Resumo: No ano de 2007, o Governo Federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em todo Brasil. Segundo o governo, o objetivo do programa é promover investimento em infra-estrutura e cidadania nas regiões mais pobres do País. No município do Rio de Janeiro, desde abril de 2008, entre outros territórios escolhidos, o PAC está no Complexo do Alemão, local de estudo deste trabalho. Assim, considerando alguns pressupostos da sociologia e da filosofia política, o objetivo mais amplo desta pesquisa é compreender como se desenvolve a dinâmica de relação entre os movimentos sociais locais e os agentes implementadores que atuam na execução do PAC em tal comunidade. Para tanto, é utilizada uma metodologia que articula análises quantitativas e qualitativas. Até o presente momento, os resultados alcançados mostram que há um processo de mercantilização das relações entre estado e sociedade. Assim, no cotidiano das práticas empreendidas no PAC na comunidade do Alemão, os movimentos sociais ora não participam de decisões significativas do programa, ora estabelecem uma relação com o governo nos moldes de uma interação patron-cliente na busca por ganhos eleitorais.


Introdução

Nas últimas duas décadas, principalmente nos anos de 1990 – período de grande radicalismo dos ideais liberais em países de capitalismo tardio -, com a organização e o fortalecimento dos movimentos sociais, alguns espaços de interlocução entre sociedade e Estado foram criados para que demandas de grupos subalternizados ganhassem visibilidade, legitimidade e efetividade na ação política estatal. Desde então, para além do exercício da democracia representativa, tornou-se fundamental ampliar os canais de participação, deliberação e controle da sociedade junto ao Estado [01].

Nesse movimento, o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC - o governo federal, em parceria com os governos estaduais e municipais, propôs um modelo de desenvolvimento econômico e social de regiões periféricas que pudesse conjugar tanto investimentos em infra-estrutura e geração de emprego e renda, como ações que estimulassem o fortalecimento das organizações da sociedade civil e dos próprios moradores locais. A proposta do Estado nesse programa é viabilizar tanto o desenvolvimento material de regiões pobres do País, quanto proporcionar aos próprios sujeitos impactados pelas obras possibilidades de participação na formulação e na implementação, bem como na gestão dessas políticas públicas. Uma transformação que contemple os conhecimentos e as potencialidades locais.

Contudo, mesmo com as iniciativas de ampliação dos canais institucionais de interlocução que buscam o fortalecimento da participação popular em programas governamentais, por meio de uma gestão compartilhada, numa sociedade estruturalmente fundada sob relações assimétricas e de privilégios, tal esfera pública ainda se apresenta incapaz de incorporar sujeitos historicamente subalternizados e discriminados. Além da herança patrimonialista e personalista que a sociedade brasileira cultivou ao longo de sua trajetória republicana [02], o próprio alicerce ideológico que fundamenta o modelo de democracia no País, contribui para a permanente não-inclusão de grande parcela da sociedade em espaços de deliberação e tomada de decisão política.

Nesse sentido, esse trabalho visa apresentar alguns dados sobre a participação popular e as propostas de gestão compartilhada no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no Complexo do Alemão, município do Rio de Janeiro. O objetivo é utilizar tais informações para reflexão sobre as dificuldades de se estabelecer mecanismos e processos que possibilitem a construção de espaços de participação e deliberação verdadeiramente democráticos. Uma esfera pública que tenha como princípio o reconhecimento mútuo entre os sujeitos, valorizando a equidade de possibilidades de inclusão e escuta, conseqüentemente, de uma ação comunicativa norteada pelo princípio da solidariedade.

Assim, compartilharei com o leitor, os impedimentos que dificultam a efetivação da proposta de gestão compartilhada, e que mantêm no desenrolar do jogo político "cada um no seu lugar": ora no olhar dos gestores públicos e representantes da iniciativa privada sobre os sujeitos afetados pelas intervenções do PAC – moradores das comunidades -, bem como na postura e no tratamento dos problemas destes, ora pela personificação do Estado nos "agentes de acesso" - que buscam potencializar ganhos eleitorais, bem como aumentar seu capital político e social através de relações clientelistas e mercantilizadas (relação patron-cliente).

Ao final, além de reafirmar a necessidade de fortalecimento dos canais institucionais de participação, pautado em associações comunitárias "horizontais" e em "redes de solidariedade" não hierarquizadas, chamo atenção para a importância dos atores com maior capital econômico, político, social e cultural – no caso, os gestores do poder público e da iniciativa privada, reconhecerem nos próprios moradores, possibilidades para participação efetiva dos processos decisórios. Antes de ampliar os espaços de participação, incluir (se é que já não estão incluídos), é preciso considerá-los, ouvir o que morador das comunidades tem para dizer. Considerar relevantes suas proposições, angústias e demandas para que os mesmos também se reconheçam como sujeitos de sua própria história, o que poderá proporcionar ao longo da implantação do programa, maior grau da organização, participação e comprometimento da população. Onde a cidadania não será vista como dádiva, mas como valor conquistado.


Complexo do Alemão: a promessa precarizada

Antes de analisarmos o desenvolvimento da gestão compartilhada do PAC, faz-se necessária uma breve apresentação da região de intervenção do Estado. Abrangendo os bairros da Penha, Olaria, Ramos, Bonsucesso e Inhaúma, o Complexo do Alemão, situado na Zona Norte do Rio de Janeiro, é formado por um conjunto de 12 (doze) favelas [03]: Morro da Baiana, Morro do Alemão (núcleo do complexo), Alvorada, Matinha, Morro dos Mineiros, Nova Brasília, Pedra do Sapo, Palmeiras, Fazendinha, Grota, Vila Cruzeiro e Morro do Adeus. A região hoje é considerada uma das mais populosas do município.

A proposta para região, segundo o governo e os coordenadores do programa, leva em consideração a própria formação histórica do Complexo. Até os anos 40, as terras do "alemão" [04] formavam uma grande fazenda, com cerca de três quilômetros quadrados. A partir desse período, algumas indústrias começaram a se instalar na região, como a Cortume Carioca, na Penha - que nos anos 50 chegou a ser a maior indústria de curtição e fabricação de produtos de couro das Américas e a segunda do mundo, empregando cerca de 3.000 pessoas. Aos poucos, a área foi sendo desmembrada e vendida em lotes, tendo como compradores os próprios trabalhadores das indústrias que se instalaram por ali. Contribuindo para o grande fluxo migratório na região, a abertura da Avenida Brasil, em 1946, levou mais indústrias para região, fazendo com que até os anos de 1980, esses bairros se apresentassem como o principal pólo industrial da cidade.

Contudo, com o fechamento das fábricas, crises econômicas, acentuado processo de precarização do mundo trabalho, bem como o aumento dos índices de violência, muitas das famílias que viam nesse movimento sua "salvação", passaram a viver em situação de extrema pobreza ou miséria absoluta. Estima-se que o fechamento das indústrias da região tenha dado fim a cerca de 20.000 postos de trabalho.

Hoje, de acordo com a Relatoria Nacional para o Direito Humano à Educação, em pesquisa realizada no Complexo do Alemão, em decorrência da falta de pesquisas sobre a área, há muitos dados contraditórios por parte de diferentes fontes governamentais sobre sua população e situação socioeconômica. Segundo dados do IBGE, o Complexo possui IDH de 0,709 e está em último lugar no ranking do IDH das 32 Regiões Administrativas (R.A.) do município do Rio de Janeiro. Enquanto a média da renda per capita na R.A. Lagoa é de R$ 2228,78, na R.A. do Complexo do Alemão é de apenas R$ 177,31 (tabela 1). A mesma relação está para a média de anos de estudo (tabela 2). Enquanto a R.A. Lagoa possui uma média de 10,14 anos, na R.A. Complexo a média é de 4,21 anos, a segunda pior do município.

De acordo com Relatório do Plano de Desenvolvimento Sustentável, produzido pela empresa de consultoria Agencia 21, contratada pelo Consórcio Rio Melhor – responsável pelo trabalho social do PAC – a média da renda per capita no Complexo é de R$ 257,00, 3 vezes menor que a média do município (R$ 858,00). Outro dado que explicita a precariedade da região mostra que 29% dos habitantes do Complexo vivem com renda inferior a ½ salário mínimo, ou seja, abaixo da linha da pobreza.

Ordem segundo o IDH

Região Administrativa

Esperança de vida ao nascer (em anos)

Taxa de alfabetização de adultos (%)

Taxa bruta de frequência escolar (%)

Renda per capita (em R$ de 2000)

Índice de longevidade (IDH-L)

Índice de educação (IDH-E)

Índice de renda (IDH-R)

Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH)

1

Copacabana

77,76

98,51

107,97

1631,44

0,879

0,99

1

0,956

2

Lagoa

76,83

98,32

103,74

2228,78

0,864

0,989

1

0,951

3

Botafogo

76,52

98,57

113,07

1498,2

0,859

0,99

0,993

0,947

4

Tijuca

74,73

97,99

107,1

1184,43

0,829

0,987

0,954

0,923

5

Barra da Tijuca

72,69

96,62

94,91

1694,12

0,795

0,961

1

0,918

...

 

28

Guaratiba

67,12

90,74

74,37

234,37

0,702

0,853

0,684

0,746

29

Rocinha

67,91

87,9

69,5

219,95

0,715

0,818

0,673

0,735

30

Jacarezinho

66,3

92,2

75,68

177,98

0,688

0,867

0,638

0,731

31

Maré

66,03

89,46

68,76

187,25

0,684

0,826

0,646

0,719

32

Complexo do Alemão

64,38

89,07

72,04

177,31

0,656

0,834

0,637

0,709

Tabela 1 – Dados básicos: IBGE - microdados dos Censos Demográficos 1991 e 2000.

Regiões Administrativas - Cinco mais

Média

Regiões Administrativas - Cinco menos

Média

Lagoa

10,14

Guaratiba

4,76

Copacabana

10,09

Jacarezinho

4,72

Botafogo

10,01

Maré

4,28

Tijuca

9,3

Complexo do Alemão

4,21

Vila Isabel

8,97

Rocinha

4,12

Tabela 2 – Média de anos de estudo - CPS-FGV a partir dos microdados do Censo Demográfico 2000-IBGE.

Dessa forma, considerando a grande precariedade que os moradores do Complexo estão submetidos em seus cotidianos, como garantir a participação em grau de paridade entre atores numa esfera pública marcada pela assimetria dos mesmos? Se entendermos que a esfera pública se constitui como o espaço para realização efetiva das deliberações consensuais (HABERMAS, 2007), ou ainda, o local de mediação necessária entre a sociedade civil e o Estado, como assegurar que a participação entre os distintos atores políticos que formulam, executam e fiscalizam o PAC aconteça de forma equânime? Conseguiriam sujeitos historicamente subalternizados ter "voz", ou melhor serem ouvidos, numa sociedade fundada sob resquícios de um passado de dominação escravista, oligárquico, autoritário e, agora, sobretudo meritocrático?


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

OLIVEIRA, Bruno Coutinho de Souza. Quem decide o futuro das favelas? Assimetrias e participação popular na implementação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no Complexo do Alemão/RJ. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 2844, 15 abr. 2011. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/18922>. Acesso em: 17 dez. 2018.

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