RESUMO: O presente artigo trata da polícia judiciária como atividade de Estado e da importância da autonomia do delegado de polícia como garantia para a segurança jurídica da sociedade. Faz um estudo sobre os diversos modelos policiais da Inglaterra, Estados Unidos, Europa continental e, mais especificamente, do modelo brasileiro, com sua peculiaridade de instituir uma autoridade policial com independência funcional nos trabalhos de qualificação das ocorrências policiais, coleta de provas e respeito às garantias individuais da pessoa do incriminado. Aborda, ainda, a ilegalidade e inconveniência do exercício de atividades de polícia judiciária por parte de policiais militares não qualificados juridicamente para esta natureza de função, com gravíssimos prejuízos para a segurança jurídica e os direitos e garantias individuais.
No Estado Democrático de Direito, a persecução penal envolve, necessariamente, quatro atores: a Polícia, a Acusação, a Defesa e a Justiça. São quatro instituições indispensáveis para que o sistema penal se desenvolva conforme o devido processo legal. A polícia atua na preservação da ordem pública, por meio da polícia preventiva, e na persecução penal, através da polícia judiciária. Esta última atividade é responsável pelo atendimento das ocorrências, dando a primeira forma jurídica aos fatos concretos – criminais ou não - e delimitando-os para que as demais providências sejam selecionadas.
O primeiro atendimento de uma ocorrência é bem mais complexo do que se pode supor numa análise superficial. Ele envolve diversas providências e decisões que iniciam a persecução penal e o atendimento inadequado ou insuficiente acarreta graves prejuízos para a instrução penal e para os direitos do acusado. Danos que podem ser atenuados, mas dificilmente corrigidos numa fase posterior.
Se as provas não forem coletadas e preservadas, a instrução criminal será comprometida e se os direitos e garantias constitucionais do suspeito não forem respeitados, o processo será contaminado. O primeiro atendimento de uma ocorrência policial vai muito além das medidas repressivas imediatas e do registro. Ele requer conhecimentos jurídicos e de criminalística, imparcialidade, sensibilidade e entendimento para a tomada das decisões necessárias sem excessos.
Levando em conta a variedade de sistemas de polícia judiciária existentes no mundo, pode-se apontar as seguintes providências, sem pretensão de esgotar o tema:
- Qualificação da natureza da ocorrência;
- Diligências no sentido de impedir o agravamento do crime;
- Preservação e coleta de provas;
- Esclarecimento da autoria do delito;
- Custódia do acusado;
- Preservação das garantias individuais do suspeito;
- Instauração do procedimento investigatório;
- Indiciamento do averiguado;
- Arquivamento da investigação (sistema inglês e norte-americano);
- Decisão quanto à oportunidade de deflagrar a ação penal (sistema inglês) e
- Cumprimento de diligências requisitadas pela Justiça e Ministério Público.
Portanto, o atendimento das ocorrências pela polícia, sejam elas criminais ou não, exige a atuação de uma autoridade policial juridicamente qualificada e com atribuições para decidir com discricionariedade, sem estar adstrita às interferências de superiores hierárquicos.
Por este motivo, existem dois ramos de atividade policial especializados. Em muitos países, estas atividades são exercidas por polícias distintas, frequentemente com uma polícia militar de segurança e uma polícia judiciária civil (modelo napoleônico). Em menor número, há países que seguem o modelo inglês, com uma só polícia desenvolvendo as duas atividades, por meio de ramos distintos da corporação.
É bastante variada a forma como cada povo trata a segurança pública e organiza a sua polícia. Num mundo cada vez mais globalizado, a influência entre os vários sistemas tem crescido, contribuindo para o aperfeiçoamento das atividades policiais, mas três modelos se destacam. O modelo do Antigo Regime (que sobrevive em amplas regiões do terceiro mundo), o da common law – Inglaterra, País de Gales e nações colonizadas pelos britânicos - e o da civil law – Europa Continental e países colonizados por eles, tal como os da América Latina.
No modelo arbitrário, que corresponde ao do Antigo Regime, a atividade policial é exercida por agentes não especializados e que agem de forma arbitrária e violenta, atemorizando a sociedade tanto quanto os criminosos. A denominação arbitrária se deve ao fato de que o agente policial não está vinculado às leis, mas atuando conforme a sua livre vontade.
Em muitos países subdesenvolvidos e não democráticos, este modelo policial ainda vigora. Policiais desqualificados, geralmente militares, atuam arbitrariamente conforme o próprio juízo de valor e sem, vinculação às leis ou à proporcionalidade dos fatos. O registro das ocorrências é precário, a punição do delito, frequentemente, é imediata, sem o necessário julgamento judicial. A atuação da polícia é marcada pela informalidade e raramente há um procedimento ou julgamento. Por isto, a coleta e preservação das provas não são relevantes, sendo substituídas pelo arbítrio de um agente policial que persegue a confissão do suspeito por meios ilegais.
A common law é oriunda do antigo direito germânico e se caracteriza pela preeminência da jurisprudência dos tribunais, em contraste com a civil law da Europa continental, onde o direito legislativo escrito é dominante (DAVID, 2006). Tal concepção se reflete na natureza da polícia inglesa, que foi forjada no princípio da policing by consent, ou seja, na ideia da polícia como um poder estatal consentido pela comunidade.
A Inglaterra tem 45 polícias regionais e duas delas estao em Londres. A City of London Police é responsável pela segurança pública na área central de Londres – a Square Mile – e a Metropolitan Police Service protege a maior parte da cidade (VOGLER, 2003, p. 21). A polícia inglesa é civil e acumula as funções de preservação da ordem pública e polícia judiciária tendo ampla autonomia para desenvolver as investigações, embora necessite de mandados judiciais em casos específicos. A própria policia instaura as investigações, atua sem dar notícia do fato ao Ministério Público, e ainda tem o poder de arquivar as investigações e decidir se a persecução deve ser iniciada SPENCER, 2005). Não tem seus trabalhos subordinados nem ao Ministério Público e nem ao juiz de instrução. A Metropolitan Police Service tem atribuição para atuar em toda a Inglaterra sempre que se fizer necessário.
As investigações mais complexas são realizadas pelo Criminal Investigation Department - CID, sendo conduzidas pelos detectives, oficiais que passam por treinamento intenso e provas para serem capacitados nesta especialização. Há ainda, como ramo da Metropolitan Police Service, a Forensic Identification Section, responsável pelas perícias técnicas. Os peritos são oficiais de polícia que se especializam na criminalística. É relevante observar que as ocorrências são elaboradas sob a supervisão de agentes qualificados por cursos e com ampla experiência e não por meros patrulheiros, encarregados de atendê-las no local dos fatos.
Os Estados Unidos seguiram fundamentalmente o sistema inglês. As polícias municipais norte-americanas adotaram o modelo da Metropolitan Police Service de Londres. As corporações policiais norte-americanas atuam tanto na polícia de segurança preventiva como na atividade de polícia judiciária.
Pelo sistema processual penal norte-americano, a fase de investigação – investigation stage – se divide em dois períodos. No primeiro, ocorre o levantamento dos fatos e a busca da autoria, não havendo ainda um acusado. Na segunda fase, que geralmente se inicia pela prisão do suspeito – arrest – a polícia se dedica à obtenção e conservação das provas (RAMOS, 2006, p. 178). Na primeira fase, o primeiro atendimento pode ser feito por um police officer fardado, que é acionado para comparecer ao local do crime. A ocorrência é trazida para o distrito policial - police district ou precintic, onde um sargento inspecionará os relatórios e fará a revisão dos trabalhos. Na própria unidade, existem detectives-investigators que irão proceder às investigações, dando início à segunda fase, quando as provas serão coletadas.
Os promotores – district attorney - atuam em contato com as equipes de investigação, inclusive orientando-as. Contudo, ao contrário do modelo europeu continental, a polícia norte-americana só submete os resultados das investigações ao crivo de outras instituições quando assim o deseja (RAMOS, 2006, p. 183). Neste procedimento, haverá uma atuação por parte do representante do Ministério Público, desde o início. Embora o districtt attorney não presida as investigações, ele é um elemento importante na primeira apreciação jurídica do fato concreto, verificando a viabilidade de uma acusação perante a Corte e requisitando providências e a produção de provas.
Verifica-se, portanto, que no modelo norte-americano, tal como ocorre no inglês, uma única polícia desempenha as atividades de patrulhamento e de polícia judiciária gozando de grande autonomia. E a atividade investigatória, abrangendo a polícia científica, é desenvolvida por um ramo especializado e não pelos patrulheiros, os police officers, também conhecidos como rookies, que fazem um trabalho semelhante ao dos policiais militares no Brasil.
No modelo europeu continental, o Ministério Público tem a direção das investigações criminais como na Alemanha e Itália. Na França e Bélgica, além dos procuradores, um papel importante é reservado ao juiz de instrução na fase investigatória. A polícia, ao receber a notitia criminis, deve comunicá-la ao Ministério Público, o qual assumirá a direção dos trabalhos investigativos (MATHIAS, 2005, p. 483). Na prática, contudo, a comunicação do delito ao procurador frequentemente não é feita pela polícia ou ocorre com atraso, o que faz com que as investigações fiquem por conta da polícia judiciária.
Na verdade, a quantidade de ocorrências atendidas pela polícia judiciária inviabiliza o Ministério Público de presidir a maioria das investigações, concentrando-se nas mais graves ou de maior repercussão. Desta forma, o que ocorre é que os procuradores trabalham com agentes policiais capacitados para as investigações, a quem confiam a maior parte das tarefas, intervindo apenas quando necessário. O sistema não pode funcionar sem que a polícia judiciária, por meio de oficiais devidamente capacitados, desenvolva grande parte das investigações de forma autônoma, sobretudo nos casos de urgência. Na investigação, existem atos que são exclusivos dos procuradores, mas a polícia mantem uma autonomia e iniciativa, sem as quais as investigações e a coleta de provas seriam prejudicadas.
Modelo brasileiro
O Direito brasileiro herdou de Portugal a tradição da civil law e, portanto, o nosso processo penal segue os princípios adotadas na Europa continental. Mas, como é do conhecimento geral dos operadores do direito, o sistema de persecução penal brasileiro apresenta uma originalidade que é a existência de uma autoridade policial com formação jurídica e que preside os trabalhos de polícia judiciária. O delegado de polícia exerce a função de um tipo de juiz de instrução provisória e, desde os primeiros momentos do atendimento da ocorrência, atua de forma a fazer a adequada qualificação jurídica do fato concreto, coletar provas na forma da lei e preservar os direitos do suspeito, por meio de um procedimento administrativo formal, sob a fiscalização do Ministério Público e da Justiça.
Portanto, o processo penal brasileiro foi inovador. O sistema inglês concede à polícia a atribuição investigatória e de coleta de provas, com uma ampla autonomia e quase sem controle por parte de outras instituições. O sistema europeu continental subordina formalmente os trabalhos de polícia judiciária ao procurador e ao juiz de instrução, mas esse controle acaba sendo inviabilizado pela falta de estrutura do Parquet e da Justiça, fazendo com que, na prática, a polícia o assuma, diante da quantidade das ocorrências que lhe chegam. Por isto, o controle ministerial das investigações se reduz aos casos de maior gravidade ou repercussão, fazendo com que a instrução provisória fique a cargo de agentes de polícia experientes, mas sem uma formação jurídica e a necessária atribuição legal. É como uma adaptação necessária, mas que vai além do que a legislação dispõe.
No Brasil, desde os tempos coloniais, a atividade policial estava dividida entre uma milícia militar e uma polícia judiciária civil, sendo esta última atribuição das câmaras municipais (VIEIRA, 1965). Atualmente, as duas atividades – a de polícia de segurança a de polícia judiciária – permanecem divididas, respectivamente, entre a Polícia Militar e a Polícia Civil, seguindo o sistema napoleônico. Mas o processo penal brasileiro inovou a criar a figura do delegado de polícia, com atribuição legal para investigar e coletar provas e com a qualificação jurídica indispensável para esta carreira. Assim, dotou a polícia judiciária de uma autoridade capacitada a construir o suporte probatório necessário à propositura da ação penal, observando rigorosamente os ditames da lei e salvaguardando os direitos do investigado.
De acordo com o parágrafo 4º do Art. 144 da Constituição Federal:
Às polícias civis, dirigidas por delegado de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração das infrações penais, exceto as militares.
No mesmo sentido, o Art. 4º do Código de Processo Penal:
A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.
Mais recentemente, A Lei 12.830/13 aprofundou o entendimento acerca da função do delegado de polícia.
Art. 2º As funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado.
Parágrafo 1º Ao delegado de polícia, na qualidade de autoridade policial, cabe a condução da investigação criminal por meio de inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei, que tem como objetivo a apuração das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais.
Parágrafo 2º Durante a investigação criminal, cabe ao delegado de polícia a requisição de perícias, informações, documentos e dados que interessem à apuração dos fatos.
Parágrafo 4º O inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei em curso somente poderá ser avocado ou redistribuído por superior hierárquico, mediante despacho fundamentado, por motivo de interesse público ou nas hipóteses de inobservância dos procedimentos previstos em regulamento da corporação que prejudique a eficácia da investigação.
O novo diploma legal explicita a natureza jurídica e essencialmente estatal das atividades da Polícia Civil, comandadas pelo delegado de polícia. Não poderia ser diferente, uma vez que a persecução criminal, historicamente, é a primeira atribuição do Estado. Não seria, portanto, admissível que a função de apurar a violação da norma penal não fosse assumida pela Administração Pública, por meio de órgão especializado, o que resultaria no retorno ao sistema de vingança privada. Não se impede, evidentemente, o exercício de outras formas de investigação, seja pelo Parquet, por outros órgãos da Administração Pública ou mesmo privadas, como as da imprensa e da defesa. O que a referida lei reservou ao delegado de polícia foi a efetiva presidência das investigações criminais no bojo do inquérito policial e dos termos circunstanciados de ocorrência (TCO).
Além disso, a Lei 12.830/13 garante o poder discricionário da autoridade policial, no parágrafo 4º do Art. 2º, impedindo que o procedimento seja avocado ou distribuído, pelo superior hierárquico, salvo nos casos de interesse público e nos que são cometidas violações aos regulamentos que prejudiquem as investigações. E mesmo assim, essas providências terão de ser tomadas mediante despacho fundamentado.
No mesmo sentido, a Emenda Constitucional nº 35 de 2012, do Estado de São Paulo, dispondo, em seu parágrafo 2:
No desempenho da atividade de polícia judiciária, instrumental à propositura de ações penais, a Polícia Civil exerce atribuição essencial à função jurisdicional do Estado e à defesa da ordem jurídica.
No parágrafo 3º, a Constituição Paulista reza:
Aos delegados de polícia é assegurada a independência funcional pela livre convicção nos atos de polícia judiciária.
Ao preservar a independência funcional do delegado de polícia, a Constituição Paulista assegurou os fundamentos para uma adequada investigação criminal e coleta de provas, essencial ao ajuizamento das ações penais pelo Ministério Público. A autonomia funcional da autoridade policial decorre naturalmente de sua condição de carreira jurídica e da necessidade de se impedir interferências de superiores hierárquicos nos trabalhos investigatórios, o que prejudicaria a instrução provisória e traria grave insegurança jurídica para a pessoa do investigado, sempre sujeito à alterações do procedimento administrativo, prejudicando a sua defesa.
Verifica-se, portanto, que o sistema processual penal brasileiro instituiu um órgão especializado no exercício das investigações criminais e com os poderes e garantias necessárias para a transparência e eficácia desta atividade de Estado. A Constituição Federal, o Código de Processo Penal e demais leis adjetivas são harmônicas no sentido de reconhecer a autonomia de uma autoridade administrativa, na condução das investigações criminais.
A providência mais importante do delegado de polícia é a primeira análise jurídica da ocorrência, pois dela decorrerão as demais. Uma qualificação inadequada do fato concreto implicará em graves prejuízos para a instrução penal, podendo mesmo inviabilizar a persecução. É fundamental distinguir ocorrências criminais das não criminais. E nas primeiras, é mister que seja feita uma adequada qualificação provisória do delito, pois dela decorrerão as demais providências e se feita de forma incorreta, a oportunidade da produção de provas irrepetíveis estará perdida. Por isto, é imprescindível que a autoridade policial seja bacharel em direito, com amplos conhecimentos de Direito Penal, para estar em condições de fazer uma correta tipificação do crime, embora provisória.
Igualmente, é importantíssimo que as provas sejam preservadas e coletadas o mais rapidamente possível, exigindo conhecimentos de Criminalística, Direito Penal e Direito Processual Penal. É sabido que agentes policiais com formação insuficiente prejudicam cenários de crime por falta de conhecimentos técnicos, sem os quais, a agente causa grave prejuízo à instrução criminal.
A observância das garantias constitucionais do acusado é outro aspecto fundamental que depende de uma boa formação jurídica por parte de quem faz a primeira análise jurídica da ocorrência e procede à sua investigação, pois as provas produzidas mediante a violação dos preceitos constitucionais e legais são processualmente inúteis, além de acarretarem graves consequências para a pessoa do suspeito e encargos de reparação por parte da Administração Pública. E é frequente a violação dos direitos de suspeitos por agentes policiais que, seja por truculência ou insuficiente conhecimento das leis, comprometem a atividade investigatória e a imagem das corporações policiais.
De grande importância, também, é a decisão acerca do ius libertatis do indiciado. A nossa legislação acerca da custódia provisória é complexa e exige conhecimentos jurídicos aprofundados, bem como a serenidade de uma autoridade isenta e não comprometida com um espírito vingativo incompatível com o exercício da apuração das infrações penais. O mais grave vício de uma autoridade pública é o excesso. Por isto, decidir sobre as condições de flagrância da ocorrência implica em conhecimentos jurídicos e prática, tendo em vista que a diversidade dos fatos concretos não se adequa automaticamente às condições legalmente previstas, sem um equilibrado e complexo exercício cognitivo.
Analisar e decidir acerca da caracterização da flagrância é uma atribuição que necessita de equilíbrio e conhecimento da legislação penal adjetiva, exigindo a devida formação jurídica. O mesmo se pode dizer acerca da avaliação da conveniência e oportunidade da representação da prisão temporária à autoridade judicial. O patrulheiro, influenciado pela dinâmica violenta do cotidiano policial e sem os adequados conhecimentos jurídicos, tende facilmente para o excesso.
A presidência de um inquérito policial ou de um termo circunstanciado também são atividades complexas que demandam capacitação jurídica, conhecimentos de criminalística e equilíbrio. A polícia judiciária tem a responsabilidade de fornecer o suporte probatório para a entrega da devida tutela jurisdicional criminal. Trata-se de função de imensa responsabilidade que, se mal desenvolvida, prejudicará os trabalhos da acusação, da defesa e do próprio magistrado.
O modelo brasileiro foi muito feliz ao submeter os procedimentos administrativos de polícia judiciária ao controle ministerial e judicial. A autoridade policial decide sobre a instauração dos procedimentos e os preside, mas não decide acerca de seu arquivamento como ocorre no sistema inglês e na prática do dia-a-dia do sistema norte-americano. Cada inquérito policial, necessariamente tem que ser examinado pelo promotor de justiça e pelo magistrado, os quais decidirão pela eventual instauração de processo criminal ou arquivamento.
Não obstante, ultimamente, algumas funções tipicamente de polícia judiciária têm sido ilegalmente atribuídas aos policiais militares, com graves prejuízos para os procedimentos e para a segurança jurídica da sociedade. Mais grave do que esta deformação de nosso sistema, é a concepção de um ciclo completo, no qual policiais militares atuariam desde o atendimento da ocorrência em seu local até o final do procedimento investigatório administrativo. Os policiais militares são capacitados para o policiamento ostensivo fardado, ou seja, para a polícia de segurança que atua preventivamente, mas não para os trabalhos de polícia judiciária.
Nos últimos anos, tem se verificado violações ao sistema processual penal brasileiro, quando se autoriza a Polícia Militar a elaborar termos circunstanciados de ocorrência – TCOs, com grave prejuízo para a instrução criminal e para as garantias individuais. O Provimento 9/2018 da Corregedoria da Justiça de Tocantins, autorizou que juízes de primeiro grau conheçam TCOs elaborados por policiais militares. Este provimento foi objeto de procedimento de controle administrativo, por parte do Conselho Nacional da Magistratura – CNJ, que decidiu suspender a sua eficácia. O Supremo Tribunal Federal – STF, igualmente já se pronunciou em alguns casos semelhantes, tal como a ADI 5637/DF, que decidiu pela inconstitucionalidade da Lei Estadual de Minas Gerais 250/16, que autorizava a Polícia Militar a lavrar termos circunstanciados de ocorrência. Segundo a Augusta Corte:
O art. 144 da CF/88, no seu art. 4º, dispõe a todas as letras, sem margem para interpretação que não seja a declarativa, incumbir às policias civis, obviamente estaduais, ressalvada tão somente a competência da União, ‘as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares’, inexistindo dúvida de que se está, aí, diante de princípio cuja observância não se podem furtar as unidades federadas, a teor da norma do art. 25 da própria Carta Federal, inexistindo, consequentemente, qualquer espaço que comporte a instituição, por ato normativo local, de outras funções que venham a permitir que os encargos constitucionais da Polícia Civil, no ponto, sejam atribuídos aos policiais militares estaduais, ainda que de modo restrito à execução do serviço de lavratura de Termos Circunstanciados, a cargo das Delegacias Policiais, o qual, portanto, há de presumir-se como implicitamente compreendido, outrossim, nas atividades de polícia judiciária.
Durante a discussão da referida ADI, os ministros do STF consideraram que a elaboração de um termo circunstanciado implica em juízo jurídico de avaliação dos fatos, por parte da autoridade policial, o que requer a intervenção de autoridade juridicamente capacitada. A Constituição Federal e a legislação são claras neste sentido e não podem ser “revogadas” por atos outros que não dos poderes constituinte e legislativo em seus devidos níveis.
A estrutura militar, fundada nos conceitos de disciplina e hierarquia, embora adequados e mesmo essenciais para a guerra, tem sido desastrosos no trato com a sociedade civil em tempo de paz. A disciplina militar não pode ser estendida aos civis, sob pena de afrontar o Estado Democrático de Direito, no qual a soberania é do povo. Na democracia, todos são livres e somente a lei poderá criar proibições e obrigações. A liberdade é a regra, a proibição é exceção. E o espírito militar, eficiente para aos assuntos da guerra, é incompatível com a persecução penal, a qual deve se pautar pelo respeito à liberdade e não por critérios rígidos de disciplina e hierarquia. A guerra é uma aberração com a qual o mundo ainda convive. Ela é a quebra do padrão civilizatório e a exceção, eventualmente necessária para a defesa da pátria. A paz é a regra e a guerra a exceção. Por isto, a população civil não pode ser submetida aos preceitos militares em tempo de paz. A disciplina e hierarquia militares devem viger nas corporações castrenses, mas não podem obrigar a sociedade civil.
O policial militar é um agente subordinado à legislação castrense, mas que atua junto à população civil. Suas leis e regulamentos não podem obrigar o cidadão, que é protegido pela Constituição Federal e legislação em sua liberdade e integridades física e moral. Por isto, na função de polícia de segurança, os civis não podem ser subordinados às leis, regulamentos e cultura militares. Se o sistema de segurança pública instituiu as polícias militares, igualmente estabeleceu que a atividade destas corporações deve ser submetida ao crivo inicial de uma autoridade jurídica civil, no que se refere à sua relação com a população. O sistema processual penal brasileiro foi explícito em determinar que uma autoridade policial civil presida os procedimentos administrativos investigatórios. Trata-se de uma garantia constitucional da cidadania, que impede que civis fiquem adstritos à legislação e cultura militar, sobretudo quando o ius libertatis está em jogo.
A autoridade policial é dotada de discricionariedade, conforme explicita a Lei 12.830/13. Este poder é necessário para que o delegado de polícia possa compatibilizar a aplicação da lei aos casos concretos que lhe são apresentados. Ele é dotado da discricionariedade necessária para avaliar e qualificar a ocorrência, requisitar perícias técnicas, ouvir testemunhas, vítimas e declarantes, enfim, proceder à investigação criminal, rigorosamente conforme os ditames constitucionais e legais, mas com o discernimento necessário para viabilizar os trabalhos de polícia judiciária. O delegado de polícia tem atribuição para decidir conforme o seu convencimento e não está obrigado a acatar intromissões de superiores hierárquicos.
Além disso, conforme foi referido anteriormente, a Lei 12.830/13, veda que os procedimentos administrativos – tanto o inquérito policial quanto o termo circunstanciado - sejam avocados ou distribuídos para outras autoridades, com exceção dos casos legalmente previstos e mediante despacho fundamentado. E estas providências são admitidas exclusivamente por força do interesse público e em casos de inobservância de regulamentos da parte da autoridade que preside as investigações.
A lei, desta forma, ao garantir a discricionariedade do delegado de polícia, no exercício da sua atividade investigatória, está garantindo a eficácia dos procedimentos e os direitos e garantias individuais dos indiciados. A autonomia da autoridade policial atua no sentido de dar segurança ao administrado, que, de outra forma, estaria continuamente exposto à revisão de decisões por parte de superiores hierárquicos do agente encarregado da investigação, gerando gravíssima insegurança jurídica.
Nas polícias militares, há uma rigorosa hierarquia a ser observada. O subordinado jamais tem o poder discricionário e as suas decisões sempre poderão ser revistas pelo seu superior. Como então, poderá a decisão de um policial militar, sobre uma dada ocorrência policial, vincular um cidadão civil, se a qualquer momento o seu entendimento poderá ser sucessivamente alterado por superiores hierárquicos? Simplesmente, o poder decisório acerca de ocorrências policiais é incompatível com a hierarquia militar por causar insegurança aos direitos dos administrados.
Um fato que exemplifica as consequências de boletins de ocorrência serem lavrados pela Polícia Militar, ocorreu em Belo Horizonte. Uma adolescente de 15 anos foi até uma companhia do 34º Batalhão da Polícia Militar, onde relatou que um criminoso a empurrou e subtraiu o seu celular. O sargento que estava de serviço entendeu que se tratava de roubo, tendo em vista o emprego da agressão por parte do delinquente. Entretanto, o tenente, decidiu que se tratava de furto e determinou que o sargento modificasse a qualificação do delito. O sargento não acatou a ordem do oficial e foi autuado em flagrante de desobediência previsto no Código Penal Militar. Da mesma forma que o tenente desautorou o sargento, igualmente poderia ser desautorado por um oficial de patente superior, pois os policiais militares não possuem a independência funcional imprescindível à atividade de polícia judiciária.
Por este exemplo, pode-se ter uma ideia dos malefícios de agentes não capacitados e submetidos à rigorosa disciplina e hierarquia desenvolverem trabalhos de polícia judiciária. No caso em tela, tratou-se de um registro de ocorrência de autoria desconhecida. Imagine-se quando a autoria é conhecida e torna-se necessário tomar decisões que impliquem em coleta de provas e incriminação de cidadãos.
A polícia judiciária corresponde aos primeiros passos no exercício do dever do Estado de garantir a segurança da sociedade. Trata-se de uma atividade civil que exige a devida independência funcional de uma autoridade, sem a qual a segurança jurídica e a eficácia da coleta de provas ficam prejudicadas. Quando a Constituição e a legislação penal adjetiva atribuíram independência funcional aos magistrados, promotores e delegados de polícia, não criaram privilégios para estas autoridades.
Na verdade, se trata de garantias para que a tutela jurisdicional, a acusação e a investigação policial sejam eficazes e não prejudiquem a segurança jurídica da sociedade. Nenhuma destas autoridades poderia desenvolver suas atividades sem poderes discricionários e a independência funcional, subordinando-se tão somente aos ditames constitucionais e legais.
Historicamente, a primeira atribuição do Estado foi a distribuição da justiça, seja compondo as lites entre os cidadãos e dando a cada um o que lhe é devido, seja punindo os criminosos – ius gladii, objetivando dissuadir aqueles que não se adequam à ordem jurídica (HESPANHA, 1995, p. 217). Durante milênios, o Estado logrou cumprir esta missão, impedindo a vingança privada e a decorrente guerra de todos contra todos. Contudo, esta função era exercida de forma arbitrária, assumindo poderes absolutos e constituindo-se num grave fator de insegurança para a sociedade.
No Baixa Idade Média, em 1215, surgia a Carta Magna, impedindo que homens livres fossem privados de sua liberdade e de seus bens sem o devido processo legal. No mesmo ano, Felipe O Belo, criava o embrião do Ministério Público, ao determinar que os procuradores do rei fossem incumbidos da acusação, em lugar do modelo anterior, no qual a mesma autoridade que investigava, acusava e julgava (ESMEIN, 1882).
Com o Iluminismo, filósofos demonstraram a necessidade de se limitar os poderes do Estado, dividindo-os e regulando-os por meio da Constituição e das leis. Estava consagrada a ideia de que o poder público precisava ser distribuído entre instituições autônomas para que não torna-se o Leviatã centralizador e absoluto aludido por Hobbes.
E foi no contexto da Revolução Francesa que surgiu o denominado modelo napoleônico, inspirado na teoria dos pesos e contrapesos de Montesquieu, para impedir o arbítrio daqueles que recebem a atribuição de proteger a sociedade. Por isto, concebeu-se que uma polícia fardada se incumbiria do policiamento ostensivo, enquanto uma polícia civil seria destinada aos trabalhos de investigação e coleta de provas. Desta forma, aquele agente que atende a ocorrência, em meio à comoção provocada pelo crime, não é mesmo que irá proceder à instrução provisória essencial para que a Justiça possa julgar o fato.
O modelo policial brasileiro foi feliz ao instituir uma autoridade policial civil, com qualificação jurídica sob a fiscalizada pelo Parquet e do Judiciário. Desta forma, proporcionou-se eficácia aos trabalhos investigativos e foram protegidas as garantias individuais, imprescindíveis para a existência de uma sociedade democrática.
Quando uma polícia militarizada intervém na esfera da sociedade civil, é imperativo que o seu trabalho seja levado até uma autoridade civil, incumbida da coleta das provas e que observe os direitos constitucionais dos envolvidos, sobretudo da pessoa do suspeito. Estender os poderes de uma polícia militar ao ciclo completo da atividade policial constitui séria afronta aos princípios democráticos inerentes à civilização contemporânea. Tal providência constituiria um retrocesso histórico ao modelo do Antigo Regime, quando a proteção dos cidadãos representava, ao mesmo tempo, uma ameaça aos seus direitos, deixados ao alvedrio de um agente policial sem qualificação jurídica e embrutecido pelo cotidiano da violência do mundo do crime.
REFERÊNCIAS BLIOGRÁFICAS
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ESMEIN, Adhémar. Histoire de la procédure criminelle em France. Paris: L. Lorose et Forcel, 1882.
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