2. A RESPONSABILIDADE CIVIL DOS CARTORÁRIOS E REGISTRADORES NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
O tema acerca da responsabilidade civil dos cartorários e de registradores sempre foram fontes de inúmeros debates, vide o fato de que se discute se essa responsabilidade é diretamente do Estado ou dos próprios profissionais.
Antes de se adentrar nesse tema em específico, é preciso esclarecer o que seja o instituto da Responsabilidade Civil. Basicamente, esse instituto é visto como aquele aonde qualquer indivíduo que venha a violar um dever jurídico através de um ato ilícito ou ilícito, acaba por possuir a obrigação de reparar o dano (RAMOS, 2014).
Instituto tão importante para o Direito Civil, que em seu texto normativo o traz regulamentado no art. 186 ao qual diz que “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito” (BRASIL, 2002).
Sendo assim, a responsabilidade civil é antes de tudo, uma obrigação jurídica, pelo qual o causador do dano deve ressarcir as vítimas, de suportar sanções legais ou penalidades. Nesse ponto, “há a responsabilidade, em virtude da qual se exige a satisfação ou o cumprimento da obrigação ou da sanção” (SILVA, 2008, p. 642).
A reparação de qualquer dano assume duas funções básicas: a de compensar a vítima pela lesão sofrida, dando-lhe alguma espécie de satisfação, e a de impor ao ofensor uma sanção (DINIZ, 2012).
Estabelecido o conceito de Responsabilidade Civil, a discussão sobre a responsabilização de danos causados pelos cartorários e registradores tem dividido a doutrina e a jurisprudência pátria já a alguns anos. Inicialmente, encontram-se de um lado aqueles que entendem que os danos causados pelos profissionais em destaque são de responsabilidade do Estado.
Essa interpretação é baseada no disposto no art. 37, § 6º do texto constitucional, que possui o seguinte texto:
Art. 37 (...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
(BRASIL, 1988)
Tendo como fonte o texto Constitucional acima se evidenciou, na visão de muitos, que o Estado é responsável pelos danos causados por seus agentes, haja vista que são aprovados em concurso público para tal delegação.
Ocorre que no mesmo texto constitucional em seu art. 236, § 1º o constituinte outorgou competência para o legislador infraconstitucional definir qual seria o regime de responsabilidade dos notários e registradores. Em outras palavras, o constituinte deu competência para o legislador infraconstitucional estipular qual seria o regime de responsabilidade dos notários e registradores.
De acordo com Cavalcante (2020, p. 55) “a própria Constituição Federal retirou o assento constitucional da regulação da responsabilidade civil e criminal dos notários, relegando-a à autoridade legislativa”.
Partindo dessa prerrogativa dada pela Constituição, foi editada a Lei nº 8.935/94 que traz a responsabilidade objetiva no caso de danos causados pelos notários e registradores. Sob a força do seu art. 22, ficou estabelecido que os notários e registradores respondem pelos seus atos que resultam em prejuízos, civilmente. Incluem aí os substitutos ou escreventes que autorizarem, além do direito de regresso (BRASIL, 1994).
Pautado na supracitada legislação, a jurisprudência desde então, vinha mantendo o entendimento de que as responsabilidades de danos causados pelos notários recairiam única e exclusivamente a eles. O Superior Tribunal de Justiça, predominantemente tem julgado no sentido de que a responsabilização de notários e registradores é objetiva, oriundo do risco gerado pelo desempenho da atividade notarial e de registro.
A título de exemplo, temos o Recurso Especial nº 1.377.074/RJ, julgado pela primeira Turma do STJ e que esteve sob a relatoria do Ministro Benedito Gonçalves, julgado em 16.02.2016 onde foi esposado o seguinte entendimento: “nos casos de danos resultantes de atividade estatal delegada pelo Poder Público, há responsabilidade do notário, nos termos do art. 22 da Lei nº 8.935/1994, e apenas subsidiária do ente estatal”.[1]
Depois dessa Lei, passado mais de 26 (vinte e seis) anos o dispositivo normativo que trata especificamente dessa matéria sofreu mudança. Isso ocorreu por meio da Lei nº 13.137/2015, onde o art. 22 sofreu sutil alteração para explicitar que os sujeitos responsáveis diretos por danos decorrentes da prática de atos notariais e de registro são os “notários e oficiais de registro, temporários ou permanentes” (BRASIL, 2015).
Cumpre destacar ainda que essa lei começou a mencionar que sobre a responsabilidade, esta abarcaria eventos direcionados a direitos e encargos trabalhistas. Na visão de Benício (2016, p. 04) a presente lei não trouxe maiores novidades ou mudanças a respeito da responsabilidade civil de notários e registradores.
A mudança pretendida sobre esse tema só viria ser implantada no ano seguinte, através da Lei nº 13.286 de 10 de maio de 2016. A partir dessa lei, ficou normatizado o critério subjetivo (da culpa ou dolo) para a aferição da responsabilidade civil de notários e registradores. Ou seja, modificou o entendimento até então adotado pela Lei nº 8.935/94.
Segundo explica Santos (2018, p. 01) “a responsabilidade civil subjetiva caracteriza-se pela existência dos elementos do dolo ou culpa do causador do dano, além da conduta, do dano e do nexo de causalidade”.
Com isso, pela Lei 13.286/2016 os notários e oficiais de registro respondem civilmente por todo ato que venha causar prejuízo a outrem, seja por dolo ou culpa. Adentra aí os substitutos ou aqueles que o autorizaram, garantido ainda o direito de regresso. A entrada dessa norma, veio para cessar as dúvidas sobre à responsabilidade pessoal do oficial de registro e notários, pelo qual responderá subjetivamente pelos danos que causar (SANTOS, 2018).
O texto do art. 22 então passou a ser regido da seguinte maneira:
Art. 22. Os notários e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso.
Parágrafo único. Prescreve em três anos a pretensão de reparação civil, contado o prazo da data de lavratura do ato registral ou notarial.
(BRASIL, 2016)
No que tange ao parágrafo único, este deixou explícito que a ação direcionada em desfavor do titular do cartório não se aplica, por exemplo, para a ação de regresso ajuizada pelo Estado levando em conta que determina como termo inicial da ação não o pagamento, mas sim a data da lavratura do ato registral ou notarial (CAVALCANTE, 2020).
Os tribunais desde a promulgação da retro lei, já se posicionaram no sentido de fundamentar decisões com base nesse entendimento; a saber:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DEMANDA RESSARCITÓRIA AJUIZADA PELA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL CONTRA SERVENTUÁRIA DO FORO EXTRAJUDICIAL. PAGAMENTO DE PRECATÓRIO. PROCURAÇÃOLAVRADA EM CARTÓRIO A PARTIR DE DOCUMENTOS FALSOS. Responsabilidade Civil Objetiva da Notária. 1. De acordo com precedente desta Corte Superior (AgInt no Resp. 1.471.168/RJ, Rel. Ministro Paulo de Tarso Sanseverino, Terceira Turma, DJe 18/09/2017), a nova redação do art. 22 da Lei nº 8.935/94, implementada pela Lei nº 13.286/16 depois da interposição do recurso especial, não tem o condão de afastar a jurisprudência que serviu de lastro para a decisão agravada, pois a natureza da responsabilidade civil do notário é regida pela legislação vigente à época do fato lesivo. 2. "A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem assentado que o exercício de atividade notarial delegada (art. 236, § 1º, da CF/88) deve se dar por conta e risco do delegatário, de modo que é do notário a responsabilidade objetiva por danos resultantes dessa atividade delegada (art. 22 da Lei 8.935/1994)" (AgRg no AREsp 474.524/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 18/06/2014). 3. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp. 1590117/SC, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 02/10/2018, DJe 09/10/2018).
E ainda:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. OMISSÃO. EXISTÊNCIA. PREQUESTIONAMENTO REALIZADO EM VOTO VENCIDO. REGISTRO DE IMÓVEL. ERRO. DANO RECONHECIDO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. AÇÃO PROPOSTA APENAS CONTRA O ENTE ESTATAL. IMPOSSIBILIDADE. 1. Na hipótese dos autos, a irresignação merece prosperar no que diz respeito à omissão. In casu, o voto vencido no acórdão objurgado fez menção expressa ao disposto no art. 22 da Lei 8.935/94, razão pela qual a matéria se encontra devidamente prequestionada. 2. Vencida a preliminar, no mérito verifica-se que a tese recursal é procedente. Com efeito, de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, nos casos de danos resultantes de atividade estatal delegada pelo Poder Público, há responsabilidade objetiva do notário, nos termos do art. 22 da Lei 8.935/1994, e apenas subsidiária do ente estatal. Precedentes: AgRg no AREsp 474.524/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 18/06/2014; AgRg no AgRg no AREsp 273.876/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24/5/2013; REsp1.163.652/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 1º/7/2010. 3. In casu, a ação foi proposta exclusivamente contra o Estado, sem participação do Cartório de Registro de Imóveis diretamente responsável pelo dano, o que não é possível em razão de a responsabilidade do ente estatal ser subsidiária e não solidária. 4. Embargos de Declaração acolhidos, com efeitos infringentes. (EDcl no REsp 1655852/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 05/12/2017, DJe 19/12/2017).
Pela Lei 13.286/2016 e pelos julgados do STJ acima descritos, fica claro observar que a responsabilidade civil dos notários e registradores é objetiva. Porém essa decisão adentrou na área da corte maior do país. Desse modo, o Supremo Tribunal Federal se posicionou de maneira diferente do entendimento até então visto. Sobre essa decisão, apresenta-se o tópico seguinte.
2.1 DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 842.846/SC
No ano de 2014 houve o reconhecimento de repercussão geral sobre a questão constitucional levantada em recurso extraordinário (RE 842.846/SC) interposto pelo Estado de Santa Catarina, onde o ente estatal alegara que não teria responsabilidade direta pelos danos causados pelos serviços prestados no cartório de registro civil.
No citado caso tem-se no pólo passivo da ação Sebastião Vargas que ajuizou ação de rito ordinário em face do Estado de Santa Catarina buscando ao pagamento de indenização por danos materiais, em decorrência de suposto erro efetuado pelo Cartório de Registro Civil das Pessoas Naturais da Comarca de São Carlos - SC, quando da elaboração de serviços inerentes ao ofício registrador, qual seja, a elaboração da certidão de óbito de sua esposa, o que lhe teria impedido de obter benefício previdenciário junto ao Instituto Nacional do Seguro Social.
Em razão da sentença desfavorável o Estado de Santa Catarina interpôs recurso de apelação. Em suas razões, o referido ente da Federação alegou, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que a responsabilidade civil por danos decorrentes de atos praticados por cartórios e tabelionatos recairia exclusivamente na pessoa física titular do ofício, não cabendo ao Estado responder por atos de gestão de unidade que não integra a estrutura do ente estatal.
Em sede de apelação, o Tribunal de Justiça de Santa Catarina, ao desprover o recurso, atribuiu ao Estado a responsabilidade objetiva direta, e não subsidiária, por atos praticados por tabeliães e registradores, por força do art. 37, § 6º, da Constituição da República de 1988. Irresignado, o Estado de Santa Catarina interpôs recurso extraordinário.
O Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Luiz Fux, à unanimidade, na época desses fatos, concedeu a responsabilidade civil do Estado diante dos danos causados pelos tabeliães e oficiais de registro, tendo caráter primário, solidário ou subsidiário da responsabilidade estatal.
Em 2019, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) reiterou jurisprudência da Corte afirmando novamente que o Estado possui a responsabilidade civil objetiva ao qual deverá ressarcir qualquer prejuízo ocorrido contra outrem na prática feita por tabeliães e oficiais de registro durante a realização de suas atividades. Por decisão majoritária, o colegiado negou provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 842846, com repercussão geral reconhecida, e reafirmou ainda que o Estado tem de ajuizar ação de regresso contra o responsável pelo dano, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa.
Na sessão extraordinária realizada no dia 27 de fevereiro, o relator (ministro Luiz Fux), deu o seu voto no sentido de negar provimento ao recurso para manter o acórdão do TJ-SC e reconhecer que o Estado responde objetivamente pelo dano, assegurado o direito de regresso em caso de dolo ou culpa. O mesmo entendimento teve o ministro Alexandre de Moraes (STF, 2019).
Em posicionamento divergente ao do relator, o ministro Edson Fachin votou pelo provimento parcial do recurso. Em seu entendimento, o Estado nesses casos possui apenas a responsabilidade subsidiária. Para esse ministro, deve-se aplicar a tese da possibilidade de serem conjuntamente pleiteados os danos em desfavor tanto do tabelião quanto do Estado, mas conservando, no caso concreto, a sentença de procedência (STF, 2019).
Ainda no campo dos votos, o ministro Luís Roberto Barroso adotou uma terceira via para o julgamento da matéria. O ministro entendeu que tanto a responsabilização do Estado quanto a dos tabeliães e registradores deve ser subjetiva. No entanto, como esclareceu o ministro, não se pode atribuir o ônus da prova exclusivamente para o demandante. Por conta, ele propôs uma reavaliação do ônus da prova, para que isso não configurasse uma desigualdade entre o particular e o cartório (STF, 2019).
As ministras Rosa Weber e Cármem Lúcia acompanharam o posicionamento do relator. Esta última ainda destacou que “tirar do Estado a responsabilidade de reparação deixaria o cidadão desprotegido, pois caberia a ele a incumbência de comprovar a culpa ou dolo do agente”. [2]
Assim como ocorreu com as ministras acima citadas, os ministros Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes, acompanharam a corrente majoritária, observando ainda que é obrigação do Estado ajuizar ação de regresso em caso de dolo ou culpa, quando for responsabilizado (STF, 2019).
Do mesmo modo, o decano do STF, ministro Celso de Mello e o ministro Dias Toffoli, até então presidente do STF, também corroboraram com a corrente majoritária. Por fim, o ministro Marco Aurélio foi o único a votar pelo provimento integral do recurso. Para ele, o responsável pelos danos causados a terceiros deve ser o cartório, por entender que os serviços realizados dentro desses estabelecimentos são feito em caráter privado. Por essa razão, a responsabilidade do Estado é apenas subjetiva, no caso de falha do Poder Judiciário em sua função fiscalizadora da atividade cartorial (STF, 2019). Tendo os votos majoritários impostos, o Plenário aprovou a seguinte tese para fins de repercussão geral:
O Estado responde, objetivamente, pelos atos dos tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem dano a terceiros, assentado o dever de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa, sob pena de improbidade administrativa. (STF. Plenário. RE 842846/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 27/2/2019 - repercussão geral) (Info 932).
Portanto, com base nessa repercussão geral apontada pela Corte maior, os danos causados pelos notários e registradores são de responsabilidade objetiva do Estado. Em que pese essa decisão, alguns efeitos são encontrados, como mostra o tópico seguinte.