2. TRIBUTAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE INCLUSÃO DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA
O início da análise parte da constatação de que a dimensão dos direitos fundamentais evoluiu à medida que o papel do Estado foi se alterando juntamente com a sociedade, sendo alçados à uma dimensão objetiva que influencia o conjunto da ordem normativa e compele o Estado à sua concretização. De uma proibição do excesso típica do Estado mínimo, emergiu a proibição da proteção deficiente (ou proteção eficiente) de um Estado Democrático de Direito.
O art. 3º da CF coloca como objetivos fundamentais construir uma sociedade livre, justa e solidária; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. O epicentro do ordenamento jurídico e um dos fundamentos da República Federativa do Brasil é a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), sendo todos iguais em dignidades e merecedores de igual consideração e respeito.
Como assinala Borges (2023, p. 76), o encadeamento de valores da Constituição de 1988 determina que não só a igualdade formal, mas também a igualdade material seja construída por todos os agentes públicos, em todas as suas esferas de atuação, por meio de todos os atos e de todas as políticas públicas, como dever inafastável do Estado. Ao que Rocha (1996) expressa que somente a ação afirmativa como atuação transformadora e igualadora segundo o Direito, possibilita a verdade do princípio da igualdade, para se chegar à igualdade que a Constituição brasileira garante como direito fundamental de todos. As políticas públicas são mecanismos pelos quais o Estado transforma a realidade da sociedade, de modo a identificar seus problemas, inseri-los em uma agenda de discussão pública e elaborar a política pública de inclusão (Borges, 2023, p. 119), e a tributação pode servir de instrumento poderoso para consolidar direitos humanos e a inclusão de grupos vulneráveis. A tributação, no viés de transformação social, além de não agudizar as diferenças, é técnica capaz de contribuir, de maneira eficiente, em sua minimização
A necessidade de políticas públicas para inclusão da pessoa com deficiência é real, além de uma imposição constitucional e um imperativo ético. Desde meados do séc. XX, tanto em âmbito global como local, o reconhecimento das desvantagens enfrentadas por pessoas com deficiência foi incorporado à agenda das questões sociais, estruturais e sistêmicas que demandam superação, figurando entre os grupos sob condição de vulnerabilidade. Grupo vulnerável é aquele formado por pessoas que possuem um traço ou características comuns, de natureza social, física, econômica ou cultural que importe numa fragilidade, numa vulnerabilidade, a qual demanda especial atenção com o fim de proteção (Gomes, 2015, p. 52). As pessoas com deficiência são grupo vulnerável, sendo que a fragilidade reside nas múltiplas barreiras de ordem física, social ou ambiental a impedir ou dificultar sua plena inclusão em igualdade de condições face aos demais. Exatamente por isso, a Constituição lhes confere especial proteção e determina, obrigatoriamente, que o Estado atue para remover tais barreiras.
A ratificação da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo - CDPD, com observância do §3° do art. 5º, da CF (CRFB/88), conferiu-lhe status constitucional, com o paradigma biopsicossocial de deficiência, definindo PCD como pessoas “que têm impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas”. Dentre suas disposições, estabelece o dever do Estado de “levar em conta, em todos os programas e políticas, a proteção e a promoção dos direitos humanos das pessoas com deficiência” (art. 4, 1. c) e que “as medidas específicas que forem necessárias para acelerar ou alcançar a efetiva igualdade das pessoas com deficiência não serão consideradas discriminatórias” (art. 5. 4). Ao lado das disposições dos art. 3º, IV; art. 5º; art. 7º, XXXI; art. 23, II; art. 24, XIV; art. 37, VIII; art. 203, IV; art. 208, III; art. 227, §1º, II e §2º; art. 244; todos da Constituição da República, estatui programa jurídico de especial proteção, exigindo do Estado e da sociedade medidas equitativas e diferenciadas direcionadas ao grupo vulnerável.
A Convenção não adota uma definição rígida de deficiência, mas sim um modelo biopsicossocial, em evolução. O foco não está apenas no impedimento em si, incluindo a interação entre esse impedimento e o ambiente social. É uma concepção inovadora, pois se opõe à ideia de que a deficiência seria uma responsabilidade — ou até mesmo uma culpa — da própria pessoa que possui o impedimento. Essa visão deixa claro que a deficiência somente se concretiza quando a sociedade não consegue reconhecer e eliminar as barreiras que impedem essas pessoas de usufruir dos mesmos direitos e condições das demais. É fundamental lembrar que tais barreiras não se limitam às de ordem física ou arquitetônica, sendo igualmente relevantes as barreiras atitudinais, que sustentam o preconceito e a discriminação. Corroborando essa ideia, a Lei n. 13.146/2015 prevê que a avaliação da deficiência é realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar e considera, entre outros, fatores socioambientais, psicológicos e pessoais (art. 2º, § 1º). Nem poderia ser diferente, já que o conceito tem status constitucional e não se compatibilizaria a uma mera avaliação biomédica.
A pessoa com deficiência está sujeita a diversos obstáculos efetivos e reais que não podem ser tergiversados por qualquer narrativa irresponsável ou rasa. Ao tratar das ações afirmativas tributárias veiculada mediante isenção de IPI, o Min. Luiz Fux consignou que
Consectariamente, revela-se inaceitável privar a Recorrente de um benefício legal que coadjuva às duas razões finais a motivos humanitários, posto de sabença que os deficientes físicos enfrentam inúmeras dificuldades, tais como o preconceito, a discriminação, a comiseração exagerada, acesso ao mercado de trabalho, os obstáculos físicos, constatações que conduziram à consagração das denominadas ações afirmativas, como esta que se pretende empreender. (STJ, REsp. 567.873)
Como reconhecem Abade e Matsushita (2022),
A cidadania das pessoas com deficiência e seu reconhecimento como sujeito de direitos é um processo histórico com um longo caminho ainda a trilhar, apesar dos avanços. As pessoas com deficiência continuam a correr um risco mais elevado de pobreza e exclusão social do que as pessoas sem deficiência. Têm mais dificuldade de acesso aos cuidados de saúde, ao ensino, ao emprego e ao lazer; a participação na vida política é limitada e as pessoas com deficiência continuam a ser discriminadas.
Portanto, está fora de dúvidas a vulnerabilidade desse grupo e, nos termos do conceito biopsicossocial de deficiência, que não é possível que se discriminem as deficiências entre si, sob o julgo míope que vai na contramão de todo o mandado constitucional de proteção, ao querer desqualificar a necessidade de especial proteção desse ou daquele grupo com base no argumento da especificidade de uma deficiência. A definição de PCD está dada por norma constitucional e qualquer investida contra ela é inconstitucional. Deficiências invisíveis, que não apresentam sinais físicos óbvios, representam um universo de condições que, embora não perceptíveis à primeira vista, impõem inúmeros obstáculos e são de extrema relevância na vida das pessoas que as possuem. Diferente de uma cadeira de rodas ou de uma bengala, por exemplo, estas deficiências neurológicas, mentais, crônica ou sensoriais menos evidentes manifestam-se internamente e o fato de não serem visíveis não permite uma postura de invalidação.
Pelo exposto, existe uma finalidade legítima e constitucionalmente fundada de inclusão, amparo e promoção da pessoa com deficiência, que justifica, à luz da proporcionalidade, interferências válidas na igualdade tributária, com vista a promover a justiça social e a igualdade material geral. Como defende Abade e Matsushita (2022) “Os Estados, atendendo às diretrizes dos tratados internacionais que se propõem a cumprir e às diretrizes constitucionais, não só podem, como devem, por meio de impostos, subsídios e outros instrumentos de política fiscal, criar condições que contribuam para a realização dos direitos humanos”. A conclusão ressalta, corretamente, a importância do Direito Tributário para a promoção de uma sociedade inclusiva.
É preciso que fique claro que não se está a tratar de razões de capacidade contributiva ou justiça tributária, se entendidos sob a ótica da igualdade especificamente tributária. A capacidade econômica do PCD não é relevante. “A isenção neste caso se justifica como uma ação positiva de inclusão das pessoas com deficiência. Assegura-se por meio de um instrumento de política fiscal a proteção de pessoas com deficiência” (Abade; Matsushita, 2022). Como destacado por Rabelo Neto (2011, p. 259), as ações afirmativas têm por objeto não apenas o fenômeno sócio-econômico, mas também o cultural e social, envolvendo políticas redistributivas de recursos, mas também o combate à discriminação que proporciona a exclusão social de indivíduos pertencentes a grupos vulneráveis. Mesmo que isso seja absolutamente claro, ainda encontramos confusões que insistem em atrelar a ação afirmativa à capacidade contributiva (Nunes; Santos, 2024), claramente com viés fiscalista e desconectado com real escopo da política pública.
Por fim, insta destacar que as obrigações geradas pelos direitos fundamentais envolvem um dever de não retroceder. O princípio da proibição de retrocesso, também conhecido por “efeito cliquet”, anti-retour theory ou proibição da evolução reacionária, assegura que uma garantia ou direito já conquistado não seja suprimido, permitindo apenas avanços. O STF já reconheceu sua aplicação em diversas oportunidades (MS 24.875; ADI 4.543; RE 878.694). Consequentemente, direitos fundamentais conquistados a partir de políticas tributárias também não podem retroceder, o que inibe argumentos que circulam pela liberdade de conformação legislativa e inexistência de direito adquirido a regime jurídico.
Mesmo assim, observam-se tentativas de amesquinhar a proteção dos direitos das PCDs. Por exemplo, no Estado de São Paulo a Lei nº 17.293/2020 tentou restringir o direito à isenção de IPVA somente às pessoas com deficiência física profunda ou severa que permita a condução de veículo automotor especificamente adaptado e customizado, o que excluía cerca de 80% dos beneficiários da política pública. A justificativa apresentada pelo governo era o combate a fraudes e distorções. Felizmente, o Ministério Público ajuizou a Ação Civil Pública n. 1001399-53.2021.8.26.0053, questionamento dita alteração, no bojo da qual, em fase recursal, havia logrado êxito na obtenção de liminar. Contudo, no julgamento final, o TJSP entendeu pela perda do objeto diante da revogação do ato normativo.
Em conclusão, considerando que a Constituição Federal e os instrumentos internacionais de direitos humanos reconhecem a vulnerabilidade das pessoas com deficiência devido às barreiras que impedem sua participação plena e efetiva na sociedade em condições de igualdade, e ao mesmo tempo determinam a busca pela igualdade material, proteção, segurança e bem-estar para promover sua inclusão, reconhecemos a legitimidade e a existência de imposição constitucional de realização de políticas públicas, para as quais a tributação pode ser utilizada.
Nesse sentido, desonerações ou outros instrumentos tributários orientados à essa finalidade podem configurar intervenções legítimas (restrições) na igualdade tributária, autorizando o desvio em relação aos critérios da capacidade contributiva, equivalência ou benefício tomados como critérios de conformação da generalidade e universalidade da tributação. Assim, a tributação como ação afirmativa para PCDs além de possível é altamente recomendada, senão exigida, a depender do contexto. A isenção de tributos visa finalidades extrafiscais de reparar desvantagens econômicas, sociais e atitudinais que afetam as pessoas com deficiência, sendo espécie de ação afirmativa que possui fundamento próprio sem qualquer relação coma capacidade contributiva ou outras razões propriamente tributárias ou fiscais.
Todavia, a validade da concessão das desonerações só pode ser analisada no caso concreto, como é próprio de juízos de proporcionalidade. Uma vez consideradas legítimas, representam avanços na promoção da especial proteção da PCDs que não admitem retrocessos, sob pena de inconstitucionalidade.
3. REGIME FAVORECIDO DE IBS/CBS NA AQUISIÇÃO DE VEÍCULO POR PCD
Atualmente, a pessoa com deficiência conta com isenção de IPI e ICMS na aquisição de veículo novo, nos termos da Lei n. 8.989/95 e Convênio CONFAZ n. 38/2012 e respectivas leis estaduais e distrital. Objetivamente, abrangem veículos de fabricação nacional de até R$ 200.000, já incluídos os tributos incidentes. Subjetivamente, são beneficiadas pessoas com deficiência física, visual, auditiva e mental severa ou profunda e pessoas com transtorno do espectro autista, diretamente ou por intermédio de seu representante legal. O benefício pode ser usufruído a cada 3 anos e não afasta a incidência sobre quaisquer acessórios opcionais que não sejam equipamentos originais do veículo adquirido. Quanto ao ICMS, o preço de venda não pode ultrapassar R$ 120.000 e a isenção se limita à parcela da operação no valor de R$ 70.000, só podendo se valer do benefício a cada 4 anos.
Esses tributos serão substituídos pelo IBS/CBS, e o art. 9º, § 3º, II, “d”, da Ec n. 132/23, excepciona a regra da vedação à tributação diferenciada (Art. 156-A, § 1º, VI e X) ao impor o regime favorecido de redução de 100% das alíquotas para “automóveis de passageiros, conforme critérios e requisitos estabelecidos em lei complementar, quando adquiridos por pessoas com deficiência e pessoas com transtorno do espectro autista, diretamente ou por intermédio de seu representante legal”. O comando constitucional é claro ao dizer “preverá hipóteses” no texto do § 3º, de maneira que não se trata de uma faculdade, mas uma determinação. No entanto, existe margem de conformação legislativa, extraída da interpretação desse mesmo dispositivo, que textualmente fala em “hipóteses” e em “critérios e requisitos estabelecidos em lei complementar”. Mesmo assim, como analisamos nos tópicos anteriores, existem limites que constrangem o legislador, notadamente a igualdade geral e tributária, bem como o comando de proteção eficiente ao grupo vulnerável representado pelas PCDs e a proibição do retrocesso.
Ainda na parte constitucional da Reforma Tributária, observamos que inúmeros regimes específicos, diferenciados ou favorecidos foram autorizados, seja em razão da essencialidade atrelada à capacidade contributiva ou a necessidades coletivas (seletividade positiva ou negativa), particularidades do setor econômico ou razões de justiça social, a exemplo do regime favorecido na aquisição de veículos por PCDs.
Em que pese seja natural essa tributação diferenciada, mesmo em um tributo projetado para unicidade e uniformidade, o número de exceções parece ter sido excessivo. Ademais, todos os regimes de tributação diferenciada (específicos, diferenciados ou favorecidos) estão sob o julgo da igualdade, que é cláusula pétrea incontornável, mesmo que por emenda constitucional. Tais regimes podem e devem ser comparados entre si e com o regime geral do IBS/CBS, de maneira que, constatada violações, estarão maculados por inconstitucionalidade. Essa avaliação é feita não apenas entre as autorizações constitucionais consideradas em si mesmas e abstratamente, mas também sobre o modo como o legislador complementar conformou cada hipótese.
3.1. Análise crítica das hipóteses regulamentadas pela Lc n. 214/2025
O regime favorecido na aquisição de veículo por PCDs, regrado pelos arts. 149. a 155 da Lc n. 214/2025, possui vários problemas. A começar pelo alto grau de detalhamento, presente em toda lei complementar, mas cuja presença seria mais adequada a um regulamento. Detalhes aumentam a complexidade, reduzem o espectro de adequação aos casos concretos e elevam demasiadamente os critérios de comparação. Como já apontamos (Timóteo Júnior, 2024, p. 52), a determinação absoluta não deve ser assumida sequer como um ideal inatingível, porque o detalhamento exagerado gera maior indeterminação, fazendo com que vários traços da realidade deixem de ser contemplados e, consequentemente, criando mais lacunas.
Os requisitos objetivos são relativos ao veículo, exigindo: a) fabricação nacional; b) mínimo 4 portas; e c) preço de venda ao consumidor, incluído os tributos, mas sem custos de adaptação, de até R$ 200.000.
Machado Segundo (2025, p. 167) indica inconstitucionalidade da exigência de fabricação nacional, em razão da contrariedade ao art. 152, CF, que proíbe que se discriminem produtos de acordo com a sua procedência ou destino, o que só poderia ser feito pela União, e somente com o imposto de importação, como decidido pelo STF (AI 203.845; AI 340.688/RJ; RE 293.957/RJ). Violam-se, ainda, os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, como o Mercosul, que impedem tratamento tributário diferenciado (incluindo IBS e CBS) entre produtos nacionais e produtos importados de países signatários.
Quanto ao valor, houve uma ampliação ao se igualar parte estadual e federal em duzentos mil reais, corretamente excluindo os custos de adaptação.
Em relação aos requisitos subjetivos, a política abrange deficientes físicos, visuais, auditivos, mentais e autistas. Cada uma dessas categorias, dada a minúcia empregada pelo legislador, demanda uma análise individualizada.
Os deficientes físicos, visuais e auditivos são contemplados pelo art. 149, inc. I, “a”, , c/c e § 1º do mesmo dispositivo e art. 150, incs I a III e §§ 1º e 2º. Houve uma tentativa de submeter o conceito de deficiência a um rol taxativo e, ainda mais problemático, conjugá-lo a termos indeterminados como “moderado ou grave”. Ignorou-se que o conceito amplo e fluido de deficiência é constitucional, resultado da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CPDP), cujo propósito é justamente superar visões restritivas e biomédicas. Essa abordagem reconhece que a deficiência não reside apenas no corpo do indivíduo, mas sim na interação com barreiras sociais, físicas, comunicacionais e atitudinais que dependem do contexto, algo incompatível com um rol taxativo.
Nesse sentido, ao julgar o RMS 67.298, o STJ anulou decisão de banca examinadora de concurso, que havia afastado a condição de deficiente de uma candidata ao cargo de Juíza de Direito do Estado da Bahia, sob o argumento de que não se incluía nas categorias enumeradas pelo Decreto nº 3.298/99. Da mesma forma, a celeuma quanto ao enquadramento da visão monocular como deficiência para fins de reserva de cargos em concurso público envolvia o mesmo debate. A postura estatal havia sido uma rígida, inflexível e restritiva aplicação de categorias do Decreto n. 3.298/99, que foi corretamente resolvida pelo STJ por meio da súmula n. 377, que garantiu a ação afirmativa.
Alcantara e Sousa (2023) defendem que o decreto, criado para regulamentar a Lei n. 7.853/89, buscou estabelecer um rol taxativo centrado em aspectos biológicos. Eles concluem que a norma se tornou obsoleta diante da desatualização frente aos atos normativos posteriores, especialmente a CPDP e a Lei n. 13.146/2015, o que o torna inconvencional, inconstitucional e ilegal. Arrematam, dizendo:
Ao adotar critérios demasiado restritivos, a pretexto de garantir que apenas as pessoas com deficiência sejam alcançadas pelas políticas públicas que lhe são destinadas, o que se está fazendo, na prática, é dificultar o acesso a essas políticas por outras pessoas com deficiência, cujas situações não foram pormenorizadamente previstas na norma, seja por atecnia regulamentar, seja por insuficiência de informações a respeito de sua condição quando da edição do regulamento (Alcantara e Sousa, 2023, p. 255)
Essa crítica ressalta como a rigidez da lei impede que a política pública alcance seu verdadeiro objetivo, excluindo indivíduos que genuinamente se enquadram no conceito de deficiência em um contexto mais amplo
Portanto, o § 1º do art. 149. é inconstitucional e, por arrastamento, o art. 150, caput e incs, por exigirem um rol taxativo. Pelos mesmos motivos e com maior razão, o § 1º do art. 150. também é inconstitucional, já que colide ainda mais frontalmente com a CDPD, ao nitidamente restringir e descer a especificações casuísticas desalinhadas ao conceito biopsicossocial de deficiência, impondo “comprometimento parcial ou total das funções dos segmentos corpóreos que envolvam a segurança da direção veicular, acarretando o comprometimento da função física e a incapacidade total ou parcial para dirigir”.
Se a diferenciação entre deficiências leve, moderada e grave já é muito problemática e completamente ausente da CDPD, além de envolver conceitos indeterminados que só podem ser aferidos no caso concreto, a conexão exigida pela lei com a necessidade de que provoquem incapacidade total ou parcial para dirigir não resiste sequer ao primeiro exame do princípio da igualdade, importa em clara proteção deficiente e acarreta grave retrocesso social.
Tal previsão está conectada com o § 3º do art. 149, que dispõe:
§ 3º Na hipótese da alínea “a” do inciso II do caput deste artigo, quando a pessoa for fisicamente capaz de dirigir, o benefício alcançará somente automóveis adaptados, consideradas adaptações aquelas necessárias para viabilizar a condução e não ofertadas ao público em geral.
Esse designe normativo leva à mesma diretriz que exigia a anotação de restrição na CNH do requerente de isenção do IPI, que felizmente foi invalidada pelo STJ em recente decisão (REsp 2.185.814, 22/04/2025).
Houve inequívoco propósito de retirar direitos e o texto não permite tergiversação sobre isso. Uma redução significativa de direitos. Como se o juízo sobre a justiça da ação afirmativa tributária já não estivesse dado e determinado por normas constitucionais. Do conjunto da obra, apenas os deficientes físicos, visuais e auditivos cujos impedimentos sejam tais que (a) envolvam a segurança na direção; (b) a ponto de gerar incapacidade total ou parcial para dirigir; (c) que exijam adaptações dos veículos diferentes daquelas que possam ser ofertadas ao público em geral é que podem se valer da redução da alíquota.
Embora o casuísmo da lei e o emaranhado de dispositivos, inseridos numa Reforma que se autodeclarou simplificadora e transparente, possa justificar tentativas de uma interpretação conforme à constituição, sob qualquer ponto que se queira analisar a questão, seja da finalidade da diferenciação, dos critérios de comparação ou da exigência de relação fundada e conjugada (Ávila, 2025), as diferenciações/restrições realizadas pela Lc n. 214/25 não se sustentam diante das exigência do princípio da igualdade. Por exemplo, uma pessoa com a perna esquerda amputada não precisa de adaptação para dirigir um carro automático, mas a de perna direita sim. A cegueira monocular pode não exigir adaptação do veículo. O benefício é reconhecido para que a pessoa com deficiência compre veículo sem adaptações para que outra pessoa dirija, mas não quando a própria pessoa com deficiência possa dirigir e o carro não for adaptado. Imagine, ainda, a hipótese em que a pessoa possa dirigir um carro sem adaptações, mas que a deficiência torne isso algo penoso, fazendo com que compre o carro para que outra pessoa dirija para ela.
Ademais, a finalidade da ação afirmativa tributária não tem nenhuma pertinência com adaptações de veículos ou incapacidade para dirigir. O objetivo é a inclusão, o alento, o aspecto humanitário, a assistência, a remoção e compensação por barreiras do Estado e sociedade que obstruem a participação plena e efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas. Nesse sentido, analisando o atual benefício de IPI, o STJ entendeu que “deve ser conferida ao caso interpretação teleológica e sistêmica, no sentido de privilegiar a finalidade social da norma isentiva de IPI, para inclusão e maior garantia de direitos às pessoas com deficiência, aspecto humanitário do benefício fiscal” (REsp. 2.185.814, j. 22/04/2025), e que a garantia da isenção do IPI é interpretada no sentido de “privilegiar a inclusão da pessoa com deficiência e não a restrição ao pleito ao benefício tributário” (AREsp. 1.584.479).
Da mesma maneira, o § 2º do art. 150. é inconstitucional, quando dispõe que “não se incluem no rol das deficiências físicas as deformidades estéticas e as que não produzam dificuldades para o desempenho das funções locomotoras da pessoa”. A deformidade estética pode ser decorrente de doenças, acidentes ou condições congênitas (como queimaduras, malformações faciais, entre outros). Em tese, se essa deformidade afeta a funcionalidade física, ou causa barreiras sociais significativas, pode ser compreendida como deficiência sob o modelo social. Uma pessoa com uma deformidade facial visível que sofre estigma social severo, que impacta sua inserção no mercado de trabalho, educação ou convivência social, pode ser considerada pessoa com deficiência no modelo da Convenção.
A segunda categoria contemplada pela lei é a das pessoas com deficiência mental, cuja configuração resulta do art. 149, II, “b”, c/c § 1º do mesmo dispositivo e art. 150, IV. Exige-se que seja de grau severo ou profundo, representando funcionamento intelectual significativamente inferior à média, com manifestação antes dos 18 anos e necessariamente associada a duas ou mais áreas adaptativas, como a) comunicação; b) cuidado pessoal; c) habilidades sociais; d) utilização dos recursos da comunidade; e) saúde e segurança; f) habilidades acadêmicas; g) lazer; e h) trabalho.
A lei pode estabelecer requisitos objetivos e subjetivos, mas a liberdade de conformação legislativa não é ilimitada e esbarra no princípio da igualdade. Qual a finalidade e a legitimidade do critério de comparação para fixar a idade de 18 anos para conferir tratamento diferenciado entre pessoas com absolutamente a mesma deficiência mental? Outrossim, o detalhamento que leva à exigência de especificidades não pode comprometer que a ação afirmativa chegue a todos os destinatários. Mesmo argumentos de praticabilidade ligado à generalidade não autorizariam a discriminação.
A terceira categoria são os autistas, contemplados nos termos do art. 149, II, “c”, que prevê a pessoa com “transtorno do espectro autista, com prejuízos na comunicação social e em padrões restritos ou repetitivos de comportamento de nível moderado ou grave, nos termos da legislação relativa à matéria”. Observamos que a lei trouxe um conceito biomédico, que não considera o contexto e as barreiras enfrentadas pelo grupo vulnerável. Ademais, o legislador foi além e em entrou em detalhes ao especificar circunstâncias particulares, restringindo o alcance aos que tenham prejuízo na comunicação social e, além disso, cumulativamente, padrões restritos ou repetitivos de comportamento de nível avançados.
O Transtorno do Espectro Autista (TEA) é uma condição do neurodesenvolvimento que se manifesta de maneira singular em cada indivíduo. A especificação legal via modelo conceitual com requisitos fechados, ao invés de uso de tipos, pode excluir pessoas que se encontram em situação equivalente.
A eleição de graus também é problemática e esbarra no princípio da igualdade. O DSM-5 (Manual Diagnóstico e Estatístico de Transtornos Mentais) estabelece a classificação segundo níveis de apoio. Esses níveis indicam a intensidade da assistência necessária para que a pessoa autista funcione no dia a dia, abordando desde a comunicação social até comportamentos restritos e repetitivos: a) nível 1 para aqueles que necessitam de suporte mínimo; b) nível 2 indicando a necessidade de suporte mais significativo; e c) nível 3 para indivíduos que demandam apoio intenso e contínuo. Não obstante, a gravidade pode variar de acordo com o contexto ou oscilar com o tempo.
Embora o Nível 1 seja considerado o mais leve, ainda assim é um transtorno sério e permanente. As pessoas nesse nível encontram obstáculos significativos que impactam seu dia a dia e sua qualidade de vida, enfrentando diversos problemas e uma luta constante por todas inclusões, sejam sociais, educativas, alimentares, de saúde, etc. Por exemplo, no mercado de trabalho, a falta de compreensão sobre suas particularidades na comunicação social, flexibilidade e sensorialidade muitas vezes resulta em discriminação e dificuldade na obtenção de um trabalho adequado. Também precisam ser considerados os altos custos com terapias e tratamentos especializados, que não são cobertos por planos de saúde ou pelo sistema público, e geram uma despesa pesada para suas famílias. Destaque-se, ainda, que comumente possuem questões sensoriais, tornando penosas ou impossíveis atividades comuns para outras pessoas, como estar em ambientes movimentados que lhes causam sobrecarga sensorial, encontrar uma alimentação adequada no seu dia a dia, dentre outros. Sofrem estigmatização, preconceito, isolamento social; têm dificuldades para compreender e expressar nuances sociais; são preteridos por não se enquadrarem no padrão neurotípico; experimentam sofrimento extremo em relação a pequenas mudanças; estão expostos a situações de abuso diante de sua dificuldade em identificar sinais de alerta; sua dificuldade para interpretar intenções, nuances sociais e manipulação tornam mais suscetíveis a serem vítimas de crimes e golpes etc. O DSM-5 indica que, mesmo no nível 1, na ausência de apoio, déficits na comunicação social causam prejuízos notáveis; problemas para organização e planejamento são obstáculos à independência; dificuldades em interações sociais com respostas atípicas ou sem sucesso a abertura sociais dos outros, tentativas de amizade consideradas estranhas e geralmente malsucedidas etc.
É fundamental desmistificar a ideia de que o Transtorno do Espectro Autista (TEA) Nível 1, por ser considerado de “menor necessidade de apoio”, exige menos proteção e ação estatal. A necessidade de apoio permanece e seus impedimentos claramente lhe obstruem a participação plena e efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas. Ao que tudo indica, o legislador não levou a sério o contexto das pessoas com deficiência, optando por trilhar o caminho fiscalista e de corte de despesa tributária.
O conceito de pessoa com deficiência é dado constitucionalmente e o autista é deficiente para todos efeitos legais (art. 1. º, § 2º, Lei n. 12.764/2012), não sendo possível fazer discriminações entre uns e outros. Para que alguma distinção seja feita, seria necessária a avaliação por equipe multiprofissional e interdisciplinar, que considere seus impedimentos em interação com as diversas barreiras, considerando o contexto e seus fatores socioambientais, psicológicos e pessoais, a limitação no desempenho de atividades e a restrição de participação, como impõem a CPDP e a Lei n. 13.146/2015. Contudo, não é isso que a lei complementar prevê.
Aliás, esse é um problema que atinge todas as hipóteses previstas, seja de deficiência física, visual, auditiva, mental ou autista, uma vez que o art. 151. da Lc n. 214/2025 subordina o benefício à comprovação mediante laudo que seja necessariamente emitido por fornecedor de serviço público de saúde; por fornecedor de serviço privado de saúde, contratado ou conveniado, que integre o Sistema Único de Saúde (SUS); ou pelo Departamento de Trânsito (Detran) ou por suas clínicas credenciadas. Por mais que o laudo tenha que atender ao disposto em ato conjunto do Comitê Gestor e RFB, parece evidente que se trata de uma avaliação meramente biomédica, da mesma maneira que o perfil que o legislador complementar quis conferir à deficiência, em descompasso com a CPDP e Lei n. 13.146/2015.
Ressalte-se que a Lei n. 8.989/95, que regulamenta o atual benefício de IPI, adota a avaliação biopsicossocial para aferição da deficiência (art. 1º, § 1º ) e, desde a alteração promovida pela Lei nº 14.287/21, deixou de mencionar qualquer rol de impedimentos. Portanto, também nesse ponto, houve um “caminhar para trás” em termos da correta verificação da deficiência.
3.2. Redução do perfil do benefício, igualdade e o argumento orçamentário
Atendidos os pressupostos analisados acima, a LC n. 214/2025 concede redução das alíquotas do IBS/CBS, que o art. 149. diz serem reduzidas à zero. Tal medida cumpriria o mandamento (e não a opção) encartado no art. 9º, § 3º, II, “d” da Emenda Constitucional n. 132/2023, que determina a redução integral (100%) das alíquotas nas hipóteses definidas em lei complementar.
No entanto, ao se examinar mais detidamente o inc. II, do § 2º, do art. 149, verifica-se que, ao contrário do que sugere o caput, a desoneração não é total, restringindo-se à parcela que não exceder R$ 70.000:
§ 2º As reduções de alíquotas de que trata o caput deste artigo somente se aplicam:
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II - na hipótese do inciso II do caput deste artigo, a automóvel cujo preço de venda ao consumidor, incluídos os tributos incidentes caso não houvesse as reduções e não incluídos os custos necessários para a adaptação a que se refere o § 3º deste artigo, não seja superior a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), limitado o benefício ao valor da operação de até R$ 70.000,00 (setenta mil reais).
Ao limitar a redução das alíquotas à parte do valor da operação, o dispositivo legal não cumpre integramente a exigência constitucional, já que a emenda constitucional não deixou margem de apreciação legislativa. Existe apenas uma única opção legislativa: reduzir 100% das alíquotas, desonerando completamente a operação de aquisição de veículos por PCDs. Não era possível desonerar parcialmente a operação, mas apenas estabelecer critérios e requisitos para identificação da operação a ser desonerada e seus beneficiários.
Outrossim, também há retrocesso quando comparamos com o benefícios atualmente existentes. Embora a Lc 214 avance quanto ao tributo objeto da desoneração (já que atualmente não alcança a PIS/COFINS e alcançará inteiramente o seu substituto – CBS), existe redução quanto à atual desoneração do IPI, que não é limitada à parcela do valor da operação, abrangendo seu valor total e desonerando completamente a operação. Além disso, enquanto o prazo para renovação do benefício de IPI é de 3 (três) anos (art. 2º, parágrafo único, Lei n. 8.989/95), a Lc n. 214/2025 estipula o prazo de 4 anos (art. 152, II).
Nesse contexto, podemos também questionar a justiça e a isonomia quando comparamos com outras desonerações fiscais regulamentadas pelo mesmo diploma legislativo. A começar com o benefício para os taxistas (art. 149, I), que é mais amplo, alcançando o valor total da operação e podendo ser renovado na metade do prazo quando comparado ao dos PCDs (art. 152, I). A justiça relacional e a comparação de situações se impõem. Se uma categoria reconhecidamente vulnerável e com mandado de proteção constitucional e convencional poderia receber menor proteção quando comparada aos motoristas profissionais, ou se essa distinção configuraria benefício odioso na contramão do peso dos valores constitucionais e do princípio da igualdade?
Também trazemos o regime favorecido de redução de alíquotas para planos de assistência à saúde de animais domésticos (pets), previsto pelo art. 243. da Lc n. 214/2025 sob o rótulo da autorização constitucional de regimes específicos para planos de assistência à saúde. Citamos ainda, mais que uma isenção, uma imunidade de IPVA que a Reforma Tributária trouxe para tratores, máquinas agrícolas e aeronaves agrícolas. A concessão de desonerações, seja legal ou constitucional, é constrangida pelo princípio da igualdade geral e tributária, mas o que vemos é uma redução de benefícios para os PCDs e uma ampliação para outros que suscitam sério questionamento sobre a constitucionalidade e justiça da concessão.
Por esse motivo, bem como inúmeros outros que poderiam ser apresentados, argumentos orçamentários e/ou de reserva do possível não servem de justificativa para a retirada de direitos das pessoas com deficiência, já tão ignoradas e invisíveis ao Poder Público.
Afirmar que a despesa tributária decorrente da redução das alíquotas do IBS/CBS impede a entrada de recursos públicos que seriam mais bem alocados no orçamento para atender pessoas com deficiência em situação de maior vulnerabilidade revela uma profunda desconexão com a realidade. É necessário que a perspectiva orçamentária considere a totalidade dos gastos estatais. E, nesse ponto, evidencia-se o mau uso do dinheiro público, a corrupção, a ineficiência administrativa, entre outros problemas estruturais. Tal argumento desconsidera o contexto global e submete os interesses das pessoas com deficiência à lógica de um orçamento público oscilante e permanentemente contingenciado. A realidade brasileira demonstra, ao menos atualmente, que confiar nos investimentos feitos através da alocação de recursos no orçamento não é o melhor caminho.
