A reforma da previdência e a aposentadoria dos servidores federais

No RPPS da União, existem três modalidades de aposentadoria:

1) aposentadoria voluntária;

2) aposentadoria compulsória; e

3) aposentadoria por incapacidade permanente (antiga aposentadoria por invalidez).

Doutrinariamente, a aposentadoria compulsória costuma ser apresentada como aposentadoria por incapacidade permanente presumida. A presunção é constitucional (CF, art. 40, II) e absoluta (não admite prova em contrário).

Note-se que a presunção se estende agora aos “empregados dos consórcios públicos, das empresas públicas, das sociedades de economia mista e das suas subsidiárias” (CF, art. 201, § 16), filiados ao RGPS.

1 APOSENTADORIA: REGRAS GERAIS

Extraem-se dos arts. 10, 22 e 26, da EC nº 103/19, os elementos que conformam a aposentadoria do servidor público federal pelas regras gerais: requisitos para aposentadoria, cálculo dos proventos e reajuste dos proventos.

1.1 APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA

A leitura dos arts. 10, 22 e 26, da EC nº 103/19, permite organizar as informações relativas à aposentadoria do servidor público federal pelas regras gerais.

1.1.1 APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA ORDINÁRIA (EC Nº 103/19, ART. 10)

• Requisitos:

a) 62 anos de idade, se mulher, e 65 anos, se homem;

b) 25 anos de contribuição;

c) 10 anos de efetivo exercício no serviço público; e

d) 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria.

• Proventos: 60% da média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994 + 2% para cada ano de contribuição que exceder 20.
• Reajuste: índice.

Questão interessante diz respeito ao fato de que, na sistemática anterior, os proventos de aposentadoria, por ocasião de sua concessão, não podiam exceder a remuneração do servidor, no cargo efetivo em que se tinha dado a aposentadoria, mas tal limitação não foi mantida pela EC nº 103/19.

Existem dois modelos que, a nosso sentir, não se misturam: o do art. 1º da Lei nº 10.887/04, aplicável nos regimes próprios de previdência social dos entes federativos que não promoveram reforma; e o do art. 26 da EC nº 103/19, aplicável no RPPS da União. O art. 1º da Lei nº 10.887/04 usa “80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994” e proíbe que os proventos de aposentadoria, por ocasião de sua concessão, excedam “a remuneração do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria”. Já o art. 26 da EC nº 103/19, utiliza “100% (cem por cento) do período contributivo desde a competência julho de 1994”, e silencia quanto ao excesso. Entendemos que o silêncio, in casu, é eloquente e se traduz como permissão. Não concebemos um terceiro modelo, híbrido, fruto da combinação de elementos dos dois modelos descritos.

Ademais, a proibição do excesso na Lei nº 10.887/04 consiste em mecanismo compensatório em relação à média artificialmente inflada que resulta do desprezo das 20% menores remunerações/salários de contribuição. Semelhante mecanismo, definitivamente, não faria sentido na EC nº 103/19, tendo em vista que não há distorção a ser corrigida.

Por derradeiro, o §5º do art. 1º da Lei nº 10.887/04, é categórico ao afirmar: “Os proventos, calculados de acordo com o caput deste artigo, por ocasião de sua concessão, não poderão ser inferiores ao valor do salário-mínimo nem exceder a remuneração do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria” (grifo nosso). Não se exige grande esforço exegético para chegarmos à conclusão de que os proventos sujeitos à proibição do excesso são os calculados de acordo com o caput do art. 1º da Lei nº 10.887/04, com exclusão de todos os demais, como os calculados com base no art. 26 da EC nº 103/19.

Uma última observação: não há óbice constitucional aos proventos de aposentadoria superarem 100% da média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994. Mas, para tanto, o servidor deve contar com mais de 40 anos de contribuição.

1.1.2 APOSENTADORIA ESPECIAL DE PROFESSOR (EC Nº 103/19, ART. 10)

• Requisitos:

a) 60 anos de idade, se homem, e 57 anos, se mulher;

b) 25 anos de contribuição exclusivamente em efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil ou no ensino fundamental ou médio;

c) 10 anos de efetivo exercício de serviço público; e

d) 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria.

• Proventos: 60% da média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994 + 2% para cada ano de contribuição que exceder 20.
• Reajuste: índice.

O art. 1º da Lei nº 11.301/06 está vazado nestes termos:

Art. 1º O art. 67 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, passa a vigorar acrescido do seguinte § 2º, renumerando-se o atual parágrafo único para § 1º:

“Art. 67.  (...)

§ 2º Para os efeitos do disposto no § 5º do art. 40 e no § 8º do art. 201 da Constituição Federal, são consideradas funções de magistério as exercidas por professores e especialistas em educação no desempenho de atividades educativas, quando exercidas em estabelecimento de educação básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento pedagógico.”

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 Eis a ementa do acórdão adotado na ADI 3.772/DF:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MANEJADA CONTRA O ART. 1º DA LEI FEDERAL 11.301/2006, QUE ACRESCENTOU O § 2º AO ART. 67 DA LEI 9.394/1996. CARREIRA DE MAGISTÉRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL PARA OS EXERCENTES DE FUNÇÕES DE DIREÇÃO, COORDENAÇÃO E ASSESSORAMENTO PEDAGÓGICO. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 40, § 5º, E 201, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, COM INTERPRETAÇÃO CONFORME. I – A função de magistério não se circunscreve apenas ao trabalho em sala de aula, abrangendo também a preparação de aulas, a correção de provas, o atendimento aos pais e alunos, a coordenação e o assessoramento pedagógico e, ainda, a direção de unidade escolar. II – As funções de direção, coordenação e assessoramento pedagógico integram a carreira do magistério, desde que exercidos, em estabelecimentos de ensino básico, por professores de carreira, excluídos os especialistas em educação, fazendo jus aqueles que as desempenham ao regime especial de aposentadoria estabelecido nos arts. 40, § 5º, e 201, § 8º, da Constituição Federal. III – Ação direta julgada parcialmente procedente, com interpretação conforme, nos termos supra.

(ADI 3772, Relator(a): CARLOS BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2008, DJe-059  DIVULG 26-03-2009  PUBLIC 27-03-2009 REPUBLICAÇÃO: DJe-204  DIVULG 28-10-2009  PUBLIC 29-10-2009 EMENT VOL-02380-01  PP-00080 RTJ VOL-00208-03 PP-00961)

À luz da Lei nº 11.301/06 e da ADI 3.772/DF, consideram-se funções de magistério as exercidas por professores (especialistas em educação: não) no desempenho de atividades educativas, quando exercidas em estabelecimento de educação básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da docência, as de direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento pedagógico.

O STF veio a reafirmar a própria jurisprudência, fixando a seguinte tese de repercussão geral: “Para a concessão da aposentadoria especial de que trata o artigo 40, parágrafo 5º, da Constituição, conta-se o tempo de efetivo exercício, pelo professor, da docência e das atividades de direção de unidade escolar e de coordenação e assessoramento pedagógico, desde que em estabelecimentos de educação infantil ou de ensino fundamental e médio”.[1]

Apesar de o julgado e a tese do STF se reportarem ao art. 40, § 5º, da CF, o entendimento neles consagrado, segundo pensamos, também vale para o art. 10 da EC nº 103/19.

O mesmo conceito, é bom que se diga, pode ser obtido a partir da leitura conjugada do § 2º do art. 54 do Decreto nº 3.048/99 e do § 12 do art. 40 da CF:

Decreto nº 3.048/99, art. 54, § 2º:

Art. 54. (...)

§ 2º Para fins de concessão da aposentadoria de que trata este artigo, considera-se função de magistério aquela exercida por professor em estabelecimento de ensino de educação básica em seus diversos níveis e modalidades, incluídas, além do exercício da docência, as funções de direção de unidade escolar e de coordenação e assessoramento pedagógicos.

CF, art. 40, § 12:

Art. 40. (...)

§ 12. Além do disposto neste artigo, serão observados, em regime próprio de previdência social, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o Regime Geral de Previdência Social.

1.1.3 APOSENTADORIA ESPECIAL DE POLICIAL, AGENTE PENITENCIÁRIO E AGENTE SOCIOEDUCATIVO (EC Nº 103/19, ART. 10)

• Requisitos:

a) 55 anos de idade;

b) 30 anos de contribuição; e

c) 25 anos de efetivo exercício em cargo dessas carreiras.

• Proventos: 60% da média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994 + 2% para cada ano de contribuição que exceder 20.
• Reajuste: índice.

Policial, aqui, abarca o policial federal, o policial rodoviário federal, o policial ferroviário federal, o policial civil do Distrito Federal e o policial legislativo. O policial penal, criado pela EC nº 104/19, também é contemplado, uma vez que o “preenchimento do quadro de servidores das polícias penais será feito, exclusivamente, por meio de concurso público e por meio da transformação dos cargos isolados, dos cargos de carreira dos atuais agentes penitenciários e dos cargos públicos equivalentes” (EC nº 104/19, art. 4º).

1.1.4 APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR EXPOSTO A AGENTES PREJUDICIAIS À SAÚDE (EC Nº 103/19, ART. 10)

• Requisitos:

a) 60 anos de idade;

b) 25 anos de efetiva exposição e contribuição;

c) 10 anos de efetivo exercício de serviço público; e

d) 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria.

• Proventos: 60% da média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994 + 2% para cada ano de contribuição que exceder 20.
• Reajuste: índice.

Exige-se a efetiva exposição aos agentes nocivos, restando vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação.

A propósito, cabe trazer à colação o seguinte julgado da Suprema Corte:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PEDIDO DE AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM ATIVIDADES EXERCIDAS SOB CONDIÇÕES ESPECIAIS QUE PREJUDIQUEM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA DO SERVIDOR, COM CONVERSÃO DO TEMPO ESPECIAL EM COMUM, MEDIANTE CONTAGEM DIFERENCIADA, PARA OBTENÇÃO DE OUTROS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. POSSIBILIDADE ATÉ A EDIÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 103/2019. DIREITO INTERTEMPORAL. APÓS A EDIÇÃO DA EC 103/2019, O DIREITO À CONVERSÃO OBEDECERÁ À LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONFERIDA PELO ART. 40, § 4º-C DA CRFB. 1. A Constituição impõe a construção de critérios diferenciados para o cômputo do tempo de serviço em condições de prejuízo à saúde ou à integridade física, conforme permite verificar a interpretação sistemática e teleológica do art. 40, § 4°, CRFB. 2. Desde a edição das Emendas Constitucionais 20/1998 e 47/2005, não há mais dúvida acerca da efetiva existência do direito constitucional daqueles que laboraram em condições especiais à submissão a requisitos e critérios diferenciados para alcançar a aposentadoria. Nesse sentido é a orientação desta Suprema Corte, cristalizada no verbete de n.º 33 da Súmula da Jurisprudência Vinculante: “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.” 3. Ao permitir a norma constitucional a aposentadoria especial com tempo reduzido de contribuição, verifica-se que reconhece os danos impostos a quem laborou em parte ou na integralidade de sua vida contributiva sob condições nocivas, de modo que nesse contexto o fator de conversão do tempo especial em comum opera como preceito de isonomia, equilibrando a compensação pelos riscos impostos. A conversão surge, destarte, como consectário lógico da isonomia na proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos. 4. Após a EC 103/2019, o § 4º-C do art. 40 da Constituição, passou a dispor que o ente federado poderá estabelecer por lei complementar idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. Não há vedação expressa ao direito à conversão do tempo comum em especial, que poderá ser disposta em normativa local pelos entes federados, tal como operou a legislação federal em relação aos filiados ao RGPS, nos termos do art. 57, da Lei 8213/91. 5. Recurso extraordinário desprovido, com fixação da seguinte tese: “Até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, o direito à conversão, em tempo comum, do prestado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física de servidor público decorre da previsão de adoção de requisitos e critérios diferenciados para a jubilação daquele enquadrado na hipótese prevista no então vigente inciso III do § 4º do art. 40 da Constituição da República, devendo ser aplicadas as normas do regime geral de previdência social relativas à aposentadoria especial contidas na Lei 8.213/1991 para viabilizar sua concretização enquanto não sobrevier lei complementar disciplinadora da matéria. Após a vigência da EC nº 103/2019, o direito à conversão em tempo comum, do prestado sob condições especiais pelos servidores obedecerá à legislação complementar dos entes federados, nos termos da competência conferida pelo art. 40, § 4º-C, da Constituição da República”.

(RE 1014286, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 31/08/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-235  DIVULG 23-09-2020  PUBLIC 24-09-2020)

Em 25 de março de 2021, foi exarado o Despacho SPREV/SEPRT-ME nº 846/21, que aprova a Nota Técnica SEI/ME nº 792/21 e a Nota Técnica SEI/ME nº 6.178/21, que tratam da “possibilidade de aplicação das regras do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, para a averbação do tempo de serviço prestado até a publicação da Emenda Constitucional nº 103/2019, em atividades exercidas sob condições especiais, nocivas à saúde ou à integridade física de servidor público, com conversão do tempo especial em comum, conforme análise do sentido e alcance da seguinte tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal – STF, no julgamento do Recurso Extraordinário – RE nº 1014286, representativo do Tema nº 942 da Repercussão Geral”.

1.1.5 APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR COM DEFICIÊNCIA (EC Nº 103/19, ART. 22)

1ª OPÇÃO:

• Requisitos:

a) 10 anos de efetivo exercício de serviço público;

b) 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria; e

c) 25 anos de contribuição na condição de pessoa com deficiência grave, se homem, e 20 anos, se mulher ou 29 anos de contribuição na condição de pessoa com deficiência moderada, se homem, e 24 anos, se mulher ou 33 anos de contribuição na condição de pessoa com deficiência leve, se homem, e 28 anos, se mulher.

• Proventos: 100% da média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994.
• Reajuste: índice.

Se o servidor contribuiu, alternadamente, na condição de pessoa com e sem deficiência, e/ou houve alteração no grau de deficiência ao longo da vida contributiva do servidor, deve(m) ser feito(s) ajuste(s) para o grau de deficiência preponderante.

2ª OPÇÃO:

• Requisitos:

a) 10 anos de efetivo exercício de serviço público;

b) 5 anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria;

c) 60 anos de idade, se homem, e 55 anos, se mulher, independentemente do grau de deficiência; e

d) 15 anos de contribuição na condição de pessoa com deficiência.

• Proventos: 70% da média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994 + 1% para cada ano de contribuição (máximo = 100%).
• Reajuste: índice.

No concernente à base de cálculo dos proventos (média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994), seja-nos permitido tecer algumas considerações.

O art. 22, da EC nº 103/19, remete à LC nº 142/13, que, por sua vez, remete à Lei nº 8.213/91. Neste diploma, a média é a dos “maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo”.

Ocorre que essa parte da Lei nº 8.213/91 foi revogada pela EC nº 103/19, que considera a média das remunerações/salários de contribuição, “correspondentes a 100% (cem por cento) do período contributivo desde a competência julho de 1994, ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência”. Tanto é assim que o Decreto nº 3.048/99, com redação dada pelo Decreto nº 10.410/20, já emprega “cem por cento do período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior a essa competência” (art. 32).

Na aposentadoria especial de servidor com deficiência do art. 22 da EC nº 103/19, portanto, a base de cálculo dos proventos (também) é a média de todas as remunerações/salários de contribuição desde julho de 1994.

[1] Tema 965 – Aposentadoria especial prevista no art. 40, § 5º, da Constituição: cômputo do tempo de serviço prestado por professor na escola em funções diversas da docência.