Mudanças legislativas para incremento financeiro às políticas nacionais de atendimento educacional especializado

I – FINALIDADE DO ARTIGO

O artigo pretende demonstrar a real probabilidade de alocação racional e legal de recursos federais, sem se constituir em remanejamento orçamentário-financeiro, visando ao fortalecimento das disponibilidades financeiras para implantação das políticas públicas de valorização da educação especial, sobretudo ao cumprimento tempestivo e satisfatório da Meta 4 (“universalizar, para a população de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à educação básica e ao atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados”) do Plano Nacional de Educação – PNE, aprovado pela Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, para o decênio 2014-2024[1], além da observância a 23 Estratégias do PNE dispersadas no sobredito diploma legal (itens 1.5, 1.6, 1.11, 3.7, 5.7, 6.8, 7.18, 7.27, 9.11, 10.4, 10.8, 10.15, 11.10, 11.16, 12.5, 12.10, 12.15, 13.4, 14.7, 14.17, 15.5, 16.3 e 16.4), e que endossam a necessidade de conjugação de esforços institucionais para garantia de direitos a esse específico e vulnerável contingente estudantil.

Extrapolando o universo das pessoas portadoras de deficiências auditiva e/ou visual, vale destacar que os ambientes escolares carecem de estrutura adequada para as especificidades inerentes a pessoas (docentes e servidores; discentes, pais e representantes legais) com necessidades especiais. Dados do Censo Escolar de 2018[2] retratam a precária infraestrutura dos estabelecimentos de educação básica públicos e particulares no que tange às instalações inadequadas para atendimento a essa clientela:

O desafio de consolidar políticas públicas sustentáveis financeiramente pode ser enfrentado com medidas legais de alta adesão parlamentar, porquanto de grande apreço perante a sociedade.

Neste contexto, o fortalecimento do Instituto Benjamin Constant – IBC e do Instituto Nacional de Educação de Surdos – INES pode ser fator determinante na execução de ações governamentais voltadas aos portadores de necessidades especiais, dentre outras medidas fomentadoras pelo Estado para disporem de condições equitativas de competição no mercado nacional.

II – O INSTITUTO BENJAMIN CONSTANT – IBC, O INSTITUTO NACIONAL DE EDUCAÇÃO DE SURDOS – INES E A CRIAÇÃO DA SECRETARIA DE MODALIDADES ESPECIALIZADAS DE EDUCAÇÃO – SEMESP NA ESTRUTURA REGIMENTAL DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO

O Instituto Benjamin Constant – IBC, criado originariamente pelo Decreto Imperial nº 1.428, de 12 de setembro de 1854[3] sob a denominação de “Imperial Instituto dos meninos cegos”, recebeu seu atual nome por força do art. 2º do Decreto nº 1.320, de 24 de janeiro de 1891[4].

Como órgão específico singular, conforme art. 2º, inciso II, alínea ‘g’ da Estrutura Regimental do Ministério da Educação – RI/MEC, aprovada pelo Decreto nº 9.665, de 2 de janeiro de 2019[1], possui as seguintes competências (art. 37 do RI/MEC):

I - subsidiar a formulação da Política Nacional de Educação Especial na área de deficiência visual;

II - promover a educação de deficientes visuais, mediante sua manutenção como órgão de educação fundamental, visando a garantir o atendimento educacional e a preparação para o trabalho de pessoas cegas e de visão reduzida, e desenvolver experiências no campo pedagógico da área de deficiência visual;

III - promover e realizar programas de capacitação dos recursos humanos na área de deficiência visual;

IV - promover, realizar e divulgar estudos e pesquisas nos campos pedagógico, psicossocial, oftalmológico, de prevenção das causas da cegueira, de integração e de reintegração de pessoas cegas e de visão reduzida à comunidade;

V - promover programas de divulgação e intercâmbio de experiências, conhecimentos e inovações tecnológicas na área de atendimento às pessoas cegas e de visão reduzida;

VI - elaborar e produzir material didático-pedagógico para o ensino de pessoas cegas e de visão reduzida;

VII - apoiar técnica e financeiramente os sistemas de ensino e as instituições que atuam na área de deficiência visual;

VIII - promover desenvolvimento pedagógico visando ao aprimoramento e à atualização de recursos instrucionais;

IX - desenvolver programas de reabilitação, pesquisas de mercado de trabalho e de promoção de encaminhamento profissional, visando a possibilitar, às pessoas cegas e de visão reduzida, o pleno exercício da cidadania; e

X - atuar de forma permanente junto à sociedade, mediante os meios de comunicação de massa e de outros recursos, visando ao resgate da imagem social das pessoas cegas e de visão reduzida.

Tem como missão “Educar, reabilitar e profissionalizar a pessoa com deficiência visual, em âmbito nacional, buscando dar condições plenas e igualitárias de um efetivo exercício da cidadania.”[5]

A origem do Instituto Nacional de Educação de Surdos – INES remonta ao art. 16, § 10 da Lei nº 939, de 26 de setembro de 1857[6], quando é mencionada descentralização de subvenção econômica para funcionamento do então “Instituto dos Surdos-Mudos”.

Recebeu o nome atual pelo art. 1º da Lei nº 3.198, de 6 de julho de 1957[1]. E alçado à categoria de centro de referência nacional na área da surdez por intermédio do Decreto nº 6.949, de 25 de agosto de 2009[1], que “Promulga a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova York, em 30 de março de 2007”.

Tal como o IBC, o INES é órgão específico singular, subordinado ao MEC, tendo as seguintes competências (art. 38 do RI/MEC):

I - subsidiar a formulação da Política Nacional de Educação na área de surdez;

II - promover e realizar programas de capacitação de recursos humanos na área de surdez;

III - assistir, tecnicamente, os sistemas de ensino, visando ao atendimento educacional de alunos surdos;

IV - promover intercâmbio com as associações e organizações educacionais do País, visando a incentivar a integração das pessoas surdas;

V - promover a educação de alunos surdos, por meio da manutenção de órgão de educação básica, visando a garantir o atendimento educacional e a preparação para o trabalho de pessoas surdas;

VI - efetivar os propósitos da educação inclusiva, por meio da oferta de cursos de graduação e de pós-graduação, com o objetivo de preparar profissionais bilíngues com competência científica, social, política e técnica, habilitados à eficiente atuação profissional, observada a área de formação;

VII - promover, realizar e divulgar estudos e pesquisas nas áreas de prevenção da surdez, avaliação dos métodos e técnicas utilizados e desenvolvimento de recursos didáticos, visando à melhoria da qualidade do atendimento da pessoa surda;

VIII - promover programas de intercâmbio de experiências, conhecimentos e inovações na área de educação de alunos surdos;

IX - elaborar e produzir material didático-pedagógico para o ensino de alunos surdos;

X - atuar de forma permanente junto à sociedade, mediante os meios de comunicação de massa e de outros recursos, visando ao resgate da imagem social das pessoas surdas; e

XI - desenvolver programas de reabilitação, pesquisa de mercado de trabalho e promoção de encaminhamento profissional, com a finalidade de possibilitar às pessoas surdas o pleno exercício da cidadania.

Contido no Plano de Desenvolvimento Institucional – PDI 2012-2016, e colacionado no Relatório de Gestão do INES, exercício de 2016[7], sua missão foi assim construída:

O Instituto Nacional de Educação de Surdos, órgão da administração direta, específico e singular da estrutura do Ministério da Educação, Centro de Referência Nacional na Área da Surdez – com a missão de promover a inclusão social e a cidadania das pessoas surdas nas políticas educacionais do Brasil em uma perspectiva bilíngue (Língua Brasileira de Sinais – LIBRAS e Língua Portuguesa) e de colaborar para que tal propósito se efetive também nas políticas nacionais: de saúde; de trabalho e emprego; de assistência social; sociojurídicas; linguísticas; de cultura; de direitos humanos; de comunicação; de esporte e de ciência e tecnologia – é instituição federal de ensino habilitada à oferta de Educação Superior (ensino, pesquisa e extensão), e à oferta de Educação Básica, em suas diferentes etapas e modalidades.

Novidade surgida na atual estrutura regimental do Ministério da Educação, a Secretaria de Modalidades Especializadas de Educação – SEMESP tem por competência (art. 33 do RI/MEC):

I - planejar, orientar e coordenar, em articulação com os sistemas de ensino e demais agentes, a implementação de políticas para a educação do campo, para a educação especial, para a educação visando à valorização das tradições culturais brasileiras, inclusive dos povos indígenas e de populações em áreas remanescentes de quilombos;

(...)

IV - desenvolver e fomentar a produção de conteúdo, de programas de formação de professores e de materiais didáticos e pedagógicos específicos; e

V - atuar de forma coordenada com o Gabinete do Ministro de Estado para propor, subsidiar, formular, apoiar, implementar e acompanhar políticas, programas e ações, em suas áreas de atuação, a fim de evitar sobreposições e desperdício de recursos.

Em subordinação hierárquica, a SEMESP possui a Diretoria de Acessibilidade, Mobilidade, Inclusão e Apoio a Pessoas com Deficiência e a Diretoria de Políticas de Educação Bilíngue de Surdos:

Art. 34. À Diretoria de Acessibilidade, Mobilidade, Inclusão e Apoio a Pessoas com Deficiência compete:

I - planejar, orientar e coordenar, em parceria com os sistemas de ensino e participação social, a implementação da política nacional de educação especial na perspectiva da educação inclusiva;

II - definir e implementar ações de apoio técnico e financeiro aos sistemas de ensino, visando a garantir a escolarização e a oferta do Atendimento Educacional Especializado - AEE em salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados, aos estudantes público-alvo da educação especial, em todos os níveis, etapas e modalidades;

III - promover o desenvolvimento de ações para a formação continuada de profissionais da educação, a disponibilização de materiais didáticos e pedagógicos em formatos acessíveis e a acessibilidade nos ambientes escolares;

IV - promover a transversalidade e a intersetorialidade da educação especial, visando a assegurar o pleno acesso à participação e à aprendizagem dos estudantes público-alvo da educação especial, em igualdade de condições com os demais alunos; e

V - formular e implementar políticas para apoiar os sistemas de ensino na inclusão de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação e favorecer o acesso, a permanência e a aprendizagem nas instituições educacionais em ambientes que maximizem seu desenvolvimento acadêmico e social.

Art. 35.  À Diretoria de Políticas de Educação Bilíngue de Surdos compete:

I - planejar, orientar e coordenar, em parceria com os sistemas de ensino voltados às pessoas surdas, com deficiência auditiva ou surdocegueira, e com as instituições representativas desse público, a implementação de políticas de educação bilíngue, que considerem a Língua de Sinais Brasileira (Libras), como primeira língua, e Língua Portuguesa Escrita, como segunda língua;

II - fomentar a criação de Escolas Bilíngues de Surdos, em todo o território nacional, com oferta de educação integral, em todos os níveis, etapas e modalidades de ensino;

III - definir e implementar ações de apoio didático, técnico e financeiro ao ensino bilíngue;

IV - promover o desenvolvimento de ações para a formação inicial e continuada de profissionais da educação bilíngue;

V - planejar e executar ações que visem ao fortalecimento dos Centros de Apoio aos surdos dentro das Escolas Bilíngues, para a formação educacional, elaboração de materiais didáticos bilíngues e interação com a família;

VI - promover a transversalidade e a intersetorialidade da educação bilíngue, visando a assegurar o pleno desenvolvimento linguístico-cognitivo e a aprendizagem dos estudantes surdos, surdocegos e deficientes auditivos;

VII - formular e implementar políticas que favoreçam o acesso, a permanência e a aprendizagem nas instituições de ensino bilíngue, por meio da integração com setores de cultura, esporte e arte;

VIII - promover o acesso a programas de educação linguística precoce e identificação de bebês surdos, por meio de parcerias com órgãos da área da saúde e da assistência social;

IX - participar, junto ao Conselho Nacional de Educação, na elaboração de diretrizes voltadas à educação bilíngue de surdos; e

X - promover e favorecer a realização de estudos e pesquisas referentes às experiências com e na educação bilíngue de surdos.

Há, portanto, instrumentos formais com estruturas funcionais definidas em âmbito federal, todavia os orçamentos da União não asseguraram, no último decênio, recursos financeiros para promoção de atividades e projetos voltados à prestação de serviços educacionais em modalidades especializadas de educação. De acordo com o Censo da Educação Especial Básica de 2018[8], nas redes públicas estadual e municipal são 981.412 alunos nessa condição, e pelo Censo da Educação Superior de 2017[9] eram 38.272 matrículas de graduação com declaração de deficiência, transtorno global do desenvolvimento ou altas habilidades/superdotação.

III – PROPOSTAS DE CAPTAÇÃO DE RECURSOS EM FAVOR DE POLÍTICA NACIONAL DE EDUCAÇÃO ESPECIAL

III-A - Redimensionamento dos recursos decorrentes da alienação de mercadorias abandonadas, entregues à Fazenda Nacional ou objeto de pena de perdimento

A União, por intermédio da Fazenda Nacional, aliena bens arrecadados em razão da atuação do órgão de fiscalização tributária federal. A alienação dar-se-á de duas espécies: doação ou leilão. No caso do leilão, o produto da arrecadação é distribuído na forma do art. 29, § 5º, do Decreto-Lei nº 1.455, de 7 de abril de 1976[1]:

Art. 29. (...)

(...)

§ 5º O produto da alienação de que trata a alínea a do inciso I do caput terá a seguinte destinação:

I – 60% (sessenta por cento) ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização (Fundaf), instituído pelo Decreto-Lei no 1.437, de 17 de dezembro de 1975; e

II – 40% (quarenta por cento) à seguridade social.

A distribuição financeira acima foi desenhada pela Medida Provisória nº 497, de 27 de julho de 2010[1], convertida na Lei nº 12.350, de 20 de dezembro de 2010[1]. Por intermédio da Exposição de Motivos Interministerial - EMI nº 111 /MF/MP/ME/MCT/MDIC/MT, de 23 de julho de 2010[1], o Poder Executivo justificou a inclusão desses dispositivos normativos, a saber:

28. As modificações referentes às mercadorias objeto de pena de perdimento ou de abandono e ao Código Brasileiro de Trânsito têm por escopo basicamente a alteração dos arts. 28, 29 e 30 do Decreto-Lei nº 1.455, de 1976, e a revogação de dispositivos do Decreto-Lei nº 37, de 1966, com a finalidade de aumentar a clareza dos comandos normativos, uniformizando entendimento.

O arcabouço normativo aplicável aos procedimentos administrativos na alienação por doação ou leilão de bens é atualmente completado pelo Decreto nº 6.759, de 05 de fevereiro de 2009[1], pela Portaria GM/MF nº 282, de 09 de junho de 2011[10] e pela Portaria RFB nº 3.010, de 23 de junho de 2011[10].

Em 2018, a Secretaria Especial da Receita Federal arrecadou R$ 252.831.714,00[11], e que segundo a atual sistemática de distribuição estabelecida no art. 29 do Decreto-Lei nº 1.455/76, R$ 151.699.028,40 foram contabilizados em favor do Fundaf, e R$ 101.132.685,60 constituíram receitas para a Seguridade Social.

Propõe-se, portanto, mudança na atual distribuição, destacando 20% do montante arrecadado como receitas ao INES e ao IBC, em cotas iguais, reduzindo a parcela do Fundaf para 40%, com inalteração da parcela devida à seguridade social.

Levando-se em conta a arrecadação de 2018, as distribuições atual e proposta seriam as seguintes:

III-B - Remodelagem no cálculo da taxa de administração atualmente vigente no art. 15, § 1º, da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996

O Salário Educação, de que trata a Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996[1], “é calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados, assim definidos no art. 12, inciso I, da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991” (art. 15)

No que tange aos procedimentos de arrecadação e distribuição da referida contribuição, o art. 15 também disciplina o montante a ser descentralizado a Estados, Distrito Federal e Municípios, além da parcela custodiada pela União para emprego em programas de desenvolvimento da educação básica nacional:

Art 15. (...)

§ 1º O montante da arrecadação do Salário-Educação, após a dedução de 1% (um por cento) em favor do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, calculado sobre o valor por ele arrecadado, será distribuído pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, observada, em 90% (noventa por cento) de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal, em quotas, da seguinte forma:

I - Quota Federal, correspondente a um terço do montante de recursos, que será destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados para a universalização do ensino fundamental, de forma a propiciar a redução dos desníveis sócio educacionais existentes entre Municípios, Estados, Distrito Federal e regiões brasileiras;

II – Quota Estadual e Municipal, correspondente a 2/3 (dois terços) do montante de recursos, que será creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para financiamento de programas, projetos e ações do ensino fundamental.

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O Decreto nº 6.003, de 28 de dezembro de 2006[1], publicado para explicitar a aplicação da Lei nº 9.424/96, reproduz, na essência, as rotinas administrativas de arrecadação e distribuição dos montantes em favor da União e dos demais entes subnacionais já mencionadas na Lei nº 9.424/96, a saber:

Art. 6º Do montante arrecadado na forma do art. 1º deste Decreto será deduzida a remuneração da Secretaria da Receita Previdenciária, correspondente a um por cento, conforme previsto no art. 15, § 1º, da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996.

(...)

Art. 9º O montante recebido na forma do art. 8º será distribuído pelo FNDE, observada, em noventa por cento de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal, em quotas, da seguinte forma:

I - quota federal, correspondente a um terço do montante dos recursos, será destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados para a universalização da educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis sócio-educacionais existentes entre Municípios, Estados, Distrito Federal e regiões brasileiras;

II - quota estadual e municipal, correspondente a dois terços do montante dos recursos, será creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de Educação dos Estados, do Distrito Federal e em favor dos Municípios para financiamento de programas, projetos e ações voltadas para a educação básica.

A dedução de 1% prevista no art. 15, § 1º, da Lei nº 9.424/96 e no art. 6º do Decreto nº 6.003/2006 é realizada pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, a quem compete “planejar, coordenar, supervisionar, executar, controlar e avaliar as atividades de administração tributária federal e aduaneira, incluídas aquelas relativas às contribuições sociais destinadas ao financiamento da seguridade social e às contribuições devidas a terceiros, assim entendidos outros fundos e entidades, na forma da legislação em vigor” (art. 63, inciso I, da Estrutura Regimental do Ministério da Economia, aprovado pelo Decreto nº 9.745, de 8 de abril de 2019[1]).

Para o Salário Educação, portanto, o fisco federal retém 1% do montante arrecadado.

Ocorre que a União também efetua repasses a entes federativos como os Fundos de Participação dos Estados e Distrito Federal – FPE (art. 159, inciso I, alínea ‘a’, da CF88) e dos Municípios – FPM (art. 159, inciso I, alíneas ‘b’, ‘d’ e ‘e’, da CF88), e sobre o IPI-Exportação (art. 159, inciso II, da CF88), todavia não há cobrança, a título de taxa de administração ou exação equivalente, para cobertura de gastos incorridos na arrecadação e fiscalização dos tributos em alusão.

Com o recurso da aritmética básica, observando-se as etapas cronologicamente entabuladas na legislação do Salário Educação, tem-se, como hipótese, o seguinte detalhamento:

Sugere-se, ao caso, “taxa da Receita Federal” de 1% somente sobre o valor distribuído a Estados, Distrito Federal e Municípios, em que resultaria na elevação do montante da Quota do Salário-Educação – QSE à União, e redução, em valores absolutos, da referida taxa:

Já na hipótese de eliminação do encargo de 1%, haverá impacto positivo na importância descentralizada aos entes subnacionais, elevando-se, inclusive, a parcela federal da QSE:

Levando-se em conta a arrecadação bruta da QSE em 2018, de R$ 22.087.818.461,00, sendo R$ 17.877.000.611,00 oriundos do exercício da fiscalização pelo fisco federal e R$ 4.210.817.849,00 por arrecadação direta pelo FNDE, incluindo depósitos judiciais[12], é possível afirmar que no primeiro caso haveria a seguinte oscilação:

E no segundo caso haveria a seguinte oscilação:

Posto isto, seja qual for o modelo adotado, a quota federal terá incremento financeiro, motivo pelo qual é defensável a elaboração de Projeto de Lei de supressão do encargo retido pelo fisco federal, com modificação do texto atual do art. 15 da Lei nº 9.424/96, repercutindo a modificação no art. 9º do Decreto nº 6.003/2006, e fixando na legislação a expressa destinação de determinado percentual da parcela não distribuída pelo FNDE para utilização obrigatória em ações e programas em benefício da educação especial.

III-C - Restabelecimento de cobrança pela fiscalização e arrecadação de contribuição devida ao Sistema “S”

A Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991[1] – “Lei de Custeio do RGPS” - dispunha na redação original de seu art. 94, que “O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) poderá arrecadar e fiscalizar, mediante remuneração ajustada, contribuição por lei devida a terceiros, desde que provenha de empresa, segurado, aposentado ou pensionista a ele vinculado, aplicando-se a essa contribuição, no que couber, o disposto nesta lei”, tendo como base de cálculo as “contribuições que tenham a mesma base utilizada para o cálculo das contribuições incidentes sobre a remuneração paga ou creditada a segurados”.

Com o advento da Lei nº 9.528, de 10 de dezembro de 1997[1], o caput do art. 94 da Lei de Custeio do RGPS passou a dispor da seguinte redação:

Art. 94. O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS poderá arrecadar e fiscalizar, mediante remuneração de 3,5% do montante arrecadado, contribuição por lei devida a terceiros, desde que provenha de empresa, segurado, aposentado ou pensionista a ele vinculado, aplicando-se a essa contribuição, no que couber, o disposto nesta Lei.

Já a cláusula revogatória, disposta no art. 14 da Medida Provisória nº 359, de 16 de março de 2007[1] – mantido teor do citado dispositivo, na conversão para a Lei nº 11.501, de 11 de julho de 2007[1] -, traz a eliminação, do mundo jurídico, do art. 94 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.

Na Exposição de Motivos Interministerial – EMI nº 55 - MP/MPS, de 16 de março de 2007[1], identifica-se menção ao art. 14 da Medida Provisória nº 359/2007 em dois parágrafos, que não especificam o real motivo para revogação do art. 94 da Lei de Custeio do RGPS.

“36. Cumpre-nos esclarecer, finalmente, que os arts. 9º, 10 e 14 contemplam matérias de dispositivos objeto de veto presidencial, incluídas no Projeto de Lei nº 6.272, de 2005, que resultou na Lei nº 11.457, de 15 de março de 2007.”

“39. Por fim, o art. 14 trata das diversas revogações necessárias. Esclarecemos, contudo, que o inciso VI do referido artigo tem como principal alvo a recuperação parcial do art. 52, I, da Lei nº 11.457, de 2007, objeto de veto presidencial, considerando que este dispositivo trazia a revogação indevida do art. 10 da Lei nº 10.910, de 2004, que dispunha justamente sobre as regras e percentuais para pagamento da Gifa, matéria correlacionada com o seu art. 6º, também objeto de veto. Sua inserção justifica-se em face da necessidade inadiável de harmonizar-se a legislação com as modificações decorrentes da Lei nº 11.457, de 2007, com efeitos revogatórios a contar da data de sua vigência.”

Assim sendo, desde março de 2007 a Fazenda Nacional utiliza recursos materiais, logísticos, financeiros e humanos da própria Administração fazendária, a título gracioso, atuando na fiscalização e arrecadação de contribuições devidas, sobretudo, aos integrantes do Sistema ‘S’, como o Sesi, Senai, Sesc, Senac, Sest, Senat, Senar, Sescoop e Sebrae.

Atendendo à solicitação do Congresso Nacional, formulada pelo Presidente da Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal, mediante o Ofício nº 11/2018/CTFC, de 21/3/2018, que encaminhou o Requerimento nº 7, de 2018, de autoria do Senador Ataídes Oliveira (PSDB-TO), no qual são demandadas informações sobre “os valores referentes à arrecadação, direta e indireta, de todas as entidades do 'Sistema S', no ano de 2017”, o Tribunal de Contas da União instaurou o Processo TC-010.213/2018-0, resultando na emissão do Acórdão nº 1.829/2018-Plenário[13], cujos termos foram retificados mediante conhecimento e acolhimento de Embargos de Declaração opostos pelo Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – Sebrae/DN, alterando, por intermédio do Acórdão nº 129/2019-Plenário[13], o quadro consolidado constante do item 10 do Relatório integrante do Acórdão nº 1.829/2018-Plenário.

É este o quadro atualizado da arrecadação direta (efetuada pela própria entidade paraestatal) e indireta (efetuada pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil) em 2017, apurada pela Egrégia Corte de Contas:

A abdicação da cobrança de encargo, somente em 2017, foi de quase R$ 620 milhões. É possível projetar, destarte, que desde a revogação do art. 94 da Lei nº 8.212/91, a Fazenda Nacional deixou de ser recompensada em R$ 5 bilhões pelo ônus da fiscalização e arrecadação em favor de beneficiários de contribuições parafiscais.

Sugere-se a reativação do mecanismo de dedução de 3,5% sobre o montante arrecadado, mediante apresentação de Projeto de Lei, propondo-o nos moldes do revogado art. 94 da Lei de Custeio do RGPS.

Se as alterações legislativas propugnadas com a modificação do art. 29 do Decreto-Lei nº 1.455/76 e do art. 15 da Lei nº 9.424/96 tendem a reduzir valores reservados à Fazenda Nacional, nas quantias de R$ 50.566.342,80 (base: 2018) e R$ 178.770.006,11 (base: 2017), respectivamente, por outro lado na reinstituição de remuneração ao agente federal arrecadador das contribuições paraestatais, com a incidência de tarifa de 3,5% do montante arrecadado da contribuição devida aos integrantes do Sistema ‘S’, a Fazenda Nacional garantiria receita originária de R$ 620 milhões (base: 2017), com saldo positivo para União na importância de R$ 390 milhões.

III-D - Recomposição dos valores utilizados pela CAIXA na manutenção e desenvolvimento dos concursos de prognósticos

Diante da escassez de recursos, inclusive para investimentos na segurança pública em âmbito nacional, o Poder Executivo editou a Medida Provisória nº 841, de 11 de junho de 2018[1] e, assim, “enfrentar a grave crise de segurança e de violência vivenciada pelo País e assegurar a aplicação de recursos financeiros às ações de combate à criminalidade” - Exposição de Motivos Interministerial – EMI nº 00008/2018 MESP-MF-MP, de 24 de maio de 2018[1].

Com fulcro no art. 62, § 3º, da Constituição Federal, a Medida Provisória nº 841/2018 teve seu prazo de vigência expirado em 23 de outubro de 2018, conforme Ato Declaratório nº 64/2018, expedido pelo Senhor Presidente da Mesa do Congresso Nacional[1].

Em atendimento às reivindicações sociais “em relação à potencial perda de recursos pelas áreas da cultura e do desporto”, conforme declarado na Exposição de Motivos Interministerial - EMI nº 94 /MF/MSP/MP/MinC/ME, de 31 de julho de 2018[1], o Poder Executivo editou a Medida Provisória nº 846, de 31 de julho de 2018[1], convertida na Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018[1], que dispõe sobre o Fundo Nacional de Segurança Pública - FNSP e sobre a destinação do produto da arrecadação das loterias.

No que tange à destinação de recursos de loterias administradas pelo Poder Público federal, os art. 15 a 18, e 20 trazem a seguinte distribuição, vigente desde 1º de janeiro de 2019:

As cotas-parte devidas à CAIXA, de acordo com a lei, são de 17,39% (Loteria Federal), 19,13% (Mega-Sena, Quina, Lotofácil, Dupla Sena, Lotomania, Lotogol e Loteca) e 20% (Timemania), a título de despesas de custeio e manutenção do agente operador, nelas incluídas a comissão dos agentes lotéricos.

Antes das mudanças operadas pela Medida Provisória nº 841/2018 estava vigente a Circular CAIXA nº 811, de 17 de maio de 2018[14], fixando em 20% da renda bruta (deduzidos 4,5% da arrecadação bruta em favor do Ministério do Esporte), equivalente a 19,1% da arrecadação bruta (item 6.2), o quinhão atribuído à CAIXA.

Considerando a arrecadação bruta das Loterias CAIXA em 2017 e os percentuais para cobertura de despesas de custeio e manutenção do agente operador, incidentes em cada concurso de prognósticos antes e depois da Medida Provisória nº 841/2018, revela-se que a repartição em vigor trouxe aumento de receita em prol da CAIXA e, por conseguinte, dos agentes lotéricos, uma vez que utilizando os macronúmeros de 2017 conclui-se repasse a maior de R$ 2.390.375,75:

Já a parcela conferida à CAIXA para cobertura das despesas de custeio e manutenção dos serviços e Fundo para Desenvolvimento das Loterias – FDL tem distribuição diferenciada no comparativo entre o disposto na Circular CAIXA nº 811/2018 (antes da modificação legislativa realizada pelas Medidas Provisórias nºs 841 e 846/2018) e na Circular CAIXA nº 847, de 5 de fevereiro de 2019[15] (sob a égide da Lei nº 13.756/2018).

A maior novidade no rol de atos normativos instituídos pela CAIXA é a admissão de apostas não só em lojas físicas (agências lotéricas), como também pelo Internet Banking da Caixa – IBC (inicialmente para Mega-Sena, a partir da Circular CAIXA nº 705, de 4 de janeiro de 2016[16] - “9.3.1.1 Somente para a modalidade Mega-Sena será permitida a comercialização de apostas pelo canal Internet Banking CAIXA- IBC”), e por Canais Eletrônicos (para não correntistas), ambos classificados como “loterias on line”.

O meio de pagamento de pagamento eletrônico vem tendo adesão progressiva dos apostadores, passando de R$ 46,6 milhões nos primeiros três meses de sua adoção pela CAIXA, ou R$ 15,5 milhões/mês[22], para R$ 166 milhões entre agosto de 2018 e março de 2019, ou R$ 20,7 milhões/mês[23].

A progressiva mudança cultural de apostas físicas para sua realização no mundo digital tem proporcionado redução de custos para o agente operador e, por seu turno, no aumento dos lucros da CAIXA, cujo diferencial prospectado por avançadas soluções em Tecnologia da Informação podem se sujeitar à nova redistribuição da sua parcela prevista na Lei nº 13.756/2018, com a consagração de alteração legal para destaque de fração financeira para investimento no IBC e no INES.

Item 8 da Circular CAIXA nº 811/2018 (antes da mudança feita pela MPV 841/2018)

Para melhor compreensão das alíquotas efetivas, devem-se equalizar os percentuais acima transcritos, uma vez que a renda bruta (base de cálculo) é fruto do montante recolhido das apostas com desconto de 4,5% destinados à área da educação:

Item 8 da Circular CAIXA nº 811/2018 (com percentuais equalizados)

Item 8.1 da Circular CAIXA nº 847/2019 (sob a égide da Lei nº 13.756/2018)

Item 8.2 da Circular CAIXA nº 847/2019 (sob a égide da Lei nº 13.756/2018)

Item 8.3 da Circular CAIXA nº 847/2019 (sob a égide da Lei nº 13.756/2018)

As informações supra permitem concluir que:

a) há variações substantivas nos percentuais de valores destinados ao FDL, criado pela Portaria GM/MF nº 130, de 26 de maio de 1981 e regulamentado por intermédio da Circular CAIXA nº 442, de 4 de setembro de 2008[17], sendo 0,95% destacado das apostas realizadas nas Casas Lotéricas e nos Canais Eletrônicos, e 9,56% oriundo das apostas realizadas pelo Internet Banking da Caixa – IBC; e

b) inobstante o Internet Banking da Caixa - IBC e o Canal Eletrônico serem formas assemelhadas de apostas on line, em que as operações ocorrem sem a interveniência das unidades lotéricas - à exceção daquelas realizadas mediante débito em conta CAIXA do apostador (item 8.1.2 da Circular CAIXA nº 847/2019) -, foi atribuído, para as apostas via Canal Eletrônico, 8,61% para a rubrica “tarifa de vendas da CAIXA”, encargo sem a correspondente discriminação de sua aplicação e, portanto, suscetível de contestação quanto à existência e validade da mesma.

Já os recursos vertidos ao FDL, consoante Circular CAIXA nº 442/2008, devem ser distribuídos da seguinte forma:

- 75% destinadas às ações promocionais; e

- 25% aplicados em desenvolvimento tecnológico e modernização das loterias administradas pela CAIXA.

Pelos demonstrativos financeiros dos últimos cinco exercícios encerrados (2014-2018) [18], extraem-se algumas impressões, a saber:

a) é rotineira existência de saldo reprogramado para o exercício seguinte: por exemplo, somente 44,81% dos recursos disponíveis em 2018 (saldo do exercício anterior + arrecadação do exercício atual) foram investidos pelo FDL, denotando a desnecessidade de distribuição ao Fundo em percentual previsto na Circular CAIXA nº 442/2008;

b) para as ações promocionais vêm sendo investidos mais de 90% do FDL, quando o teto deveria ser de 75% do Fundo; por outro lado, há ínfima participação dos recursos em ações de desenvolvimento tecnológico, chegando a ser de 0,28% em 2014 e, mais recentemente, 1,58% em 2018, ao passo que na Circular CAIXA nº 442/2008 foi deliberado que 25% do FDL deveriam ser reservados a esta rubrica;

c) em 31 de dezembro de 2015 o FDL teve saldo positivo de R$ 111.973.755,93, contudo em 1º de janeiro de 2016 foram contabilizados R$ 108.373.928,61, uma defasagem de quase R$ 3,6 milhões, sem levar em conta eventual rendimento de aplicação no mercado financeiro. Como há ressalva, ao fim de cada demonstrativo, segundo a qual “em função da aplicação de Regime de Competência para apuração do valor de Receita do FDL e de Regime de CAIXA para a apuração do valor de Despesa, pode haver diferenças contábeis no valor de Receita do FDL apurado ao final de cada exercício”, é de bom alvitre, em estrita observância ao Princípio da Transparência Pública, que o gestor do FDL detalhe as diferenças financeiras, seja a menor, seja a maior, considerando o saldo do exercício seguinte e o saldo do exercício anterior, esclarecendo as distorções;

d) examinando a demonstração financeira do FDL de 2018 constatou-se irregularidades, como:

(i) emprego de R$ 20 milhões ao Comitê Paralímpico Brasileiro, quando a instituição já dispõe 0,87% da arrecadação da Loteria Federal, 0,96% das Loterias de Prognósticos Numéricos e Esportivos e 0,74% da Loteria de Prognóstico Específico, que em 2017 totalizaram pouco mais de R$ 131 milhões;

(ii) disponibilidade de recursos, sob o rótulo de patrocínio, às Federações de futebol dos Estados de Mato Grosso do Sul, Rondônia, Espírito Santo, Piauí, Rio Grande do Norte, Paraíba e Sergipe, variando entre R$ 200 mil (RO) e R$ 900 mil (SE), quando não está claro o fundamento legal para tais patrocínios, os critérios de escolha de federações exclusivamente de futebol e de gradação de valores passíveis de transferência pelo FDL, e a seleção de determinadas federações, em detrimento de outras Federações de porte equivalente, como as do Mato Grosso, Distrito Federal, Roraima, Tocantins, Acre, Amapá e Amazonas, estas sem o apoio institucional da CAIXA em 2018, pelo menos com recursos do FDL.

Neste sentir, com o avanço das apostas on line, gerando redução com os custos operacionais da CAIXA, e transformando-os gradualmente em lucro do agente financeiro; com custos não justificados nas Circulares da CAIXA; com a utilização irregular de recursos do FDL, é factível afirmar que são motivos idôneos para promoção de rearranjo da distribuição dos valores atribuídos à CAIXA, ressoando mudanças no marco legal atualmente vigente.

III-E - Utilização dos recursos das penas de prestação pecuniária (art. 43, inciso I, e 45, § 1º, do Código Penal) aplicadas no âmbito da Justiça Federal de 1º e 2º Graus

Outra potencial fonte de recursos poderia ser a alocação parcial de verbas provenientes da aplicação de pena restritiva de direitos, especificamente a pena de prestação pecuniária, para expansão orçamentário-financeira de órgãos e entidades da Administração federal.

A pena de prestação pecuniária passou a constar do Código Penal a partir da Lei nº 9.714, de 25 de novembro de 1998[1], alcunhada de “Lei das Penas Alternativas”, com a inclusão dessa hipótese no art. 43, inciso I, do referido Código.

Na Exposição de Motivos nº 689, de 18 de dezembro de 1996[19], o então Ministro de Estado da Justiça assinala que a pena de prestação pecuniária “já vem sendo usada, com sucesso, nos Juizados Especiais Criminais, tanto na modalidade do pagamento em dinheiro quanto na da prestação de outra natureza, como mão-de-obra e doação de cestas básicas”.

Segundo o art. 45, § 1º, do Código Penal, “A prestação pecuniária consiste no pagamento em dinheiro à vítima, a seus dependentes ou a entidade pública ou privada com destinação social, de importância fixada pelo juiz, não inferior a 1 (um) salário mínimo nem superior a 360 (trezentos e sessenta) salários mínimos. O valor pago será deduzido do montante de eventual condenação em ação de reparação civil, se coincidentes os beneficiários.”.

Atualmente, o Poder Judiciário detém a função de destinar as quantias recolhidas sob esse fundamento, podendo distribuir para entidades sociais, na forma disciplinada pelos seus normativos.

O Conselho Nacional de Justiça – CNJ, em observância à política institucional do Poder Judiciário na execução de penas e medidas alternativas à prisão, definida na Resolução CNJ nº 101, de 15 de dezembro de 2009, editou a Resolução CNJ nº 154, de 13 de julho de 2012[20], visando à utilização dos recursos oriundos da aplicação da pena de prestação pecuniária.

Pelo ato normativo acima, compete ao juízo da execução da pena ou medida alternativa de prestação pecuniária ser a unidade gestora dos valores depositados como cumprimento à pena de prestação pecuniária, cujo montante, quando não destinado à vítima ou aos seus dependentes, devem ser, “preferencialmente, destinados à entidade pública ou privada com finalidade social, previamente conveniada, ou para atividades de caráter essencial à segurança pública, educação e saúde, desde que estas atendam às áreas vitais de relevante cunho social, a critério da unidade gestora” (art. 2º)

E visando normatizar os procedimentos de aplicação e controle dos valores oriundos da pena de prestação pecuniária no âmbito da Justiça Federal de primeiro e segundo graus, o Conselho de Justiça Federal – CJF expediu a Resolução nº CJF-RES 2014/00295, de 4 de junho de 2014[21], em que também consigna aos juízos das execuções penais a prerrogativa de comandar a destinação dos recursos, podendo ser direcionados para subvenção econômica de projetos subscritos por entidade pública ou privada com finalidade social e sem fins lucrativos.

Este cenário indica a gestão única e direta dos recursos pelo Judiciário, quando for impossível satisfazer a pretensão reparatória da vítima ou seus dependentes.

Ocorre que para fins de cumprimento das penas privativas de liberdade compete ao Poder Executivo investir em estabelecimentos prisionais, equipamentos/materiais e recursos humanos para efetivação da execução penal imposta pelo Poder Judiciário.

E também há a possibilidade de que a sanção ora analisada (pena de prestação pecuniária) decorra de prática de infração penal em que a Administração Pública, de modo direto, é sujeito passivo de crimes e, via de consequência, titular do bem jurídico lesado ou ameaçado pela conduta criminosa, a exemplo das tipologias criminais contidas nos art. 153, §§ 1º-A e 2º; 154-A, c/c 154-B; 311-A; e daqueles previstos no Título XI, Capítulos I, II e IV do Código Penal – Decreto-Lei nº 2.848/40[1], ou até mesmo de modo reflexo, como nos casos das situações elencadas no Título II – Dos Crimes contra o Patrimônio, do Codex Criminis, quando o objeto lesado pertence a ente federativo.

Assim sendo, atendidas as condicionalidades prescritas no art. 44 do Código Penal, é pode-se converter penas privativas de liberdade em restritivas de direitos, inclusive na hipótese de ente público como sujeito passivo.

Desta maneira, em que pese a gestão das penas de prestação pecuniária estarem atual e exclusivamente sob a órbita do Poder Judiciário, nas causas penais em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal são interessadas na condição de autoras, cujo processamento e julgamento dar-se-á na Justiça Federal, a medida punitiva visa, em princípio, a eventual reparação da vítima e/ou seus dependentes e, subsidiariamente, em razão de dano produzido ao Governo Federal.

A arrecadação, então, poderia ser administrada pelo ente público lesado, aplicando os recursos de acordo com normas próprias para essa finalidade.

Há um episódio, não tão recente, mas que ilustra a autonomia do Poder Executivo para gerência dessa espécie de receita: contemporaneamente, o Chefe do Executivo federal dispôs, na Medida Provisória nº 1.715, de 3 de setembro de 1998[1], que dentre outros dispositivos autorizou a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – SESCOOP, a incorporação das “penas pecuniárias” (art. 8º, inciso VI) como uma das fontes de receitas para organização e funcionamento da sobredita entidade.

A redação dessa fonte de recursos – “(...) Art. 9º (...) VI – penas pecuniárias.” -, é prenúncio da legitimidade do Governo Federal no disciplinamento da alocação do montante obtido com penas de prestação pecuniária.

O precedente no “caso SESCOOP” pode servir de pretexto para elaboração de proposta legislativa objetivando a alocação de cota financeira proveniente de penas de prestação pecuniária, aplicadas no âmbito da Justiça Federal de 1º e 2º Graus, em entidades federais atuantes na educação especial dos alunos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação que requeiram medidas de atendimento especializado, abrangendo, por exemplo, o INES e o IBC.