Resumo: As atividades notariais possuem o objetivo de garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos de forma preventiva, evitando, com isso, o acúmulo de processos no judiciário e atuando como meio de pacificação social. Nos últimos anos, contudo, houve um significativo aumento de processos em desfavor dos notários por erros no exercício de suas funções. Frente a isso, ao praticar atos omissivos e comissivos, esses profissionais devem responder pelos danos causados. Assim, o presente estudo tem como objetivo central discorrer sobre a responsabilidade do Estado frente aos atos omissivos e comissivos dos notários. Busca-se com o presente estudo analisar o julgamento do Supremo Tribunal Federal sobre o Recurso extraordinário (RE) n° 842.846/SC, que em repercussão geral decidiu que o Estado é o responsável civil pelos danos causados por agentes públicos (tabeliães). Veremos, portanto, que embora a citada decisão tenha firmado o entendimento pela responsabilidade dos Estados, acabou também se mostrando como um retrocesso jurídico, uma vez que as indenizações a serem pagas pelo Estado são feitas via precatório, aumentando de forma considerável a efetivação, ou seja, o pagamento das indenizações. Para a realização desse estudo, tem-se como metodologia a pesquisa bibliográfica, baseada em livros, artigos científicos e na legislação brasileira, e em especial no citado julgado.
Palavras-chave: Responsabilidade. Cartórios. Estado. Indenização. Precatórios.
Sumário: Introdução. 1. Atividades Notariais e Registrais: Aspectos Gerais. 2. A responsabilidade civil dos cartorários e registradores no ordenamento jurídico brasileiro. 2.1 Do Recurso Extraordinário 842.846/SC. 3. Consequências Jurídicas. Considerações Finais. Referências Bibliográficas.
INTRODUÇÃO
Os serviços notariais e de registro possuem organização técnica e administrativa que visam o garantismo da publicidade, da autenticidade, da segurança e da eficácia dos atos jurídicos. O Notário, ou Tabelião, e Oficial de Registro, ou Registrador, são profissionais do direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro (VIEIRA, 2016).
Portanto, essas atividades devem ser realizadas com zelo e atenção, atendendo as partes com eficiência, urbanidade e presteza. Ocorre que nos últimos anos surgiram muitas ações contra cartorários e registradores pelos erros cometidos na atividade delegada pelo Estado.
Em razão desses erros, a norma brasileira traz dois posicionamentos: de um lado encontra-se o parágrafo 6° do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 que prevê que o Estado é responsável pelos danos causados por seus agentes, uma vez que são aprovados em concurso público para tal delegação; de outro lado, tem-se o art. 22 da Lei 13.286/2016 que imputa a responsabilidade aos notários.
Buscando solucionar esse embate jurídico, o Supremo Tribunal Federal, em julgamento do Recurso Extraordinário n° 842.846 impôs repercussão geral a matéria, afirmando que as indenizações são de total responsabilidade do Estado, retirando dos cofres públicos tais valores a serem pagos pela fazenda pública.
Diante dessa situação, a problemática dessa pesquisa recai na seguinte indagação: como a decisão do RE 842846 afetará os processos em andamento?
Assim, busca-se ainda observar quais os efeitos prático-processuais que essa decisão acarretará, surgindo assim as seguintes indagações: como poderá ser feita essa correção processual dos processos em andamento que tem no pólo passivo apenas os cartórios? Em caso concreto de danos será necessário que o particular ingresse primeiramente contra o cartório ou diretamente contra o Estado? Existirá a possibilidade e ação regressiva contra o cartório? Além disso, observa-se também que em eventual condenação, a depender dos valores, serão pagos por meio de precatório, o que acarretará uma grande demora na atividade satisfativa do processo, entre outros questionamentos que abordaremos no presente estudo.
Para a realização da pesquisa foi feita uma revisão de literatura, constituído de estudo bibliográfico e documental. A pesquisa bibliográfica foi realizada por meio de leituras das leis, da Constituição Federal, de revistas jurídicas, de livros e artigos e também por meios eletrônicos.
1. ATIVIDADES NOTARIAIS E REGISTRAIS: ASPECTOS GERAIS
Em território brasileiro, pode-se dizer que a atividade notarial e registral surgiram efetivamente a partir do chamado registro do vigário (Lei nº 601/1850 e Dec. nº 1.318/1854), com o que a Igreja Católica passou a obrigar a legitimação da aquisição pela posse, através do registro em livro próprio, passando a diferençar as terras públicas das terras privadas (LIMA, 2011).
A aludida transmissão, com o tempo, passou a ser realizada através de contrato e, não raras vezes, necessitava de instrumento público, confeccionado por um tabelião. Finalmente, com a ampliação dos atos registráveis, passaram a se submeter ao Registro Geral (Lei nº 1.237/1864) todos os direitos reais sobre bens imóveis.
No que tange ao seu processo histórico, pode-se afirmar que ambas as funções (de notário e de tabelião), resistiram ao efeito do tempo, recebendo, contudo, diferentes contornos.
Atualmente, o notário e o registrador são profissionais que desempenham função pública, através de delegação obtida mediante aprovação em concurso público de provas e títulos.
Nesse sentido, explica Braga (2017, p. 18) que os notários e registradores “alcançaram especial independência no âmbito de sua atuação, que é confiada pelo Estado, para assumir a prática e formalização de atos jurídicos extrajudicialmente, sem intervenção do Poder Judiciário”. Para se habilitar em seu concurso público, é necessário ter a titulação de bacharel em Direito, ou conforme determina o art. 15, parágrafo 2º da Lei dos Notários e Registradores (Lei nº 8.935/94) que tenha exercido 10 anos de carreira na atividade de notas e registro.
Novamente relembrando, o exercício da atividade notarial e registral é exercido em caráter privado, por delegação do poder público, e encontra previsão expressa no artigo 236 da Constituição Federal. Sobre esse ponto, destacam-se as seguintes palavras:
O Notário e Oficial de Registro são reconhecidos como profissionais do Direito, no exercício daqueles serviços que são conhecidos pelos usuários por cartórios, tais como os reconhecimentos de firma, a lavratura de escrituras, procurações, protestos, ou ainda no âmbito do registro civil, os registros de nascimento, casamento e óbito, dentre tantos outros serviços de competência da atividade, e que vem evoluindo cada vez mais. O legislador impôs a esses profissionais a obrigatoriedade de serem bacharéis em Direito, em razão das atividades desempenhadas e da essencialidade que seus atos sejam cumpridos a vista da legislação (SCHMOLLER; FRANZOI, 2018, p. 02).
A Constituição Federal, em seu artigo 236, parágrafo 3º, estabeleceu que “o ingresso na atividade deve ser feito através de concurso público democrático e que prestigia a dedicação e competência, como forma de ingresso na atividade de notas ou registro” (SOUZA, 2017, p. 25).
O profissional deve se servir de um método apropriado para conhecer as situações jurídicas concretas que constituem a matéria de sua atividade funcional, por razão disso, considerado profissional do Direito. A formalização do Direito basicamente possui características gerais que podem ser encontradas tanto na tarefa da investigação dos fatos como na valoração jurídica dos mesmos (SOUZA, 2017).
A Constituição Federal, porém, atribuiu à União competência privativa para legislar sobre os registros públicos. Nesse sentido, encontra-se a Lei nº 6.015/73 que versa sobre os registros públicos. Na retro norma os registros indicados no § 1º do artigo 1º (registro civil de pessoas naturais, jurídicas, os títulos e documentos e imóveis) ficam a cargo de serventuários privativos nomeados de acordo com o estabelecido pelo Poder Público (BRASIL, 1973).
Vale ressaltar que a estes o Estado delega a função de receber, conferir e transpor para os livros declarações orais ou escritas sobre fatos jurídicos e negócios dos interessados ou apresentantes. A partir de então, passam ao conhecimento de todos os que queiram ou devam ser informados a respeito de tais documentos, exceto os submetidos, por lei, ao sigilo (BRAGA, 2017).
A atividade de registro, embora exercida em caráter privado, tem características típicas do serviço público. As serventias extrajudiciais são confiadas à responsabilidade de delegados, aos quais o “Estado incumbe, para alcançar os efeitos jurídicos, conferir e transportar os registros dos usuários, e assim dar conhecimentos e formalizar negócios a terceiros através de certidões” (REZENDE, 2016, p. 19).
O notário e registrador desempenham suas funções na forma de representar o Estado, pois é quem lhe delega o cargo. Diante disso, a sua função não é meramente administrativa, possuindo também caráter social. Sobre essa questão, afirma-se:
Nos dias atuais criam-se situações jurídicas para as quais nem sempre há uma previsão legal exata, e para essas situações deve buscar-se uma forma jurídica apropriada, capaz de assegurar que não sejam violados os preceitos constitucionais, quanto menos de descumprir a legislação, o que perfeitamente atendem as serventias extrajudiciais. Em razão disso, os notários e registradores cumprem o seu mister em apresentar a solução adequada ao usuário, ao passo que examinam doutrinas, jurisprudências, enunciados e tudo ao seu alcance buscando atuar da forma correta e principalmente exalando pela segurança jurídica, o que auxilia na concretização e formalização da vontade das partes (SCHMOLLER; FRANZOI, 2018, p. 02).
A atividade notarial e registral confere, a partir do momento que o titular assume uma serventia, que lhe é imposto, pelo dever de zelar pela segurança jurídica máxima, do aconselhamento e orientação às partes, sob a ótica dos seus atos, cabendo ao Poder Judiciário a fiscalização da sua atuação que ora o faz.
Sobre o tema a doutrina dispõe que:
Os princípios éticos abrangem os demais limites e obrigam o exercício da profissão com desinteresse, imparcialidade, sigilo e discrição, com a máxima prudência e diligência, mas com total dedicação e compromisso com o interesse coletivo. Em suma, esses são os principais limites que se colocam para a independência funcional e pessoal de notários e registradores no exercício da profissão. Aconselhando, orientando, fiscalizando dentro do espírito da lei, notários e registradores cumprem sua missão de fornecer confiança à sociedade (DEL GUÉRCIO NETO; DEL GUÉRCIO, 2016, p. 33).
Dentro desse contexto, insta mencionar o princípio da fé pública. É através desse princípio que os profissionais da área notarial e registral exercem a sua função. Destaca-se, pensando a aplicação do Direito na atividade, que se inicia por meio da interpretação, “não apenas de executor da lei, mas antes de executar, interpretar nos limites da sua competência, procurando a cada momento superar os desafios impostos a atuação desses profissionais” (BRAGA, 2017, p. 20).
Extrai-se o conceito de fé-pública no âmbito notarial e registral, que:
Notários e registradores são testemunhos da verdade. Quem diz que eles o são é o Poder Público, pois delegou sua autoridade de dizer que é verdadeiro e autêntico a estes profissionais, outorgou-lhes o poder de dar fé de forma pública. Logo ao atributo da fé, ao ato de se “dizer a verdade”, está acoplada a autoridade pública. A fé é pública porque oriunda da lei, de um interesse social juridicamente positivado. Com a delegação deste poder por meio da lei, o testemunho de quem o detém passa a ser “publicamente qualificado” (DEL GUÉRCIO NETO; DEL GUÉRCIO, 2016, p. 41).
O princípio da fé pública está intimamente ligado à segurança jurídica que permeia a atividade notarial e registral. Com isso, o instituto da fé pública corresponde à especial confiança atribuída por lei ao que o oficial declare ou faça, no exercício da função, com presunção de verdade. Destacada, pela afirmação da eficácia do negócio jurídico ajustado com base no declarado ou praticado pelo registrador e pelo notário (BRAGA, 2017).
No que concerne aos seus princípios, a atividade notarial e registral são regidos pelos princípios administrativos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, dispostos no art. 37 da Constituição Federal.
Em relação ao princípio da legalidade, entende-se que “a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei” (PEDROSO, 2016, p. 01).
O princípio da impessoalidade elencado no art. 37 da Constituição de 1988, estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que “a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento” (DI PIETRO, 2004, p. 71).
O princípio da publicidade exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública. Na esfera administrativa o sigilo só se admite a teor do art. 5°, XXXIII quando imprescindível à segurança da Sociedade e do Estado.
No que tange ao princípio da moralidade, a Administração e seus agentes têm de “atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação” (PEDROSO, 2016, p. 03). O art. 30 da lei 8.935/94 estabelece os deveres éticos atribuídos aos notários e registradores.
Frente a esses princípios, também cabe citar que a Lei nº 8.935/94 em seus artigos 29 e 30 traz o rol de direitos e deveres; a saber:
Art. 29. São direitos do notário e do registrador:
· exercer opção, nos casos de desmembramento ou desdobramento de sua serventia;
· organizar associações ou sindicatos de classe e deles participar;
Art. 30. São deveres dos notários e dos oficiais de registro:
· manter em ordem os livros, papéis e documentos de sua serventia, guardando-os em locais seguros;
· atender as partes com eficiência, urbanidade e presteza;
· atender prioritariamente as requisições de papéis, documentos, informações ou providências que lhes forem solicitadas pelas autoridades judiciárias ou administrativas para a defesa das pessoas jurídicas de direito público em juízo;
· manter em arquivo as leis, regulamentos, resoluções, provimentos, regimentos, ordens de serviço e quaisquer outros atos que digam respeito à sua atividade;
· proceder de forma a dignificar a função exercida, tanto nas atividades profissionais como na vida privada;
· guardar sigilo sobre a documentação e os assuntos de natureza reservada de que tenham conhecimento em razão do exercício de sua profissão;
· afixar em local visível, de fácil leitura e acesso ao público, as tabelas de emolumentos em vigor;
· observar os emolumentos fixados para a prática dos atos do seu ofício;
· dar recibo dos emolumentos percebidos;
· observar os prazos legais fixados para a prática dos atos do seu ofício;
· fiscalizar o recolhimento dos impostos incidentes sobre os atos que devem praticar;
· facilitar, por todos os meios, o acesso à documentação existente às pessoas legalmente habilitadas;
· encaminhar ao juízo competente as dúvidas levantadas pelos interessados, obedecida a sistemática processual fixada pela legislação respectiva;
· observar as normas técnicas estabelecidas pelo juízo competente.
(BRASIL, 1994)
Por fim, importante destacar que toda atividade de registro e administração que cerca a Serventia deve ser revestida de ética. Os profissionais que atuam na função devem agir de modo a honrar a função e vocação pelo quais se dispuseram. Segundo Pedroso (2016, p. 22) “o dever de atender com presteza e cautela prevalece a qualquer interesse individual. A lei e sua intenção devem ser sempre observadas para alcançar a finalidade máxima e os anseios sociais”.