O princípio da separação dos poderes e o exercício da função normativa pelo Executivo.

IV – Considerações Finais

A experiência constitucional norte-americana na construção de um sistema de separação de poderes e de freios e contrapesos mostrou-se influnente no Direito brasileiro desde a primeira Constituição republicana, de 1.891.

Nada obstante, parece-nos seguro apontar que, embora similares em seus traços maiores, os sistemas constitucionais americano de brasileiro diferem sensivelmente quanto à compreensão do exercício da função normativa pelo Poder Executivo.

De fato, tendo em conta as peculiaridades do texto constitucional americano e sua experiência histórica no âmbito do Common Law, a Suprema Corte daquele país não discerne de forma expressa entre função normativa e função legislativa, utilizando este último termo para toda a atividade estatal de regulação das atividades particulares e privadas por meio de normas.

A falta de distinção acima apontada criou para a Suprema Corte a incômoda tarefa de harmonizar o sistema de separação de poderes com uma realidade sócio-jurídica em que o próprio Congresso americano transfere ao Executivo significativa competência para disciplinar aspectos cruciais do intercâmbio econômico e social da vida moderna.

A resposta dada pela Suprema Corte ao problema identificado após a Segunda Guerra Mundial parece ter sido a adoção de uma doutrina da indelegabilidade mitigada da função legislativa. Segundo a posição vislumbrada em casos como Mistretta v. Estados Unidos acima mencionados, a Suprema Corte admite que o Congresso confira ao Executivo uma competência normativa delegada, desde que esta se faça acompanhar de parâmetros claros para a identificação de objetivos e limites a serem observados pelo delegatário no exercício de seu encargo.

No Brasil, por sua vez, a atual Constituição Federal previu dois casos expressos em que o modelo clássico de separação entre as competências legislativa e executivas foram claramente subvertidas.

O primeiro, perfeitamente identificada como delegação legislativa propriamente dita, diz respeito à espécie normativa das leis delegadas previstas no artigo 68 do texto constitucional vigente.

No caso em tela, o processo de delegação legislativa tem início com pedido do Presidente da República ao Congresso Nacional, que tem absoluta discricionariedade para conceder ou não a delegação requerida, bem como para traçar os limites e parâmetros para a lei a ser confeccionada diretamente pelo Executivo.

O segundo caso contrário ao modelo clássico de separação de poderes diz respeito às chamadas medidas provisórias com força de lei, trazidas pelo artigo 62 da CF/88. Não se trata aqui exatamente de delegação legislativa propriamente dita, mas de reconhecimento de função legislativa anômala ao Presidente da República, a ser utilizada supostamente apenas em casos de urgência e relevância nacional.

Por fim, distintamente do ocorrido nos EUA, no Brasil doutrina e jurisprudência reconhecem há muito uma função normativa própria do Executivo. Trata-se do chamado poder regulamentar que, em sua forma consensual e pacífica, é encarado como prerrogativa do Presidente da República de baixar atos normativos destinados a dar fiel e plena execução às leis promulgadas pelo Congresso Nacional.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Livros

BARROSO, Luís Roberto. Temas de Direito Constitucional. Tomo I. 2ª Edição. Rio de Janeiro, Editora Renovar. 2.006.

___________. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituição Brasileira. 9ª. ed. Rio de Janeiro-São Paulo. Renovar, 2008.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22ª Edição. São Paulo. Saraiva. 2.001.

BASCHET, Jérôme. A Civilização Feudal. Do ano mil à Colonização da América. São Paulo. Editora Globo. . 2.006.

BREYER, Stephen G. et al. Administrative Law and Regulatory Policy: Problems, Text, and Cases. 6^th Edition. Nova Iorque. Aspen Publishers. 2006.

CHEMERINSKY, Erwin. Constitutional Law. Principles and Policies. 2^nd Edition. Nova Iorque. Aspen Publishers. 2.002.

GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressupostos. 7ª Edição. São Paulo. Malheiros Editores. 2.008

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4ª Edição. São Paulo, Editora Saraiva. 2.009.

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agências Reguladoras Independentes. Fundamentos e seu Regime Jurídico. Belo Horizonte. Editora Fórum. 2.009.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. 35ª Edição. São Paulo, Malheiros Editores. 2.009.

MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. São Paulo. Editora Martin Claret. 2.010.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24ª Edição. São Paulo, Atlas Editora. 2.009.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 17ª Edição. São Paulo. Malheiros Editores. 1.999.

TRIBE, Lawrence H. American Constitutional Law. Third Edition. Nova Iorque. Foundation Press. 2.000.

Documentos Digitais

TAVARES FILHO, Newton. Excesso na Edição de Medidas Provisórias. Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados. Brasília, 2.008.

Jurisprudência

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.462/PA. Rela, Mina. Carmen Lúcia Antunes Rocha. Julgamento em 15/09/2010. DJe-030 de 14-02-2011. Publicado em 15-02-2011

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.435-MC, Rel. Min. Francisco Rezek, julgamento em 27-11-1996, Plenário, DJ de 6-8-1999.

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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.394, voto do Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 2-4-2007, Plenário, DJE de 15-8-2008.

BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Segurança. 27931 MC/DF. Rel. Min. Celso de Mello. DJE de 1º-4-2009

ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. United States Supreme Court. Mistretta v. United States. 488 U. S. 361 (1989).

Estados Unidos da América. United States Supreme Court. Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935).

ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. United States Supreme Court. Shankland v. Washington Corporation. 30 U.S. 390.

ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. United States Supreme Court. Field vs. Clark. 143 U. S. 649.

Notas

1. Art. 1º. Poder Legislativo. Todos os poderes legislativos previstos nesta constituição serão alocados em um Congresso dos Estados Unidos, que será formado por um Senado e uma Câmara de Representantes. Tradução livre do autor. Texto original em inglês: "Section 1 - The Legislature. All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and House of Representatives".
2. Eis a redação do mencionado artigo: "Art. 16.º A sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição".
3. Vide arts. 1º, I; 2º, I e 3º, I da Constituição de 1.787.
4. Eis a dicção do art. 2º, da CF/88: Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário".
5. O monarca europeu do antigo regime viu-se compelido pelos fatos ou por necessidades políticas a tolerar ao menos o desempenho local de algumas funções estatais por órgãos que, mesmo organicamente ligados à corte real, logo cedo atuaram como forças centrípedas e não raro contrárias à concentração de poder central. É o caso, por exemplo, dos parlamentos (órgãos judiciais locais) franceses, que possuíam competência para solucionar lides aplicando tanto o direito régio quanto os costumes locais. O parlamento de Toulouse, mais antigo fora de Paris, existiu de 1.437 até a Revolução Francesa. Vide no sentido aqui demonstrado, BASCHET, 2.006, pág. 264.
6. Tradução livre do autor. Texto original em inglês: "The separation of powers doctrine that has evolved over the last two hundred years is a product less of political philosophy than of practical experience. Modern notions of the separation of powers cannot easily be distilled from the philosophical inclinations of the Framers, whatever normative force those intentions might hold for constitution today. ‘Both the framers and the men participating in the first administration under the new Constitution (often, of course, the same persons) were concerned more with improving the efficiency and capabilities of the national government than with creating a system of government based on the abstract maxims of political philosophers’. Although separation-of-powers concepts played a role in shaping the views of those who forged the nascent government, ‘the views expressed were not doctrinaire – in part because there was no clear doctrine’. Although it may be something of an overstatement, it is roughly true that ‘[t]he historical evidence suggests that the Framers’ idea of separation of powers was unformed and tentative, and that they had few fixed institutional arrangements in mind beyond the basic principle that there should be a separation’"
7. Section 1 - The Legislature [...] 1 - All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and House of Representatives.
8. The executive Power shall be vested in a President of the United States of America.
9. "Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário".
10. Eis o que dispõe o artigo 34, IV, da CF/88: Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para (...) V - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
11. Curiosamente, em toda história republicana brasileira, foram promulgadas apenas 13 leis delegadas, das quais apenas 02 na vigência da CF/88. Quanto às medidas provisórias, seu uso pelo Poder Executivo vem criando verdadeira crise entre os Poderes constituídos, havendo o Supremo Tribunal Federal mostrado preocupação com o aparente uso imoderado e injustificado da medida. Vide, p.ex., MS 27931 MC/DF. Rel. Min. Celso de Mello. DJE de 1º-4-2009.
12. O Interstate Commerce Act foi emendado várias vezes durante o século XX, dando novas competências à Comissão (como o poder regulatório sobre transportes rodoviários pelo Motor Carrier Act de 1.935), ou transferindo competências para outros entes administrativos, como no caso da competência para regular serviços telefônicos para a Federal Commnications Comission pelo Communications Act de 1.934.
13. Desde o caso Wayman v. Southard (1.825), a Suprema Corte americana admitia a possibilidade de a lei tomar as decisões fundamentais sobre o assunto regulado, deixando a algum delegatário expresso a tarefa de detalhar (fill up) providências procedimentais de somenos importância. Veja-se trecho da decisão da corte: "The line has not been exactly drawn which separates those important subjects which must be entirely regulated by the legislature itself from those of less interest in which a general provision may be made and power given to those who are to act under such general provisions to fill up the details". ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Suprema Corte. Wayman v. Southard. (23 U.S. 1, 3).
14. Veja-se o precedente da Suprema Corte em Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (343 U.S. 579), oportunidade em que se determinou que a tomada, pelo Executivo Federal, do controle de usinas de aço para remediar uma greve de trabalhadores potencialmente danosa para o esforço americano na Guerra da Coréia não prescindia de autorização legislativa, nem poderia ser tida como decorrente dos "poderes implícitos" do Presidente.
15. Excerto da ementa (syllabus). Tradução livre do autor. Texto original em inglês: "It is a general rule of law that a delegated authority cannot be delegated." ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Suprema Corte. Shankland v. Washington Corporation. 30 U.S. 390. .
16. Excerto da ementa (syllabus). Tradução livre do autor. Texto original em inglês: "That Congress cannot delegate legislative power to the President is a principle universally recognized as vital to the integrity and maintenance of the system of government ordained by the Constitution". ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Suprema Corte. Field vs. Clark. 143 U. S. 649.
17. O art. 48, 1º da CF de 1.891 tinha a seguinte redação: "Art. 48 - Compete privativamente ao Presidente da República: 1º) sancionar, promulgar e fazer publicar as leis e resoluções do Congresso; expedir decretos, instruções e regulamentos para sua fiel execução;"
18. O atual art. 2º da CF/88 afirma que são "poderes independentes e harmônicos entre si" o Executivo, Legislativo e Judiciário.
19. TAVARES FILHO, 2.008. Pág. 12.
20. Vide art. 62, §§ 3º e 12 da CF/88.
21. Vide MARQUES NETO (2.009, págs. 23-24). Ressalvamos nosso entendimento, contudo, no sentido de que há "agências reguladoras" no Brasil que normatizam setores em que o Estado atuou muito pouco historicamente (planos de saúde suplementar, p.ex), bem como atividades que não são consideradas serviços públicos ou monopólios públicos (como a disciplina dada à vigilância sanitária pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA).
22. O professor Eros Roberto Grau traz interessante dissertação sobre a capacidade normativa de conjuntura do Executivo como necessidade para a implementação de políticas públicas assumidas como finalidade de todo Estado Democrático de Direito. Vide GRAU, 2.008, págs. 231-233.
23. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.435-MC, Rel. Min. Francisco Rezek, julgamento em 27-11-1996, Plenário, DJ de 6-8-1999.
24. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.394, voto do Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 2-4-2007, Plenário, DJE de 15-8-2008.
25. BREYER, 2006. Págs. 36-37.
26. Tradução livre do autor. Texto original em inglês: "The vesting of all legislative powers in Congress is not only an initial allocation, but also a final one. Congress cannot transfer its legislative powers to any other institution. To be sure, no constitutional provision expressly says that Congress cannot choose to delegate its legislative Power to others. But this is a time-honored principle of American law, going back at least to the 1831 Shankland case, as described above. This ‘nondelegation doctrine’ is uncontroversial; everyone agrees with it".
27. Estados Unidos da América. United States Supreme Court. Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935). Tradução livre do autor. Texto original em inglês: "(…) 4. Assuming (not deciding) that Congress itself might have the power sought to be delegated to the President by § 9(c) of the National Industrial Recovery Act -- viz., the power to interdict the transportation in interstate and foreign commerce of petroleum and petroleum products produced or withdrawn from storage in excess of the amounts permitted by state authority -- the attempted delegation is plainly void, because the power sought to be delegated is legislative power, yet nowhere in the statute has Congress declared or indicated any policy or standard to guide or limit the President when acting under such delegation. The declarations of § 1 of Title I of this Act are simply an introduction in broad outline, leaving the legislative policy as to particular subjects to be declared and defined, if at all, by subsequent sections. The Court can find nothing in § 1 or elsewhere in the Act which limits or controls the authority sought to be conferred by § 9(c). The effort by ingenious and diligent construction to supply a criterion still permits such a breadth of authorized action as essentially to commit to the President the functions of a legislature, rather than those of an executive or administrative officer executing a declared legislative policy. 5. The question whether the delegation is permitted by the Constitution is not answered by the argument that it should be assumed that the President has acted, or will act, for what he believes to be the public good. The point is not one of motives, but of constitutional authority, for which the best of motives is not a substitute. 6. If Congress can vest such legislative power in the President, it may vest it in any board or officer of its choice, and the power vested may concern not merely the transportation of oil or of oil produced in excess of what the States may allow; it may extend to transportation in interstate commerce of any commodity, with or without reference to state requirements; indeed, there would appear to be no ground for denying a similar prerogative of delegation with respect to other subjects of legislation. 7. The principle forbidding Congress to abdicate, or to transfer to others, the essential legislative functions with which it is vested by Art. I, § 1, and Art. I, § 8, par. 18, of the Constitution has been recognized by the Court in every case in which the question has been raised".
28. BREYER, 2006. Pág. 38.
29. O Min. Antonin Scalia, representante renomado da corrente conservadora da Suprema Corte votou pelo reconhecimento da inconstitucionalidade da lei com base na aplicação da teoria da indelegabilidade das funções legislativas.
30. ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. United States Supreme Court. Mistretta v. United States. 488 U. S. 361 (1989). Tradução livre do autor. Texto original em inglês: "Because the existing indeterminate sentencing system resulted in serious disparities among the sentences imposed by federal judges upon similarly situated offenders and in uncertainty as to an offender's actual date of release by Executive Branch parole officials, Congress passed the Sentencing Reform Act of 1984 (Act), which, inter alia, created the United States Sentencing Commission as an independent body in the Judicial Branch with power to promulgate binding sentencing guidelines establishing a range of determinate sentences for all categories of federal offenses and defendants according to specific and detailed factors. After the District Court upheld the constitutionality of the Commission's resulting Guidelines against claims by petitioner Mistretta, who was under indictment on three counts centering in a cocaine sale, that the Commission was constituted in violation of the separation-of-powers principle, and that Congress had delegated excessive authority to the Commission to structure the Guidelines, Mistretta pleaded guilty to a conspiracy-to-distribute count, was sentenced under the Guidelines to 18 months' imprisonment and other penalties, and filed a notice of appeal. This Court granted his petition and that of the United States for certiorari before judgment in the Court of Appeals in order to consider the. Guidelines' constitutionality. Held: The Sentencing Guidelines are constitutional, since Congress neither (1) delegated excessive legislative power to the Commission nor (2) violated the separation-of-powers principle by placing the Commission in the Judicial Branch, by requiring federal judges to serve on the Commission and to share their authority with nonjudges, or by empowering the President to appoint Commission members and to remove them for cause. The Constitution's structural protections do not prohibit Congress from delegating to an expert body within the Judicial Branch the intricate task of formulating sentencing guidelines consistent with such significant statutory direction as is present here, nor from calling upon the accumulated wisdom and experience of the Judicial Branch in creating policy on a matter uniquely within the ken of judges".
31. BARROSO, 2006. Pág. 175.
32. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.462/PA. Rela, Mina. Carmen Lúcia Antunes Rocha. Julgamento em 15/09/2010. DJe-030 de 14-02-2011. Publicado em 15-02-2011.