RESUMO
O trabalho científico enfrenta a questão da legitimidade do poder de polícia das Forças Armadas na atuação na área de Segurança Pública, analisando as disposições contidas na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e na Lei Complementar nº 97, de 09 de junho de 1999. Serão destacados princípios e conceitos administrativo-constitucionais, para melhor compreender as atribuições e competências das instituições destinadas à defesa do Estado e à paz social. Com o aumento da violência nos grandes centros urbanos e a falência das forças policiais no combate ao crime organizado, algumas autoridades buscam auxílio da União, mediante o emprego das Forças Armadas, como tentativa de uma solução ao clamor da coletividade pela paz social. Contudo, o ordenamento jurídico em vigor determina a observância de certas formalidades, ao contemplar às Forças Nacionais o poder de polícia na atuação da segurança pública. Nesse seguimento, a Câmara analisa a PEC nº. 319/08, do deputado Antonio Carlos Pannunzio, do PSDB-SP, que propõe a legitimidade das Forças Armadas para exercer o poder de polícia em todo o território nacional, quando se tratar de segurança pública.
Palavras-chave: Poder de polícia. Forças Armadas. Segurança Pública.
Sumário: 1. Introdução - 2. Poder de polícia - 3. Da defesa do Estado e das instituições democráticas - 4. Segurança pública - 5. Emprego das Forças Armadas - 6. Considerações finais - 7. Referências.
1. INTRODUÇÃO
As autoridades públicas, diante dos vários conflitos urbanos decorrentes do crescimento desordenado da violência e da criminalidade, têm se mostrado preocupadas com a ineficiência dos órgãos de segurança de pública.
Com esse enfoque, cresce o debate jurídico em prol da atuação das Forças Armadas na área de segurança pública, em colaboração com os Estados Federados, no objetivo da garantia da lei e da ordem, tomando por fundamento a disciplina do artigo 142, da CRFB/88.
Pode-se relatar a missão das Forças Armadas no combate ao crime organizado no Estado do Rio de Janeiro, a pedido do governador Sérgio Cabral, como noticiado na Folha de São Paulo, em matéria publicada no dia 08 de janeiro de 2007, pela colunista Eliane Catanhêde [01],
GOVERNO FEDERAL decidiu empregar as Forças Armadas no combate ao crime organizado no Rio, que o próprio presidente Luiz Inácio Lula da Silva chamou de "terrorismo", mas não tem noção sobre as formas e os limites, como fica evidente na entrevista concedida pelo ministro Waldir Pires à Folha, na sexta-feira.
O governador Sérgio Cabral (PMDB-RJ) pediu ajuda, Lula e Pires responderam afirmativamente e anunciaram o envio de tropas da Força Nacional (formada por policiais de elite de diferentes Estados) e a inclusão das Forças Armadas no gabinete integrado de segurança do Estado. Postar soldados ostensivamente ou não nas ruas, porém, virou um tortuoso exercício semântico.
Em nota divulgada pelo Planalto após encontro com Lula, ministros e oficiais militares, na quinta, o governo disse que vai "intensificar a presença" das Forças Armadas no Rio. O que vem a ser isso na prática? Ninguém sabe ao certo.
Segundo Pires, 5.000 soldados do Exército, da Marinha e da Aeronáutica já sediados no Rio estão de prontidão, instruídos para "proteger prédios públicos federais", e não apenas o entorno dos quartéis, caso haja ameaça. O que pode ser muito ou pode ser nada.
Nos comandos militares, há duas certezas: é preciso agir, mas só se o governo lhes der respaldo jurídico. O grande temor é que as três Forças sejam alvo de uma avalanche de inquéritos e processos do Ministério Público e da Justiça por "extrapolarem suas funções".
A Constituição não prevê o uso militar para garantia da lei e da ordem, a não ser em casos específicos, como um pedido do governador, declarando o Estado incapaz de controlar a situação e admitindo a intervenção. Mudanças legais estão em estudo.
Pires, 80, tem enfrentado uma sucessão de crises na área da Defesa: o maior acidente da história da aviação brasileira, operação-padrão dos controladores de vôo, atritos com a Aeronáutica e o caos dos aeroportos. As novas crises podem se deslocar da área da FAB para a do Exército, com os ataques "terroristas" no Sudeste.
Diante da premissa, cinge-se a questão na análise da legitimidade do poder de polícia conferido às Forças Armadas na garantia da lei e da paz social, partindo das disposições contidas na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e na Lei Complementar nº 97, de 09 de junho de 1999.
Considerando alguns aspectos do poder de polícia estatal e da concepção de ordem pública, busca-se delinear o alcance da norma constitucional, ao disciplinar o emprego das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem. Para subsidiar as pesquisas foram realizadas leituras bibliográficas, buscando como fontes o aparato doutrinário, repertório jurisprudencial, legislação e documentos eletrônicos.
2. PODER DE POLÍCIA
O poder de polícia é a faculdade da administração pública de condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
O termo "polícia", nos ensinamentos de Átila Da Rold Roesler [02], surgiu na Idade Média, durante o período feudal, quando o príncipe era detentor de um poder conhecido como jus politiae, designando tudo o que era necessário à ordem da sociedade civil sob autoridade do Estado. Com essa acepção clássica, a atividade de polícia compreendia atos que limitavam o exercício dos direitos individuais em benefício da segurança da cidade [03].
O Código Tributário Nacional traz, no seu artigo 78 e parágrafo único, o conceito legal do instituto:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. [grifo nosso]
Nesse contexto, a Administração Pública, mediante atuação dos órgãos competentes, exerce o poder de polícia sob duas vertentes: as funções de polícia administrativa, que incide sobre os bens, direitos ou atividades, e as funções de polícia de segurança pública, que visa resguardar as liberdades.
A Escola Superior de Guerra [04] traz disciplina semelhante, assim explicitando no seu manual:
Na administração pública, o Poder Executivo exerce o chamado Poder de Polícia, que engloba duas relevantes funções: a polícia administrativa e a polícia de Segurança Pública. A primeira consiste no poder estatal de disciplinar, tendo em vista o interesse público, diversas atividades da sociedade, tais como os setores da saúde pública, costumes, comunicações, atividades econômicas, situação de estrangeiros, exercício profissional, uso e fruição da propriedade. A segunda, correspondendo ao dever do Estado em oferecer condições de segurança à sociedade, seja no plano pessoal seja no coletivo, consiste no poder-dever estatal de prevenir e reprimir o crime e a criminalidade.
O poder de polícia tem por objetivo controlar toda atividade que possa afetar a coletividade ou por em risco a segurança nacional. Dessa forma, cada cidadão cede parcelas mínimas de seus direitos à comunidade e o Estado lhe retribui em segurança, ordem, higiene, sossego, moralidade e outros benefícios públicos propiciadores do conforto individual e do bem-estar geral.
O poder de polícia tem atributos específicos e peculiares ao seu exercício, compreendido como tais a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade.
Pelo atributo da discricionariedade, cabe à Administração Pública o livre arbítrio, exercendo o poder de polícia com os meios adequados para atingir a proteção do interesse público.
Para efetivar as restrições individuais em favor do interesse público, o Estado se utiliza do poder discricionário [05], valendo-se da avaliação da oportunidade e conveniência para a prática do ato, encontrando como limite a observância dos preceitos legais [06] vigentes.
Na lição do prof. Luís Roberto Barroso [07]:
A oportunidade, a conveniência e o próprio mérito do ato administrativo discricionário não poderão ser apurados de modo afastado desses princípios, que funcionam como critérios objetivos da legalidade do ato administrativo e devem estar presentes na liberdade de escolha do administrador público. O poder discricionário encontra limites não apenas na finalidade legal da norma que o instituiu, mas também, e primordialmente, nas normas constitucionais.
A lei disponibiliza à autoridade várias formas de agir, escolhendo a que melhor se ajusta à realidade, conforme a necessidade do caso concreto. No uso da liberdade legal de valoração das atividades policiadas e na graduação das sanções aplicáveis, é que reside a discricionariedade do poder de polícia da Administração.
A auto-executoriedade é a faculdade inerente ao ente estatal de executar diretamente a sua decisão. Este atributo autoriza a prática do ato de polícia pela própria administração, sem a exigência de prévia autorização judicial.
A decisão administrativa se impõe ao particular ainda que contra a sua vontade, como reflexo da atividade administrativa que verifica o cumprimento dos comandos legais e regulamentares. Na hipótese de inobservância, adota as providências necessárias à imediata cessação da ilicitude, mediante a coerção estatal.
Entende-se por coercibilidade a imposição forçada das medidas adotadas pela Administração, que se utiliza de meios sancionadores, admitindo-se até o emprego da força pública para o seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.
A coerção é o mecanismo de execução dos atos administrativos, podendo se revelar pela apreensão de mercadorias comercializadas sem autorização legal, a interdição de estabelecimento que não atenda às normas de segurança ou higiene, a ordem de interrupção de um espetáculo teatral obsceno, a demolição de uma construção que ameaça ruir, a dissolução de passeata sem prévio aviso à autoridade competente.
Na lição do professor Emerson Garcia [08], enquanto a auto-executoriedade acompanha os atos administrativos, sendo inerente à regra de competência e à presunção de veracidade, a coerção exige a verificação de três circunstâncias: que o comportamento omissivo ou comissivo do particular decorra de imposição legal, que haja inobservância dessa imposição legal e que estejam presentes, no exercício do poder de polícia, os requisitos de todo e qualquer ato administrativo.
3. DA DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS
A Constituição Brasileira, no Título V, trata da defesa do Estado e das instituições democráticas, instituindo os órgãos dotados de forças coercitivas no desempenho da Segurança Nacional e na manutenção da ordem pública, em defesa da soberania, do estado democrático de direito e da paz social. É a legitimação do Estado, que estende sua soberania perante o surgimento de situações de emergências excepcionais.
Ordem pública [09] deve ser compreendida como:
[...] a situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem constrangimento ou protesto. Não se confunde com a ordem jurídica, embora seja uma consequência desta e tenha sua existência formal justamente dela derivada.
O estado de defesa [10] é medida de defesa do Estado, destinada a preservar a ordem pública e a paz social instaurada por instabilidades institucionais ou calamidades de grandes proporções, objetivando restaurar a normalidade constitucional. Nessa condição, o Presidente da República está investido de poderes especiais para suspender algumas das garantias individuais asseguradas na Carta Magna, com o intuito de restabelecer a ordem, ouvindo previamente o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.
Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.
O estado de defesa é modalidade mais branda do que o estado de sítio e não exige para sua decretação a autorização do Congresso Nacional. O Presidente da República deve apenas submetê-lo ao Legislativo, no prazo de vinte e quatro horas, para verificação de sua legalidade, como determina o parágrafo 4º, do artigo 136, da CRFB/88. O decreto presidencial deverá determinar o prazo de sua duração; especificar as áreas abrangidas e indicar as medidas coercitivas.
O objetivo principal do estado de defesa é preservar ou restabelecer a ordem e a paz social, diante da grave e imediata instabilidade institucional ou calamidades de grandes proporções na natureza.
As garantias constitucionais controladas durante o estado de defesa estão relacionadas no parágrafo 1º, do artigo 136, da CRFB/88 e se concretizam pela restrição aos direitos de reunião, sigilo de correspondência e comunicação telegráfica e telefônica; ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, quando se tratar de calamidade pública; prisão por crime contra o Estado, determinada diretamente pelo executor do estado de defesa, que não poderá ser superior a 10 dias e deverá ser imediatamente comunicada ao juiz competente, vedando-se a incomunicabilidade do preso.
O estado de sítio [11] é medida de defesa do Estado que consiste na suspensão temporária das garantias constitucionais, em área delimitada ou em todo o território brasileiro, objetivando preservar ou restaurar a normalidade constitucional, perturbada por grave comoção nacional ou em situação de guerra declarada.
A Constituição determina que o Presidente da República solicite a autorização do Congresso Nacional para instauração do estado de sítio, depois de ouvido o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.
Art. 137. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio nos casos de:
I - comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa;
II - declaração de estado de guerra ou resposta à agressão armada estrangeira.
O estado de sítio é decretado objetivando preservar ou restaurar a normalidade constitucional, perturbada pela comoção grave de repercussão nacional; ineficácia da medida tomada durante o estado de defesa; declaração de estado de guerra ou resposta à agressão armada estrangeira.
As garantias constitucionais que se sujeitam ao estado de sítio estão elencadas no artigo 139, da CRFB/88, e caracterizam-se pela obrigação de permanência em localidade determinada; detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns; restrições relativas à inviolabilidade de correspondência, ao sigilo de comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão; suspensão da liberdade de reunião; busca e apreensão em domicílio; intervenção nas empresas de serviços públicos; requisição de bens.
Os mecanismos de defesa da Constituição alargam a esfera de atuação legítima do Estado, valendo-se da suspensão das garantias de direitos fundamentais para implementar a ordem da lei e da paz pública. Todavia a restrição de direitos deve ser encarada em momentos extremos, como os pontuados pelo o constituinte, sob pena de um dos poderes do Estado parecer mais fortalecido que os demais, no limite estreito do autoritarismo.
No ensinamento do professor Luís Roberto Barroso [12]:
A Constituição de 1988 representa o ponto culminante dessa trajetória, catalizando o esforço de inúmeras gerações de brasileiros contra o autoritarismo, a exclusão social e o patrimonialismo, estigmas da formação nacional.
O estado de defesa e estado de sítio são sistemas de defesa das crises, que se justificam, como visto, pelos princípios da necessidade e da temporariedade na finalidade de manter ou restabelecer a normalidade constitucional.
4. SEGURANÇA PÚBLICA
Segurança pública é inerente ao poder de polícia da Administração, sendo conceituada Diogo de Figueiredo Moreira Neto [13] como a garantia da ordem pública interna:
[…] o estado de paz social que experimenta a população, decorrente do grau de garantia individual ou coletiva propiciado pelo poder público, que envolve, além das garantias de segurança, tranqüilidade e salubridade, as noções de ordem moral, estética, política e econômica independentemente de manifestações visíveis de desordem.
A Constituição da República Federativa do Brasil, no seu Título V, denominado "Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas", dedicou o Capítulo III para tratar da segurança pública, identificando no seu artigo 144 o conjunto de órgãos responsáveis pela preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
Os órgãos de segurança pública, a saber, a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as Polícias Civis, as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares, são os designados pelo constituinte para o exercício da atividade de prevenção e controle da criminalidade e da violência, como explicitado nos parágrafos 1º ao 7º, do artigo 144, da CRFB/88:
Art. 144. [...]
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III - exercer as funções de polícia marítima, aérea e de fronteiras;
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
§ 4º - Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§ 5º - Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
§ 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 7º - A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades. [grifo nosso]
As atividades desempenhadas pelos órgãos elencados não se confundem com defesa nacional, que se destina à preservação da soberania, à defesa do mar territorial, e do espaço aéreo, cuja função é de reserva das Forças Armadas. No entanto, o constituinte de 1988 valorizou o principal aspecto da ordem pública, qual seja a segurança pública [14], e o Estado, no seu dever de agir, conferiu esta dignidade constitucional aos órgãos policiais.
