A eleição dos membros das Mesas das Assembleias Legislativas estaduais deve observar o limite de uma única reeleição ou recondução, independemente de mandados consecutivos na mesma legislatura ou não.
Antes de entrar na questão central, é importante definir do que se trata a decisão do STF e seu impacto para a sociedade como um todo, cingindo-se a matéria em três pontos centrais:
O que são Mesas Diretoras dos Poderes Legislativos?
Como funciona a condução dos mandatários e quais as principais funções desse órgão?
Quais o impactos que essa decisão trará para os Poderes Legislativos dos Municípios, na prática?
O que são Mesas Diretoras?
De início, assim como ocorre nas três esferas do Poder Executivo, cujos chefes máximos são o Presidente da República, na União, Governadores e Prefeitos para Estados e Municípios, respectivamente, os Poderes Legislativos (Câmara dos Deputados, Senado, Câmara Distrital, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais de Vereadores), também contam, cada um, com aqueles eleitos que, além de representar a população e os Estados (no caso de Senadores), representam a comandam o próprio Poder Legislativo.
A principal diferença é que o Chefe do Poder Executivo, tão logo eleito, assume as funções de Chefe de Governo, e nos Poderes Legislativos os chefes do Poder serão eleitos, mais uma vez, dessa vez, entre seus pares. Isso quer dizer que o povo escolhe o Chefe do Poder Executivo de forma direta, e do Legislativo indiretamente.
Isso é comum às três esferas. Como esse trabalho tratará apenas a respeito das mesas Diretoras das Assembleias Legislativas e Câmara Municipais de forma genérica e abstrata, não serão abordados aspectos das eleições da Comissão Diretora do Congresso Nacional, valendo, entretanto, a leitura dos art. 44. ss da Constituição de 1988 e art. 3º e 46 do Regimento Interno do Senado Federal.
O art. 25, caput e §1º da Carta de 1988 os Estados são organizados e regidos pelas Constituições Estaduais e pelo próprio arcabouço legislativo observando-se os princípios desta Constituição, nesse caso, especialmente a simetria das formas, nos limites das competências residuais, ou seja, todas as que não possuem vedação expressa pela C.R.F.B (arts. 23. e 24).
Tal qual os Municípios que, por sua vez, regem-se por Leis Orgânicas e devem atender os princípios estabelecidos na Federal e na Constituição do respectivo Estado, à luz do texto do art. 29. da CF/88.
As Constituições dos Estados (CE) e as Leis Orgânicas Municipais (LOM) que definem, de forma geral, a forma do mandato das Mesas Diretoras, o tempo de cada mandato, a composição das mesas, e as formas ou não de recondução.
O Brasil hoje possui 5.598 Chefes de Poderes Legislativos:
5.568 Presidentes de Câmaras Municipais;
[26] Presidentes de Assembleias Legislativas;
Um Presidente da Câmara Legislativa Distritral;
Um Presidente da Câmara dos Deputados;
Um Presidente do Senado Federal;
Um Presidente do Congresso Nacional (Acumulado pelo Presidente do Senado Federal).
As competências e atribuições entre as Mesas variam mas, em regra, elas são responsáveis por encaminhar ao Plenário Projetos de Leis e Propostas de emendas às Constituições ou LOM, podem propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo (observada a esfera de alcance da norma impugnada); editar atos (Resoluções e Portarias) regularidade dos trabalhos legislativos, declarar a perda de mandato do parlamentar; elaborar seus orçamentos, decidir recursos administrativos, dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, regime jurídico do seu pessoal, criação e extinção de cargos, empregos e funções e fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Outro aspecto relevante é quanto ao mandato das Mesas Diretoras, que, conforme redação do §4º, art. 57/CF/88, é de 2 anos, cuja regra, por simetria é repetida em todas da CE’s e LOM’s.
Cada legislatura terá, necessariamente, duas eleições de mesas, sendo legislatura aquele período de quatro anos referente ao tempo do mandato parlamentar, exceto o de Senador, que é de 8 anos.
Funções das Mesas Diretoras
A verdade é que a decisão do STF sobre a impossibilidade de reconduções sucessivas de membros das Mesas Diretoras envolve, no fundo, disputa por poder: político, social, econômico, administrativo.
É de extrema relevância a alternância de Poder.
Primeiro, porque o Presidente do Poder Legislativo é sucessor do vice, que, no caso de ausência ou impossibilidade de posse do cargo de Chefe do Poder Executivo, quem assume o comando é o Chefe do Poder Legislativo.
Um exemplo bastante claro, para bem ilustrar o problema da concentração de poder pelo Chefe do Legislativo, deduz-se do Rio de Janeiro, da Alerj (Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro), onde Jorge Picciani foi eleito em 2005, reeleito mais três mandatos consecutivos e até 2011, retornando para o último biênio em 2015, bastando rápida consulta a recente história daquele Estado para verificar os problemas associados a perpetuação do poder.
Isso só acontecia porque ao término do mandato eletivo (4 anos), inaugurar-se-ia uma nova legislatura e, com isso, os candidatos estariam fora da cláusula de limite: o parlamentar eleito concorria e assumia o cargo de Presidente, se reelegia para mais um biênio dentro da mesma legislatura. Na nova eleição ele assumia um novo mandato, para uma nova legislatura e poderia, dessa forma, concorrer novamente ao mesmo cargo da mesa diretora.
Ora, “até a virtude precisa de limites”1 sendo necessária “a alternância como um dispositivo a serviço da oposição, pronto a entrar em ação quando movimentada a gangorra do equilíbrio democrático”2.
O tema da reeleição, no Brasil, após a redemocratização, iniciou-se no Poder Executivo, com a Emenda Constitucional nº 16/1997 que deu nova redação ao § 5º do artigo 14, ao caput do artigo 28, ao inciso II do artigo 29, ao caput do artigo 77 e ao artigo 82 da Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, possibilitando, a partir de 1998 a reeleição do Presidente, dos Governadores e Prefeitos.
Veja-se que o texto constitucional tinha como fundo,
[…] Não só afastar o perigo da perpetuidade da mesma pessoa na Chefia da Nação, por meio de sucessivos mandatos, mas também evitar o uso da máquina administrativa por parte do Chefe do Executivo, na busca de novos mandatos3.
Indene de dúvidas quanto ao que se está em campo: observância estrita ao princípio da alternância, corolário do Estado Democrático de Direito.
E é exatamente nesse sentido que o STF consolidou o entendimento já firmado em 2021 quando do julgamento da ADI 67044.
Dessa forma, após julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF) na ADI 6.688, prevalece a jurisprudência que limita em apenas uma reeleição a de parlamentares que concorrem ao mesmo cargo das Mesas Diretoras, da Câmara dos Deputados, do Senado e das Assembleias Legislativas, na mesma legislatura ou na subsequente, sem prejuízo da assunção do parlamentar a cargo diverso, podendo ser reconduzido à Mesa por mais de uma vez, ao fundamento de que a recondução ilimitada dos membros das Mesas das Assembleias Legislativas estaduais aos mesmos cargos ofende o princípio republicano de alternância no poder.
E as Câmaras Municipais?
No julgamento da ADI 6704, consta precedentes da Corte Suprema que:
[…] 1. A cláusula inscrita no art. 57, § 4º, da CF não caracteriza norma de reprodução obrigatória, cabendo aos Estados-membros, no exercício de sua autonomia político-administrativa, a definição quanto à possibilidade ou não da reeleição dos membros da Mesa da Assembleia Legislativa estadual.
E, por outro lado, do mesmo julgamento, deduz-se que essa autonomia conferida aos entes federados pela Constituição da República quanto à elaboração das regras pertinentes de interesse Estadual/local, mais especificamente, relativas às eleições das Mesas das Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais, não tem caráter absoluto e devem conformar-se à alternância de poder e a temporalidade.
Assim, é inconstitucional as normas que estabelecem condições de reeleição ilimitada dos integrantes dos órgãos diretivos das Casas parlamentares estaduais e municipais sem qualquer restrição do número máximo de eleições sucessivas.
Trata-se, na verdade, de observância estrita aos fundamentos da jurisprudência do STF consoante ao texto constitucional, muito embora as ADI’s em tela não tratem especificamente dos municípios, é possível trazer a essa realidade as mesmas aplicações práticas.
Nessa senda, havendo Câmaras municipais que inobservam o disposto no art. 57, §4º/CF/1988, nos termos do julgamento do STF (ADI 6.668), cabem aos legitimados do art. 103. da Constituição, a propositura da respectiva ADI junto aos Tribunais de Justiça (sem grandes diferenças entre os legitimados nas constituições estaduais), para, dessa forma, garantir a alternância de poder também nas Câmaras Municipais, partindo-se da premissa de adequação normativa dos Estados-membros a partir do trânsito em julgado da ADI 6668.
Também podem os interessados nos municípios adotarem outras medidas judiciais como Mandado de Segurança para sustar os atos administrativos que tentem a negar cumprimento da decisão do STF, cujos fundamentos seriam, a princípio, os mesmos da ADI, observadas as limitações da via estreita dos MS.
Nesse último caso, o rol de legitimados estaria restrito ao interesse processual de agir, isto é, seriam partes interessadas somente vereadores ou deputados no exercício do mandato.
Notas
MONTESQUIEU. O espírito das leis. São Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 166.
CARVALHO NETO. Tarcisio Vieira de. O princípio da alternância no regime democrático. Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 49. n. 196. out./dez. 2012, p. 11.
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 549.
STF. T. Pleno. ADI 6704. Minª. Relª. ROSA WEBER. Jul. em 04/11/2021. DJe. 17/11/2021.
