhe lícita a aplicação de penalidades administrativas correspondentes, dentre elas, a fixação de multa administrativa.[33]
O recurso foi interposto pela TIM Celular S/A contra a decisão da Comarca de Juiz de Fora, que julgou improcedentes os pedidos iniciais de Ação Declaratória de Nulidade de Ato Administrativo proposto pela Apelante, em face do Apelado Município de Juiz de Fora e do PROCON de Juiz de Fora. A apelante alegou que não compete ao PROCON a aplicação de multa administrativa, no entanto, o recurso foi desprovido, tendo em vista que o PROCON está autorizado a aplicar penalidades pecuniárias por ofensas às normas do CDC.
Normalmente, as decisões do PROCON são no sentido de advertir o fornecedor a corrigir o prejuízo ao consumidor, e se este não cumprir a determinação, este órgão pode aplicar multa e outras penalidades, com a finalidade de coibir a conduta lesiva do fornecedor e puni-lo.
De acordo com o Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor – SINDEC, no ano de 2017 foram registrados 2.287.459 atendimentos, sendo que 84,77% desse número foram reclamações ou denúncias.[34]
Esse número é expressivo e demonstra que os fornecedores insistem em infringir a legislação consumerista e prejudicar os consumidores. Destarte, imprescindível se faz efetivar ao máximo os mecanismos existentes com finalidade punitiva e preventiva de condutas que infringem a legislação consumerista e, consequentemente, causam danos aos consumidores. O PROCON é o órgão mais comum de atendimento aos consumidores e que possui legitimidade para aplicação desses mecanismos, em razão do poder de polícia conferido aos órgãos administrativos.