RESUMO: O presente trabalho intenta trazer algumas informações importantes sobre o processo de despesas na Gestão Pública, tecendo comentários sobre suas três fases constituintes: empenho, liquidação e pagamento. A argumentação que será apresentada vem assentada na legislação em vigor e na mais recente jurisprudência. Abunda de relevância o debate em razão do recrudescimento dos controles internos e externos sobre as condutas dos agentes administrativos, mormente pela intensificação do escrutínio público sobre os atos de gestão estatal, viabilizados pela maior transparência e disseminação das informações veiculadas pelas inúmeras redes sociais. A responsabilização dos gestores e agentes políticos é outro ponto merecedor de estudo, pois ainda prevalece no Brasil práticas de contratação de pessoas sem qualificação profissional adequada, ocasionando falhas graves nos procedimentos e/ou ações desviantes criminosas que resultam, não raras vezes, em ineficiência dos serviços, desabastecimento de itens de grande necessidade para a população e, sobretudo, danos ao erário público. O método mais adequado para o desenvolvimento do presente artigo é o descritivo, com a utilização de pesquisas bibliográficas em livros e artigos científicos. O ponto fulcral almejado é despertar a atenção sobre os riscos aos agentes administrativos quando da operacionalização dos processos voltados à aquisição de materiais e contratação de serviços, principalmente, pela maior exposição dos atos de gestão franqueados ao acesso da população pela rede mundial de computadores.
Palavras-chave: Direito Administrativo; Empenho de despesas; Nota de Empenho; Ordenador de Despesas.
INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como objetivo aclarar algumas dúvidas sobre os principais procedimentos utilizados para a aquisição de materiais e contratação de serviços na Gestão Pública, com destaque para a importância dos ordenadores de despesas. O olvido neste estudo das etapas prévias à emissão das notas de empenho não foi sem razão, pois constituem matéria de pesquisa extensa e específica, direcionada aos certames licitatórios, suas dispensas ou inexigibilidades, fugindo ao escopo ora intentado. O foco da discussão radica na importância dos cuidados que devem ser tomados por ocasião da seleção do ordenador de despesas e seus agentes subordinados, bem como na necessidade de qualificação adequada e constante atualização de conhecimentos.
A problemática ganha relevo nos dias atuais em razão da crescente exposição dos atos administrativos ao escrutínio geral, viabilizada pelos avanços tecnológicos no campo das comunicações globais e instantâneas, de que fazem uso as inúmeras redes sociais. O acirramento das discussões políticas no Brasil e no mundo põe em evidência as autoridades governamentais e, consequentemente, a execução de suas respectivas políticas públicas. Há um indiscutível recrudescimento das críticas à Gestão Pública, justificada pelo crescente interesse social de vigilância sobre os gastos estatais, com o acesso crescente aos diversos portais de transparência, nas três esferas de governo.
Dentro desse contexto, não há como negligenciar os cuidados a serem dispensados na administração dos diversos órgãos da máquina pública, suscitando melhor qualificação dos seus quadros profissionais. Destaca-se, nesse cenário, a figura do ordenador de despesas e de seus agentes gestores, bem como todo o rol de servidores que exercem alguma função administrativa ligada à execução de despesas. Daí a importância de enfrentar o tema e aprofundar o diálogo sobre os atos administrativos direcionados à manutenção e funcionamento das inúmeras unidades componentes da estrutura da Gestão Pública, com especial atenção aos processos de aquisição de materiais e contratação de serviços.
Para atingir esse desiderato, como uma forma de otimizar o entendimento, segue o presente artigo inaugurando a exposição pela análise da função do ordenador de despesas, tido como a maior autoridade dentro do processo de compras. Em seguida, passamos ao estudo dos atos administrativos propriamente ditos, seguindo a sequência imposta pela legislação pertinente: empenho da despesa, liquidação e pagamento.
1. ORDENADOR DE DESPESAS
Visando promover um debate sobre as três fases do processo de despesas realizadas, iniciamos o artigo analisando a função inerente ao ordenador de despesas. É indispensável o entendimento de cada procedimento e sua importância dentro do contexto geral de aquisição de materiais e contratação de serviços, levados a efeito pelos agentes públicos, utilizando-se do erário dos entes estatais.
O evento inaugural do processo de despesas assenta-se na decisão do agente que exerce a função de maior responsabilidade na gestão, o qual recebe a denominação de ordenador de despesas (OD), tratando-se de ente federal. Este servidor, ao final e ao cabo, é o responsável pela discricionariedade sobre a conveniência e oportunidade das contratações, determinando o início dos procedimentos de emprego de recursos, conforme previsão expressa no Decreto-Lei nº 200/67, art. 80, § 1º, verbis:
Art. 80. Os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo o ordenador da despesa, o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidade após julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas.
§ 1° Ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda.2
Apesar de o artigo fazer menção ao uso de recursos da União, este regramento é aplicado, mutatis mutandi, em todas as esferas de governo. A autoridade detentora desta responsabilidade tem atribuições de fundamental importância na Gestão Pública, entre as quais, a de efetuar a movimentação creditícia, empenhar despesas e autorizar pagamentos. A eleição do agente público para desempenhá-la deve seguir critérios rigorosos, exigindo conhecimentos multidisciplinares, com ênfase nas diversas áreas administrativas, indispensáveis ao exercício de uma boa gestão. Além disso, o perfil do ordenador de despesas deve contemplar a capacidade de liderança e performance satisfatória ao desenvolvimento de boas relações interpessoais, demonstrando segurança nas decisões e transmitindo confiança aos seus agentes subordinados.
O sistema de controle interno de cada órgão é o responsável pela verificação preliminar das contas dos ordenadores de despesas, para posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas respectivo, conforme previsto no Decreto-Lei nº 200/67, art. 81, verbis: “Art. 81. Todo ordenador de despesa ficará sujeito a tomada de contas realizada pelo órgão de contabilidade e verificada pelo órgão de auditoria interna, antes de ser encaminhada ao Tribunal de Contas”3. Esta medida impõe um exame aproximado sobre as decisões desse importante agente, visando inibir condutas potencialmente lesivas ao erário público. A atuação dos órgãos de auditoria deve se fazer presente durante todo o exercício financeiro, através da promoção de treinamentos, disponibilização de orientações técnicas, ações diretas de prevenção e controle, visitas de inspeção, entre outras medidas que minimizem a ocorrência de irregularidades.
Importa salientar que a condição de proeminência na administração, ocupada pelo ordenador de despesas, não pode conduzir ao extremo de lhe imputar responsabilidade, pura e simplesmente, em razão de seus atos de ofício. Esta situação conduziria ao absurdo de uma inculpação apenas pelo motivo do exercício da função, denotando uma situação que remete à responsabilidade objetiva, vedada pelo ordenamento jurídico, salvo em casos expressamente previstos em lei. Atribuir determinado ato ilícito a um agente, quando ausentes os elementos que comprovem dolo ou culpa, derrogaria os fundamentos constitucionais contemporâneos, remetendo nosso sistema jurídico a um passado bárbaro e sombrio da incipiência do Direito. Farta é a jurisprudência sobre o tema, conforme segue uma decisão do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, verbis:
Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul TJ-MS - Apelação Cível: AC 0011851-14.2009.8.12.0001 MS 0011851-14.2009.8.12.0001
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO – ORDENADOR DE DESPESAS – ATESTO DE FATURA – PREJUÍZO AO TESOURO ESTADUAL – DESCABIMENTO DE SOLIDARIEDADE – CARÊNCIA DE RESPONSABILIDADE –AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CULPA OU DOLO EM AÇÃO OU OMISSÃO DO APELADO – SENTENÇA MANTIDA RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. Trata-se de responsabilidade subjetiva que exige prova da sua participação dolosa ou culposa na ação ou omissão danosa, pois inexistem provas da participação do ordenador de despesas na comprovada irregularidade pertinente ao pagamento da fatura 2912, não sendo-lhe possível imputar a responsabilidade pelos danos ao Tesouro Estadual. É imperioso destacar que não se pode imputar ao apelado, na qualidade de ordenador de despesas, a responsabilidade por danos ao erário praticados por outros agentes públicos.4
O Direito pode ser visto como uma ciência social sob grande influência hermenêutica, possuidor de vertentes axiológicas, demandando um esforço dos seus operadores na busca contínua de conhecimento. Não se deve ignorar as exigências sociais cada vez mais complexas e voltadas à busca do pleno atingimento da dignidade humana. Na esteira deste raciocínio, o ordenamento jurídico deve se manter em constante evolução, procurando formas mais consentâneas com a contemporaneidade para a tutela dos bens jurídicos e consequente manutenção da paz e harmonia social. Esta missão não dispensa uma análise incessante das formas de prevenção e correção das condutas desviantes, merecedoras de repreensão, buscando razoabilidade, proporcionalidade e funcionalidade na definição das respectivas sanções, sem jamais olvidar do exame da volição do agente. Neste contexto, decisões condenatórias que desconsiderem os elementos subjetivos essenciais de um determinado ato administrativo, como o dolo ou culpa, não mais encontram espaço na dogmática moderna, merecendo ser banidos dos tribunais pátrios, salvo as exceções previstas na legislação. Disto depende a conquista de um ideal verdadeiramente democrático e republicano.
O argumento supra é bastante pertinente ao presente debate, pois, apesar dos grandes esforços de inúmeros juristas em sentido contrário, ainda vigora, majoritariamente, nos diversos órgãos públicos, a falsa ideia da responsabilização objetiva dos ordenadores de despesas. Espera-se desse agente uma espécie de conduta quase divina de onisciência e onipresença, tendo-o como, no mínimo, partícipe das condutas irregulares perpetradas por seus agentes subordinados. Na esfera federal, cabe ao Tribunal de Contas da União o controle externo das contas, representando o Congresso Nacional, conforme o art.1º, da Lei Orgânica do TCU, verbis:
Art. 1º. Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta lei:
I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário.5
O julgamento a que se refere o artigo anterior é direcionado, basicamente, à atuação dos gestores públicos, em especial do ordenador de despesas. Esta figura, não raras vezes, responde por suas próprias condutas e, solidariamente, pela dos seus agentes subordinados. A ideia que ainda se encontra presente é a de que, ao autorizar os pagamentos, o ordenador de despesas deve ser penalizado quando destes advier danos ao erário, sinalizando um entendimento de cunho puramente causal. O raciocínio é totalmente equivocado, pois seria impensável exigir a atuação do principal gestor em todas as fases do processo de despesas. O volume e a complexidade das atividades administrativas atuais inviabilizam este pensamento. A atuação dos órgãos de controle, interno e externo, deve focar na individualização da conduta, primando por verificar os elementos objetivos e subjetivos da ação irregular, com o intuito de traçar a análise mais realista possível da volição do agente, a exemplo do que deve suceder no Direito Penal.
Os entes públicos estaduais também possuem seus respectivos tribunais que atuam de forma semelhante no julgamento das contas públicas. A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, Lei nº 12.600, de 14 de junho de 2004, por exemplo, em muito se assemelha a do TCU, verbis:
Art. 2º Ao Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco compete na forma estabelecida na presente Lei:
(...)
IV - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos das unidades dos Poderes do Estado, dos Municípios e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações, fundos e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público, Estadual e Municipal, inclusive as Organizações Não Governamentais e os entes qualificados na forma da lei para a prestação de serviços públicos, as Agências Reguladoras e Executivas e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário;6
O Estado de São Paulo também não foge à regra ao inserir no rol de atribuições do seu tribunal de contas o julgamento dos administradores e demais responsáveis pelo erário, conforme previsto na Lei Complementar nº 709, de 14 de janeiro de 1993, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. No que diz respeito aos sistemas de controle, as funções de auditoria estão presentes no art. 25, inciso II, desta lei, verbis:
Artigo 25 - No exercício das funções de auditoria contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos Poderes Públicos estaduais e municipais, o Tribunal de Contas, através de inspeções e verificações, acompanhará a execução orçamentária e patrimonial dos órgãos da administração direta e autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações instituídas ou mantidas direta ou indiretamente pelos Poderes supracitados, inclusive a aplicação de subvenções e renúncia de receitas quanto à legalidade, legitimidade e economicidade, devendo:
(...)II - acompanhar as fases da despesa, inclusive verificando a regularidade do empenho, licitação e contrato quando necessário;7
Em resumo, estes tribunais especializados têm como missão a fiscalização das respectivas gestões públicas, com o detalhe de que, também os municípios estão subordinados aos controles de contas estaduais, nesse aspecto, salvo algumas exceções, como as seguintes: Tribunal de Contas do Distrito Federal, Tribunal de Contas do Município de São Paulo, Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro e Tribunais de Contas dos Municípios da Bahia, Pará, Ceará e Goiás. As colocações apresentadas são pertinentes por servirem de alerta aos agentes administrativos, em especial, ao ordenador de despesas, ilustrando que suas ações devem ser pautadas pelo estrito cumprimento das normas em vigor. O controle sobre os gastos públicos vem ganhando relevo e notoriedade, despertando cada vez mais a atenção da população.
Não há como afastar o potencial uso político do problema exposto, incrementando sobremaneira a crítica sobre as respectivas atividades, principalmente, no que se refere à aquisição de materiais e contratação de serviços. Na vanguarda desse cenário, encontram-se a figura do ordenador de despesas e seus agentes subordinados, cuja situação exige cada vez mais investimentos em qualificação de pessoal, atenção e responsabilidade nas ações discricionárias, assessoria jurídica específica e, sobretudo, compromisso com a eficiência e probidade no manejo do erário público.
Sob os olhares dos diversos órgãos de controle, internos e externos, os gestores devem buscar o aperfeiçoamento intelectual necessário ao bom desempenho de suas funções, não dispensando uma escolha criteriosa de seus subordinados, bem como de um assessoramento de alto nível técnico-profissional. Do contrário, os riscos de responsabilização podem crescer exponencialmente, redundando em penalizações civis, criminais e/ou administrativas, com impactos devastadores na vida pessoal, patrimonial e profissional do incauto.
2. EMPENHO DE DESPESAS
Ultimada a discussão sobre o ordenador de despesas, tido como o agente de maior autoridade na gestão do erário público, iniciamos, neste tópico, o estudo sobre a primeira fase de despesas, que é o ato administrativo conhecido como empenho. O assunto é vasto e o seu exaurimento demandaria também um debate sobre os certames licitatórios, bem como as hipóteses de suas dispensas e inexigibilidades. Porém, dado o objetivo deste trabalho, abordaremos o tema considerando que os requisitos preliminares ao ato administrativo de empenhar já tenham sido devidamente concluídos.
Definida a demanda do material a ser adquirido ou o serviço a ser contratado, e concluídos os procedimentos previstos na legislação para identificar o ganhador do certame e os respectivos itens e preços, segue o processo para a fase que dará início, efetivamente, à realização da despesa. Cabe, única e exclusivamente, ao ordenador de despesas a decisão de empenhar o crédito para a efetivação da contratação previamente elaborada.
O referido ato é de tamanha importância que encontra previsão expressa no ordenamento jurídico, Lei 4.320, de 17 de março de 1964, art. 58, verbis: “Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”8. A autoridade competente a que se refere o texto do artigo é o comumente identificado como ordenador de despesas do órgão ou repartição pública respectiva.
Impende lembrar que os procedimentos prévios à decisão de empenhar inserem-se dentro do contexto daquilo que se denomina de PDCA, sigla em inglês bastante utilizada pelos administradores como metodologia de gestão de processos, cuja tradução das iniciais são: Plan (planejar), Do (fazer), Check (checar ou verificar) e Action ou Act (agir). O planejamento é o fiel da balança de uma boa gestão, pois traduz o procedimento que definirá as formas para se atingir determinado objetivo. Uma falha nesta etapa, fatalmente, conduzirá ao cometimento de erros no dimensionamento de gastos e emprego de meios, gerando desperdícios, retrabalhos e consequentes danos ao erário público, além de entregar uma prestação de serviços deficiente ou, em situações mais graves, até mesmo a sua carência absoluta.
O ordenador de despesas figura como peça fundamental no processo, devendo ter o cuidado de se cercar de agentes probos e capazes de entregar um satisfatório desempenho nas suas respectivas funções. Equívocos no planejamento podem comprometer, demasiadamente, a administração da respectiva unidade, podendo conduzir a um resultado abaixo da crítica. A situação pode se agravar a ponto de evoluir para desvios de finalidade, superfaturamento, perda de materiais, resultando em prejuízos aos cofres públicos, cuja responsabilidade será atribuída aos gestores, com o foco maior direcionado ao respectivo ordenador.
Um detalhe importante que merece destaque é a diferença entre empenho e nota de empenho. O primeiro é definido como ato administrativo privativo do ordenador de despesas, determinado de acordo com o seu julgamento discricionário, que identifica a oportunidade e a conveniência da aquisição de dado material, ou a contratação de determinado serviço. Não há que se confundir com a nota de empenho, que é o instrumento que materializa o ato de empenhar, resultante de um conjunto de procedimentos administrativos, cujas formalidades estão vinculadas à lei. A sua confecção segue o mandamento do ordenador de despesas através da conformação do ato administrativo respectivo às normas positivadas, utilizando-se ou não de um sistema informatizado, como por exemplo o SIAFI, para os entes federais. Tal diferenciação é de tamanha importância que também possui previsão expressa, conforme art. 61, da Lei 4.320/64, verbis: “Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria”.9
A distinção não é sem razão, pois o empenho é um ato complexo que alia a vontade e a determinação da autoridade administrativa mais ranqueada aos trâmites procedimentais exigidos pela lei. A nota de empenho constitui uma formalidade essencial ao processo de compras e contratações, que veicula em seu conteúdo a matéria representativa da discricionariedade do ordenador de despesas, dando forma legal à conveniência e oportunidade direcionada à gestão desejada pelo mesmo. Dito isto, importa ilustrar que o seu conteúdo material é de inteira responsabilidade do ordenador de despesas, que deve se cercar de cuidados para, caso interpelado pelos controles internos ou externos, tenha condições de motivar sua escolha, indicando as razões e os agentes que possam ter atuado como fomentadores da demanda atendida pela respectiva confecção da nota de empenho.
De maneira diferente, o conteúdo formal que reveste a nota de empenho, ou seja, os procedimentos prévios a sua confecção, como o certame licitatório, sua dispensa ou inexigibilidade, devem ter a responsabilidade analisada sob um prisma mais fortemente solidário, pois denotam um maior envolvimento dos agentes executores atuantes. Neste caso, o ordenador de despesas terá uma atuação mediata, pela razão do procedimento envolver uma ação mais técnica do que gerencial. Há o incremento, portanto, da responsabilização das comissões de licitações e dos pregoeiros em relação ao ordenador de despesas.
Adotando-se como parâmetro o sistema financeiro da União previsto em lei, podemos classificar o empenho de despesas em três tipos distintos: ordinário, estimativo e global. Esta definição pode ser extraída do art. 60, da Lei 4.320/64, verbis:
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.
§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.
§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.10
O empenho do tipo ordinário segue a regra geral das despesas por possuir valor fixo e previamente determinado, cujo pagamento deve ser efetuado de uma única vez. Utiliza-se o empenho do tipo estimativo nas ocasiões em que o montante das despesas não pode ser determinado antecipadamente, como nos casos de pagamentos de serviços de concessionárias de água e energia elétrica, por exemplo. Nestas hipóteses, será confeccionada uma nota de empenho estimativo que inaugura o processo de despesas, reforçando-se o valor inicial à medida que o saldo devedor vai sendo atualizado durante o exercício financeiro, caso haja necessidade de acrescer a quantia inicialmente presumida. De maneira diversa, quando há sobra de recursos empenhados ao término do período correspondente, deve ser procedida a respectiva anulação do valor excedente. Por fim, a nota de empenho global é empregada em despesas contratuais de valor determinado, executadas de forma parcelada, a exemplo do que sucede com os gastos para pagamento de aluguéis.
A atuação dos gestores públicos está longe de ser uma tarefa fácil. O incremento da complexidade das obrigações estatais requer um aperfeiçoamento constante dos seus quadros de pessoal. A evolução e expansão das mídias sociais e demais meios de comunicação global instantânea aumentam a exposição dos atos administrativos, mormente com a implementação dos portais da transparência nas três esferas de governo. As notas de empenho dos órgãos federais, assim que confeccionadas, ficam à disposição para a consulta pública e em condições de serem submetidas ao crivo da população. O princípio da transparência ganha relevo, exigindo cautela no emprego do erário público. Fato é que o ato administrativo de empenhar, bem como sua materialização, através do respectivo processo licitatório, impõe aos ordenadores de despesas uma enorme responsabilidade e permanente vigilância. Há a necessidade crescente dos atuais gestores de se cercarem de agentes mais qualificados, controles contábeis confiáveis e regulação eficiente de estoques, sempre em observância às reais demandas das respectivas unidades administrativas. Daí a essencialidade de se proceder a um planejamento adequado para o emprego dos recursos, que reputamos a etapa mais crítica na Gestão Pública moderna.
3. LIQUIDAÇÃO
A segunda fase do processo de despesas é denominada liquidação. Esta é uma etapa muito sensível do processo, pois é constituída por dois procedimentos de suma importância. O primeiro seria o ateste da nota fiscal confirmando a entrega do material ou a conclusão do serviço, seguido do respectivo registro contábil em sistema próprio de controle patrimonial. Estes eventos demandam a ação humana, exigindo atenção, método e idoneidade do agente responsável. Recomenda-se que a verificação seja feita, sempre que possível, por uma comissão constituída para este fim, pois reduziria o risco de erros ou fraudes. Equívocos nesta fase do processo de despesas podem ocasionar variados problemas na gestão da unidade administrativa, inclusive, prejuízos ao erário e todos os efeitos de uma responsabilização civil, criminal e administrativa decorrentes.
O fornecedor de material ou o prestador de serviços adquire o direito ao respectivo pagamento quando do cumprimento das obrigações descritas na nota de empenho, confirmada pelo ateste dos agentes responsáveis. Os artigos 62 e 63, da Lei nº 4.320/64, conceituam a liquidação da despesa e definem a sua imprescindibilidade para a execução do respectivo pagamento, verbis:
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.11
As unidades administrativas devem estar aptas a estocar os materiais de que necessitam para o seu adequado funcionamento, disponibilizando locais de armazenagem próprios e controles eficientes de manejo e movimentação dos bens. Deve ser utilizado um eficiente sistema de segurança e preservação dos materiais e equipamentos aplicados às instalações, essenciais à boa execução dos serviços. É primordial o entendimento de que a guarda e conservação predial, bem como dos itens de uso rotineiro, está umbilicalmente ligada ao conceito de zelo com o patrimônio público, cuja negligência guarda previsão expressa de sancionamento, nos termos da legislação em vigor.
A Lei nº 8.666/93, Lei de Licitações, também prevê regras para a fase de liquidação, conforme se depreende de seu artigo 73, verbis:
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:
I - em se tratando de obras e serviços:
(...)
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes (...);
II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:
(...)
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e consequente aceitação.12
A designação de servidor ou comissão responsável pelo recebimento dos materiais ou serviços deve merecer atenção especial do ordenador de despesas, por tratar-se de um ato administrativo de máxima importância para a higidez do processo. A conferência deve ser criteriosa e expressar, através de documento comprobatório hábil, com a maior exatidão possível, se os conteúdos previstos nas notas de empenho foram devidamente entregues pelos fornecedores de materiais ou plenamente executados pelos prestadores de serviços. Todos os meios de verificação física devem ser considerados, como testes de qualidade e funcionamento, medições, entre outros que se fizerem necessários. Será com base nos resultados produzidos pelos agentes designados para o recebimento que deverá ser tomada a decisão de efetuar o respectivo pagamento.
A liquidação induzirá o ordenador de despesas a autorizar o dispêndio do erário para a quitação do débito, em cumprimento daquilo que está previsto na nota de empenho. Os tribunais pátrios corroboram a argumentação supra no que tange à importância da fase de liquidação das despesas, que representa uma etapa sensível e primordial para o efetivo e justo pagamento, verbis:
AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 2.097.002 - RR (2022/0088631-8) DECISÃO (...) TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RORAIMA, assim resumido: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA CONTRA FAZENDA PÚBLICA. NOTAS FISCAIS. RECEBIMENTO DE PRODUTOS ATESTADO. NOTAS DE EMPENHO E REGISTRO DE DATA PARA LIQUIDAÇÃO. PROVA SUFICIENTE A APARELHAR A PRETENSÃO. AUSÊNCIA DE FATO IMPEDITIVO. MODIFICATIVO OU EXTINTIVO DO DIREITO DA AUTORA. CONTRAPRESTAÇÃO PECUNIÁRIA DEVIDA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PEDIDO DE APRECIAÇÃO EQUITATIVA. IMPOSSIBILIDADE. REGRA DE APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (...) Assim, o pagamento à empresa credora é devido após a sua regular liquidação, visto que a despesa pública passa por três etapas: o empenho, a liquidação e o pagamento. A liquidação tem como finalidade certificar se de fato houve o cumprimento da obrigação por parte do contrato, ao qual foi pactuado entre as partes. Analisa-se do mesmo modo a origem e o objeto do processo licitatório, o valor exato a ser pago, assim como o credor a quem se deve pagar visando à extinção da obrigação (...). Decorre disto mencionar (...) que o pagamento só será efetuado quando ordenado APÓS sua regular liquidação. (...) Publique-se. Intimem-se. Brasília, 08 de junho de 2022. MINISTRO HUMBERTO MARTINS Presidente.13
Pode-se atribuir a esta fase da despesa o rótulo de ponto mais propenso a desvios de conduta. O servidor responsável por esta importante tarefa deve contar com todo o aparato necessário para desempenhar suas funções, bem como de uma qualificação adequada e pessoal devidamente treinado, sob pena de comprometer o processo de despesas e induzir a erro grave o ordenador de despesas, quando de sua decisão de efetuar o pagamento correspondente. Trata-se de um evento duplo, físico e contábil, que pode dificultar ou inviabilizar a gestão da unidade administrativa. É importante destacar que o ateste de recebimento do material ou serviço deve refletir exatamente o que foi previamente pactuado e descrito na nota de empenho. A ação do agente público recebedor que vier a desbordar esta exigência poderá ser considerada como um crime de falso, remetendo o fatídico às consequências administrativas e judicias cabíveis.
Não são poucos os casos que culminam em processos sancionatórios por razões de erros cometidos em função de equivocados atestes em notas fiscais, seguidos dos respectivos pagamentos, cujos teores não refletem integralmente a realidade. Por vezes, os gestores optam por “cambiar” materiais ou serviços nesta fase das despesas, através de acordos “oficiosos” com fornecedores ou prestadores de serviços, por entenderem ser uma solução mais fácil e rápida para dado problema administrativo. Tal prática, até certo ponto comum em inúmeros órgãos públicos, tida como justificada e de somenos importância, por vislumbrar o “bem maior”, que é o atendimento a um suposto interesse geral mais relevante, encontra vedação expressa no ordenamento jurídico. A sua execução reiterada poderá ocasionar um descontrole contábil e patrimonial interno de grande monta, inviabilizando a aferição exata dos gastos públicos, podendo conduzir a um resultado lesivo à Gestão Pública.
Portanto, caso verificada, ulteriormente, a desnecessidade do conteúdo de alguma nota de empenho, antes da respectiva liquidação, esta deve ser sumariamente anulada. Se o ateste já tiver sido efetuado, tratando-se de compra de materiais, recomenda-se o processamento correto do feito com o devido recebimento e, posteriormente, procedida uma manobra patrimonial, dentro dos requisitos legais, para a troca ou remanejamento daquilo que se reputa excedente. Todo este procedimento deve ser registrado adequadamente e arquivado para futura comprovação junto aos órgãos de controle.
4. PAGAMENTO
A última fase do processo de despesas na Gestão Pública é o pagamento. A exemplo das etapas anteriores, também encontra previsão expressa na Lei 4.320/64, artigos 64 e 65, verbis:
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.
Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade
Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.14
Tomando-se como referencial os entes federais, a autoridade competente a que se refere o artigo 64 é o ordenador de despesas, que emite a ordem de pagamento em conjunto com o gestor financeiro da unidade administrativa. A exemplo do que sucede com as notas de empenho, estes dois agentes públicos subscrevem os documentos hábeis a promover o pagamento devido. Mutatis mutandi, essa regra acaba por ser acompanhada pelos entes estaduais e municipais, observando-se sempre a submissão ao previsto no ordenamento federal.
Como fase derradeira, antes de concluída e determinada a quitação do débito, os gestores devem proceder a uma análise minuciosa dos procedimentos adotados e definidores do devido pagamento. Todas as etapas anteriores e componentes do processo devem ser avaliadas e validadas, certificando-se, ao final, a higidez das duas fases precedentes, empenho e liquidação, para autorizar, enfim, o desembolso do erário. A documentação deve ser devidamente autuada e arquivada a fim de servir como fonte de consulta ou comprovação posterior, obedecendo ao prazo legal previsto para sua guarda. Reforça-se que somente após cumprir todos estes atos de verificação e controle é que poderá se proceder à emissão da respectiva ordem bancária.
A estrita observância desses cuidados é essencial, pois, após a execução do pagamento, qualquer correção de rumos torna-se muito mais complexa. A Lei 8.666/93, em seu artigo 76, é inequívoca ao prever, verbis: “Art. 76. A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou fornecimento executado em desacordo com o contrato”15. O artigo é peremptório ao determinar a rejeição quando o objeto que está discriminado na nota de empenho não for cumprido e, consequentemente, desonerando a autoridade competente do pagamento. Este apenas estará vinculado por ocasião da correta liquidação do material ou serviço, levada a efeito na fase anterior.
Objetivando reforçar os argumentos apresentados, trazemos à colação um caso concreto de irregularidade no pagamento de despesas públicas, julgado pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso do Sul, em desfavor do município de Bonito, através do processo TC-MS 8109/2013. Segue uma ementa do voto prevalecente, verbis:
Em exame a execução financeira do Contrato Administrativo nº 122/2013, referente à contratação pública celebrada entre o Município de Bonito e a Empresa Chaia & Azevedo, visando à contratação de empresa para execução de serviços de manutenção e mão de obra mecânica dos veículos pertencentes à frota municipal, no valor de R$ 70.000,00 (setenta mil reais). (...) O Ministério Público de Contas, por sua vez, opinou pela ilegalidade e irregularidade da execução financeira, pela aplicação de multa conforme parecer PAR-MPC-GAB.3. DR. JAC/SUBSTITUTO-7491/2015 – f. 161/165). (...) Quando da análise dos atos praticados no decorrer da execução do contrato, a 5ª ICE constatou que o Ordenador de despesas apresentou parcialmente os documentos e não obteve êxito em sua obrigação constitucional (...). Valor Empenhado R$ 103.840,00 Valor anulado (NAE) R$ 29.160,00 Valor Empenhado (-) Valor Anulado R$ 74.680,00 Despesa liquidada (NF) R$ 69.680,00 Pagamento Efetuado (OB/OP) R$ 69.680,00 Observo que, nos documentos, notas de anulação de empenho, existe uma diferença apurada de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) entre a despesa liquidada e paga e o valor empenhado. 16
Observa-se que o caso citado retrata uma discrepância entre o valor empenhado e o efetivamente pago, levando-se em consideração a quantia anulada, denotando uma falta de controle financeiro passível de sanção administrativa. A penalização de tais atos errôneos vislumbra a prevenção de possíveis desequilíbrios contábeis das contas públicas, considerando o ordenador de despesas como o detentor da maior reponsabilidade pela análise, fiscalização e correção desses procedimentos administrativos.
O estágio atual de complexidade da gestão governamental exige qualificação e sobriedade dos seus agentes, pois os mecanismos de controle estão cada mais eficientes e difundidos entre a população, incrementados pelo advento dos respectivos portais de transparência. A facilidade de acesso às informações sobre os entes públicos, nas três esferas de governo, intensifica o escrutínio externo e a cobrança sobre manobras administrativas suspeitas e/ou irrazoáveis. Um processo de despesas que levante dúvidas sobre sua correção e probidade pode desencadear uma série de medidas investigativas e repressivas em desfavor dos gestores, ferindo a confiabilidade na condução da respectiva política de gastos.
A solução para o aumento da eficiência na Gestão Pública, alçada a primado constitucional, bem como a prevenção de medidas sancionatórias em desfavor de agentes públicos e políticos, passa inexoravelmente pela rigorosa seleção e capacitação de pessoal, abandonando-se as práticas de compadrio e indicações movidas por favores pessoais, há muito condenáveis pela sociedade moderna. A gestão dos gastos públicos vem tomando uma dimensão profissional sem precedentes, cada vez mais submissa às críticas populares e de oposição política. A discricionaridade sem limites das autoridades não mais encontra guarida na sociedade, exigindo-se a indispensabilidade da vinculação legal para a legitimação de todos os atos administrativos. As ações contrárias a esse entendimento deverão ser desestimuladas, sob pena de levarem à condenação seus perpetradores, findando em repercussões civis, criminais e administrativas, como dito anteriormente, além do abalo da credibilidade nas autoridades envolvidas.
5. CONCLUSÃO
Diante da argumentação exposta, restou demonstrada a relevância do ordenador de despesas e seus agentes subordinados dentro da estrutura organizacional da Gestão Pública, nos três níveis governamentais. O princípio constitucional da eficiência administrativa não pode olvidar de um controle rígido sobre os gastos, entre os quais figura a dispensação de erário para a aquisição de materiais e contratação de serviços com vistas ao atingimento da satisfação do interesse público. As diversas unidades administrativas dos entes estatais, cada qual com sua missão específica, devem manter uma vigilância ininterrupta sobre seus respectivos patrimônios, através de um sistema contábil confiável e um quadro de profissionais devidamente habilitados.
Os atos e processos administrativos vêm ganhando notoriedade ímpar perante a população, em razão de sua crescente exposição veiculada pelos diversos meios de comunicação, atendendo às exigências do princípio da transparência. Este controle difuso incrementa a necessidade de profissionalização da gestão. Em razão disso, o entendimento das fases do processo de despesas torna-se de singular importância. Hodiernamente, a crescente complexidade das relações humanas exige um incremento da especialização nas atividades estatais, com o foco na otimização dos serviços. O quadro delineado exige uma maior capacitação dos gestores no manejo dos limitados recursos.
O artigo expôs exemplos de judicialização de condutas equivocadas que, não raras vezes, penalizam os gestores e demais agentes executores, responsáveis pelo emprego de recursos, controle patrimonial e contábil. A sequência procedimental de empenhar, liquidar e pagar, deve ser estritamente observada, vedado qualquer subterfúgio, mesmo sob uma pretensa justificativa de atingimento de um bem maior. O controle contábil deve estar adstrito à tempestividade dos eventos de movimentação patrimonial, posto que as datas de entrada e saída efetivas de materiais, bem como os prazos de execução dos serviços, retratam a dinâmica da unidade administrativa, confirmando os respectivos dispêndios de valores.
O Direto Administrativo, área jurídica que exerce maior influência sobre a Gestão Pública, possui um viés de indisponibilidade de suas premissas, restando pouquíssimas condutas que possam se enquadrar no âmbito da discricionariedade dos agentes. A evolução social aumenta a massa crítica e recrudesce as cobranças em face dos entes governamentais. O impacto político negativo provocado por uma gestão ineficiente e perdulária, carente de dispensação de serviços públicos minimamente aceitáveis, é potencializado pela facilidade de transmissão de informações, veiculadas através das inúmeras formas de comunicação global, a exemplo das redes sociais. Logo, fica a dica aos gestores e agentes executores, em especial, aos ordenadores de despesas, para que se mantenham sempre atentos ao emprego dos recursos sob sua responsabilidade, atualizados sobre as informações contábeis e patrimoniais, além de não dispensar uma constante atualização de conhecimentos. Não há como negar as dificuldades e os riscos faceados pelos agentes administrativos frente ao cenário desafiador da Gestão Pública contemporânea.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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