Em 31 de agosto de 1969, os ministros das pastas militares da Marinha, do Exército e da Aeronáutica informaram que a “situação que o país atravessava, por força do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968 e do Ato Complementar nº 38, da mesma data, que decretou o recesso do Congresso Nacional, a par de outras medidas relacionadas com a segurança interna, não se coaduna com a transferência das responsabilidades da autoridade suprema e do comandante supremo das Forças Armadas, exercida por S. Exª, a outros titulares, conforme previsão constitucional (vice-presidente da República, presidente da Câmara dos Deputados, presidente do Senado e presidente do Supremo Tribunal Federal), e que, “como imperativo da segurança nacional, cabe aos ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar, assumir, enquanto durar o impedimento do chefe da Nação, as funções atribuídas a S. Exª pelos textos constitucionais em vigor”.
Fundadas no artigo 3º do Ato Institucional nº 16, de 14 de outubro de 1969, que assegurava aos ministros das Pastas militares a chefia do Poder Executivo, e no § 1º do artigo 2º do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, que conferia ao Poder Executivo a plenitude do “Poder Legislativo”(constituído e constituinte) – em face da conjuntura política que existia à época – aquelas autoridades editaram a Emenda Constitucional nº 1, em data de 17 de outubro de 1969, que introduziu mais de duzentas alterações de forma e cerca de cento e cinquenta de fundo na Constituição de 1967, contendo esta apenas 189 artigos, o que importou, pragmaticamente, na outorga de nova Carta Política, denominada de “Constituição da República Federativa do Brasil”.
Foram cinquenta emendas à Carta de 1967.
Para Paulino Jacques (Curso de direito constitucional, 9ª edição, 1983, pág. 127), com isso, inaugurou-se a 5ª República, entre nós.
Destacam-se do site FGV/CPDOC as seguintes considerações:
“Em 17 de outubro de 1969, os mesmos ministros militares, invocando o uso de atribuições que lhes conferia o artigo 3º do AI-16, combinado com o parágrafo 1º do artigo 2º do AI-5, considerando o recesso do Congresso Nacional (Ato Complementar nº 38, de 13/12/1968), e considerando ainda que, com esse recesso, o “Poder Executivo Federal fica autorizado a legislar sobre todas as matérias”, entre elas se incluindo “a elaboração de emendas à Constituição” (considerando inicial da Emenda Constitucional nº 1 e tese, diga-se de passagem, evidentemente inaceitável), promulgaram a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, publicada no Diário Oficial de 20 de outubro de 1969. Essa emenda teve publicação de duas corrigendas no Diário Oficial de 21 de outubro de 1969: a primeira, referente ao parágrafo 1º do artigo 97, para corrigir “provas e títulos” em vez de “provas de títulos”; a segunda, para corrigir “irreelegibilidade”, no artigo 151, parágrafo único, alínea a, em vez de “inelegibilidade”. E foi republicada, na íntegra, em 30 de outubro de 1969, data prevista para o início de sua vigência.
Desde logo, note-se que enquanto a Constituição de 1967 se encimava pelo título “Constituição do Brasil”, a Emenda nº 1/69 denominou-se “Constituição da República Federativa do Brasil”. A Constituição de 1967, fugindo à tradição anterior, que foi iniciada com o Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889, repetida no Decreto nº 510, de 22 de junho de 1890 e perfilhada por todas as nossas constituições, denominando nosso país de “Estados Unidos do Brasil”, passou a referir-se apenas a “Brasil”. Já a Emenda nº 1/69 veio a denominar o país “República Federativa do Brasil”, conforme a Lei nº 5.389, de 22 de fevereiro de 1968, em nosso entender sem força para fazê-lo, porque atentando contra o nome indicado pela Constituição de 1967, votada pelo Congresso Nacional.
Note-se também que, embora alterando, às vezes substancialmente, o texto de 1967, sem a participação do Congresso Nacional, a Emenda nº 1/69 tinha a forma inicial: “O Congresso Nacional, invocando a proteção de Deus, decreta e promulga...”, o que, evidentemente, não correspondia à realidade.
A fim de que se possam conhecer as linhas gerais do texto constitucional na redação que lhe deu a Emenda nº 1/69, vale acompanhá-lo com observações relativas às modificações mais importantes introduzidas no texto da Constituição de 1967, e com brevíssima análise de seu alcance (quando indispensável). Para isso, mais conveniente se faz obedecer à própria disposição da matéria constitucional, assinalando, nessa ordem, as alterações havidas, e, quando necessário, introduzindo sucinta nota sobre as conseqüências das modificações. Para maior facilidade, referir-nos-emos à Constituição de 1967 apenas como “Constituição” e à Emenda Constitucional nº 1/69 apenas como “Emenda”. Além disso, não mencionaremos todas as alterações (o que pode ser visto na publicação Constituição da República Federativa do Brasil, que organizamos, publicada pela Editora Alba, Rio de Janeiro, 1970). De passagem, também indicaremos as modificações introduzidas pelas emendas constitucionais posteriores, cuja indicação pormenorizada se fará na parte seguinte.
Da União, dos estados e municípios
Em relação à União, podem ser salientadas as seguintes alterações mais importantes: 1) pela Constituição, exigia-se para a intervenção federal nos estados “grave perturbação da ordem”; pela Emenda (art. 10, III), exigia-se simplesmente “perturbação da ordem” ou “corrupção no poder público estadual”; 2) pela Constituição, admitia-se a intervenção para reorganizar as finanças do estado que suspendesse o pagamento de sua dívida “por mais de dois anos”; pela Emenda (art. 10, V), admitia-se a intervenção no estado que fizesse o mesmo “durante dois anos”, e 3) pela Emenda (art. 10, VII, alínea g) eram estendidas aos deputados estaduais as proibições previstas para os federais no artigo 34, I e II.
Em relação aos estados e municípios, a Emenda estabeleceu: 1) a fixação dos limites de remuneração dos funcionários estaduais e municipais (art. 13, V) nos limites máximos estabelecidos em lei federal; 2) a aplicação aos deputados estaduais do disposto no artigo 35 e seus parágrafos (art. 13, VIII), e 3) a fixação da remuneração dos funcionários dos tribunais de contas estaduais e a delimitação do número máximo de seus membros em sete (art. 13, IX). A Emenda modificou ainda a redação do parágrafo 1º do artigo 13: a fórmula da Constituição “cabem aos estados os poderes não conferidos por esta Constituição à União ou aos municípios” foi alterada para “poderes que explícita ou implicitamente não lhes forem vedados”. Ainda no artigo 15, II, a, ocorreu a supressão do “estadual” no final da alínea, com o que se pode interpretar que a prestação de contas pode obedecer à lei federal. O mesmo ocorre na alínea e do artigo 15, parágrafo 3º.
Quanto ao sistema tributário, o item I do parágrafo 2º do artigo 21 da Emenda veio facilitar — com a autorização da instituição de contribuições pela União — a intervenção do domínio econômico e o controle de outras atividades. O parágrafo 4º do artigo 21, possibilitando a formação de reservas com os recursos dos impostos enumerados nos itens II e IV, “para financiamento de programa de desenvolvimento econômico”, veio conceder mais recursos à União e facilitar sua atuação junto aos estados. Por fim, o parágrafo 4º do artigo 24 deu à União, por lei complementar, a faculdade de fixar as alíquotas máximas do Imposto Sobre Serviços (ISS) e o parágrafo 6º do artigo 23 submeteu os convênios dos estados sobre o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) à lei complementar da União.
Do Poder Legislativo
Quanto ao Poder Legislativo, a Emenda opôs, à sua autonomia e às suas prerrogativas, uma série de restrições, valendo enumerar: 1) aboliu a faculdade de autoconvocação do Congresso, prevista na Constituição (parágrafo 1º do art. 31), e 2) acrescentou, no parágrafo único do artigo 30 (correspondente ao artigo 32 da Constituição), princípios a serem obedecidos no regimento de cada uma das câmaras, restringindo a tradicional faculdade de livre elaboração. Entre essas restrições, incluíram-se não apenas as referentes às despesas de remuneração dos parlamentares, como, principalmente, a negativa de autorização para a publicação de certos pronunciamentos (propagandas de guerra, de subversão à ordem política ou social, de preconceito de raça, de religião ou de classe, pronunciamentos que configurassem crimes contra a honra ou contivessem incitamento à prática de crimes de qualquer natureza); a restrição à criação de comissões parlamentares de inquérito, reduzidas a cinco, funcionando concomitantemente, e, ainda, a fixação do mandato dos membros da mesa de qualquer das câmaras, sendo proibida a reeleição.
Prosseguindo, a Emenda trouxe restrições à inviolabilidade parlamentar no artigo 32 — restrição abrandada pela Emenda Constitucional nº 11/78 — e à imunidade, no parágrafo 10 — restrição abolida pela mesma Emenda Constitucional nº 11/78, que restaurou o texto da Constituição. Esta mesma Emenda nº 11/78, aliás, acrescentou ao artigo 32 o parágrafo 5º pelo qual “nos crimes contra a segurança nacional, cujo processo independe de licença da respectiva Câmara, poderá o procurador geral da República, recebida a denúncia e atenta à gravidade do delito, requerer a suspensão do exercício do mandato parlamentar, até a decisão final de sua representação pelo Supremo Tribunal Federal”.
No artigo 35 (correspondente ao artigo 37 da Constituição), a Emenda incluiu, no inciso II, como motivo de perda do mandato, o procedimento “atentatório das instituições vigentes”, e acrescentou o item V, referente à perda do mandato por infidelidade partidária. Suprimiu o voto secreto, que era explicitamente previsto nas votações de concessão de licença para incorporação do parlamentar às forças armadas em tempo de guerra (art. 32, parágrafo 3º), bem como nas votações para a perda do mandato (art. 35, parágrafo 2º), previstas nos itens I e II do artigo. Diga-se de passagem que a Emenda Constitucional nº 11/78 ampliou os casos de perda ou suspensão do mandato, declarada pela respectiva mesa, no caso do parágrafo 5º do artigo 32. Por fim, o parágrafo 1º do artigo 36 reduziu as hipóteses de convocação de suplente, admitindo-as apenas no caso da investidura de um parlamentar em cargo de ministro de Estado. Mas a Emenda nº 13/79 ampliou-as, de novo, incluindo as funções de secretário de Estado e prefeito da capital.
Na seção II, “Da Câmara dos Deputados”, a Emenda: 1) incluiu as condições “maiores de 21 anos e no exercício dos direitos políticos”, no artigo 39, correspondente ao 41 da Constituição (a Emenda nº 8/77 fixaria em “até quatrocentos e vinte” o número dos deputados); 2) alterou, em seu parágrafo 2º, o critério para a fixação no número de deputados, que era o da população, para o de eleitores inscritos (a Emenda Constitucional nº 8/77 retornaria ao critério de população, ainda que modificando os quantitativos), e 3) na competência privativa da Câmara, acrescentou o item III.
Na seção III, “Do Senado Federal”, além de outras modificações, como a inclusão das condições “maiores de trinta e cinco anos” e “no exercício de seus direitos políticos”, a Emenda: 1) incluiu a competência para a prévia aprovação dos conselheiros de contas do Distrito Federal e excluiu a do procurador-geral da República, e 2) condicionou a autorização de empréstimos, prevista no item IV do artigo 42 (correspondente aos 44 e 45 da Constituição), à audiência do Poder Executivo Federal.
Na seção IV, “Das atribuições do Poder Legislativo”: 1) incluiu-se na sua competência o orçamento “plurianual” (inciso II do art. 45, correspondente ao 46 da Constituição); 2) fez-se a ressalva do item V — sobre criação de cargos públicos e fixação dos respectivos vencimentos — que passou a poder ser também objeto de decreto-lei (art. 55, III da Emenda), e 3) acrescentou-se a competência para a “organização administrativa e judiciária dos territórios”, que não estava explícita na Constituição. A Emenda Constitucional nº 8/77 acrescentou o inciso X, relativo à competência para dispor sobre “contribuições sociais para custear os encargos previstos nos itens II, V, XIII, XVI e XIX do artigo 165 e parágrafo 1º do artigo 166, parágrafo 4º do artigo 175 e artigo 178”, além da óbvia competência para deliberar sobre o adiamento e suspensão de suas sessões (art. 44, item IX da Emenda).
Na seção V, “Do processo legislativo”, o artigo 47 (correspondente ao artigo 50 da Constituição) teve excluído o item III, que reconhecia às assembléias legislativas dos estados competência para propor emenda da Constituição, suprimindo, em conseqüência, o parágrafo 4º do artigo 50 da Constituição. A Emenda nº 8/77 reformou o texto do item I, dispondo que a proposta, ao invés de ser de membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, deveria ser de membros da Câmara e do Senado Federal. Esses membros que, pelo parágrafo 3º da Constituição, deveriam ser “uma quarta parte”, pela Emenda deveriam ser “um terço”, e, pela Emenda Constitucional nº 8/77, 1/3 de cada uma das casas.
O quorum de aprovação das emendas à Constituição era, na Constituição, de maioria absoluta das duas casas do Congresso (art. 51). Pela Emenda, passou a ser de 2/3 (art. 48). E, pela Emenda nº 11/78, voltou a ser maioria absoluta. O prazo de votação, que era de 60 dias, tanto na Constituição quanto na Emenda, passou a ser de 90 dias, pela Emenda nº 11/78. Com a criação do estado de emergência, foi incluída no texto, por imposição da Emenda nº 11/78, a vedação da emenda constitucional em estado de emergência.
Pela Emenda (artigo 52, II, correspondente ao artigo 55 da Constituição), também pôde ser objeto de delegação de competência a legislação referente ao direito civil e direito penal — o que era vedado pela Constituição —, bem como o sistema de “medidas” (item III). Na competência do presidente da República para a expedição do decreto-lei incluiu-se o item III, “criação de cargos públicos e fixação de vencimentos”. No artigo 57 (correspondente ao 60 da Constituição), ampliou-se a competência exclusiva do presidente da República para a iniciativa de leis: no item IV, alargando os limites abrangidos pela legislação do Distrito Federal e territórios; no inciso V, relativo à legislação sobre servidores públicos; e no item VI, para a anistia de crimes políticos. O prazo para veto, no artigo 59, parágrafo 1º passou de dez para 15 dias úteis, e da mesma maneira, foi fixado o prazo de 45 dias para a apreciação, pelo Congresso, do veto do presidente da República.
Na seção VI, “Do orçamento”, foram feitas inúmeras alterações de redação que, contudo, não modificaram substancialmente a matéria. Convém lembrar a modificação no processo de votação do orçamento, previsto no artigo 66 da Emenda, que modificou o estabelecido no artigo 68 da Constituição, passando a votação a ser conjunta, das duas casas do Congresso.
Na seção VII, “Da fiscalização financeira e orçamentária”, não houve qualquer modificação. A Emenda Constitucional nº 7/77 foi que alterou a redação e a ordem dos parágrafos 7º e 8º, transpondo-os para 8º e 7º, e acrescentando ao parágrafo 8º (em que se transformou o parágrafo 7º da Constituição) a faculdade de o presidente da República ordenar o registro ou a execução, também nos casos do parágrafo anterior, ad referendum do Congresso.