O exercício do poder de emendar apenas pode ser limitado ou restringido nos casos especificamente delimitados pela Constituição Federal. Nas matérias cujos projetos de lei sejam de iniciativa privativa de outro Poder, exige-se a pertinência temática.

1. Em diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal aponta-se vício formal em determinadas leis resultantes da conversão de medidas provisórias em virtude da inclusão de emendas parlamentares sem pertinência temática com a proposta inicialmente encaminhada pelo Poder Executivo.

2. Citem-se, por exemplo, as ADI nº 4655 e 4645, ajuizadas, a primeira, pelo Procurador-Geral da República e, a segunda, pelo Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, pelo Democratas – DEM e pelo Partido Popular Socialista – PPS. Ambas impugnam a Lei nº 12.462/2011, que, entre outras disposições, instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC. Referida lei é resultante da conversão da Medida Provisória nº 527/2011.

3. Nas referidas ADIs, entre outros vícios apontados, afirma-se que os dispositivos acerca do RDC seriam inconstitucionais por abuso do poder de emendar e por violação do devido processo legislativo (arts. 59 e 62 da CF), tendo em vista que foram acrescidos ao projeto de lei de conversão por emenda do relator e que tal tema não guardaria qualquer correlação lógica com a matéria inicialmente tratada na MPV nº 527/2011.

4.Ademais, seria um imperativo lógico do princípio da Separação de Poderes a impossibilidade de o Poder Legislativo substituir o Executivo na definição da urgência e relevância de determinado tema para sua apreciação na forma de conversão de medida provisória, razão pela qual há inclusive Resolução do CN (Resolução nº 1, de 1989) que veda a apresentação de emendas que versem matéria estranha àquela tratada na MPV. Alega-se que a sanção presidencial não seria suficiente para “convalidar” a norma legal. Por fim, aponta-se a ADI-MC 1050-6 como precedente sobre o tema.

5. Sobre o tema, ressalte-se inicialmente que apenas o legislador constituinte poderia limitar o exercício pleno das atribuições ínsitas aos membros do Congresso Nacional e, nesse passo, deve-se sinalar que o poder de propor emendas é apenas uma faceta do poder de legislar.

6. Ademais, deve-se fazer uma correção quanto à interpretação conferida pelos autores ao que consta da ementa da ADI-MC 1050-6, Rel. Min. Celso de Mello. Com efeito, uma leitura apressada e descuidada poderia até levar à conclusão de que, nesse julgado, estabeleceu-se vedação generalizada à apresentação de emendas que não versem sobre o tema inicialmente tratado na proposição.

7.  Todavia, apenas o fez em relação a determinada matéria (organização judiciária) cuja iniciativa legislativa é privativa do Poder Judiciário, com base em precedentes jurisprudenciais proferidos à época, talvez influenciados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidada sob a égide da Constituição de 1969. Quanto ao mais, a tese defendida pelo eminente relator contraria o entendimento esposado na inicial dessas Ações Diretas de Inconstitucionalidade. Confira-se:

“O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO - (Relator): O Procurador-Geral da República, formalmente provocado pelo Presidente do E. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, fez instaurar, perante esta Suprema Corte, processo destinado a viabilizar controle normativo abstrato de preceitos inscritos em texto de lei complementar estadual.

O E. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, no exercício da competência que lhe foi outorgada pela Constituição da República (art. 96, II, ‘b’ e ‘d’ c/c o art. 125. §1º, ‘in fine’), encaminhou, à Assembléia Legislativa dessa unidade da Federação, projeto de lei complementar dispondo, dentre outras providências, sobre a divisão judiciária do Estado, a sua alteração e a criação, na estrutura do Poder Judiciário local, de cargos necessários à implementação da proposição legislativa em causa.

A Assembléia Legislativa ao deliberar sobre essa proposta, nela introduziu emendas que elevaram, significativamente, o número de comarcas, varas e cargos previstos no projeto original.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do pedido de medida cautelar formulado na ADI 865/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO, ao examinar a questão pertinente às limitações que incidem sobre o poder de emenda atribuído aos parlamentares - todas elas necessariamente de índole constitucional -, veio a proferir decisão consubstanciada em acórdão assim ementado:

‘(...)

A cláusula constitucional que confere exclusividade ao Tribunal de Justiça para instaurar o processo legislativo em tema de organização e divisão judiciárias do Estado não impede os parlamentares de oferecerem emendas ao correspondente projeto de lei.

O poder de emendar, que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis, é prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, quanto ao seu exercício, apenas às restrições impostas, em numerus clausus, pela Constituição Federal.

O projeto de lei sobre organização judiciária pode sofrer emendas parlamentares de que resulte, até mesmo, aumento da despesa prevista.

O conteúdo restritivo da norma inscrita no art. 63, II, da Cons ti tu i cão Federal - que concerne, exclusivamente, aos serviços administrativos estruturados na Secretaria dos Tribunais - não se aplica aos projetos referentes à organização judiciária, eis que as limitações expressamente previstas, nesse tema, pela Carta Política de 1969 (art. 144, § 5º, 'in fine') deixarem de ser reproduzidas pelo vigente ordenamento constitucional.’

(grifei)

Ao recusar acolhimento à pretensão cautelar então deduzida pelo eminente Procurador-Geral da República, pude salientar que em tema de organização e de divisão judiciárias, registrou-se profunda reformulação do ordenamento constitucional, que, agora - e ao contrário do que prescrevia a Carta Federal de 1969 (art. 144. § 5°) - admite, nas matérias ora referidas, o oferecimento de emendas parlamentares que impliquem, até mesmo, majoração da despesa global prevista, eis que a cláusula inscrita no art. 63, II, da Carta Política refere-se, unicamente, no que concerne ao Poder Judiciário, a projetos sobre organização de serviços administrativos estruturados no âmbito da Secretaria dos Tribunais, em nada se aplicando, portanto, às hipóteses previstas no art. 125, § 1, ‘in ?ne’, da Lei Fundamental.

Ressaltei, então, por ocasião do julgamento do pedido de medida cautelar deduzido na ADI 865/MA, de que fui Relator, que o exercício do poder de emenda, quando concretamente manifestado, constitui um dos incidentes do processo de formação das espécies legislativas.

Trata-se de prerrogativa, que, por ser inerente à função legislativa do Estado, qualifica-se como poder de índole eminentemente constitucional.

O poder do emendar, por traduzir necessária projeção resultante do poder de legislar, sofre, em função da matriz constitucional que lhe confere suporte jurídico, apenas as limitações que se acham expressamente definidas no texto da Carta Política.

O saudoso Ministro THEMISTOCLES BRANDÃO CAVALCANTI, ao versar esse tema, em sede de controle normativo abstrato, expendeu magistério que cumpre ser relembrado (RDA 97/213):

‘... Pode-se dividir em três a orientação doutrinária sobre o poder de emenda. A primeira entende que a função de emendar é inerente à função legislativa. A segunda, que o poder de emenda é limitado, é preciso ter afinidade lógica com o projeto. E a terceira é que vincula o poder de emenda ao poder de iniciativa (...).’

A Constituição Federal de 1988, que claramente prestigiou o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado, “que eliminaria, na prática, o poder de emenda das Assembléias” (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ 34/6 - RTJ 40/348).

Dentro desse contexto, e consoante assinala JOSÉ AFONSO DA SILVA (‘Curso de Direito Constitucional Positivo’, p. 460, item n. 12, 9º ed./3ª tir., 1993, Malheiros), a Constituição da República, ao definir o âmbito de atuação do poder de emenda, elasteceu, significativamente - inclusive em tema de direito orçamentário e de organização judiciária -, a possibilidade do exercício dessa eminente prerrogativa parlamentar.

Esse novo tratamento constitucional dispensado ao poder de emenda parlamentar, mesmo naquelas hipóteses que envolvam projetos de lei submetidos, quanto à sua iniciativa, à cláusula de reserva, mereceu, de MICHEL TEMEIR (‘Elementos de Direito Constitucional’, p. 139. 5ª ed., 1989, RT), pertinente abordagem doutrinária:

‘O art. 63, I e II, inadmite emendas aos projetos de lei que aumentem a despesa prevista nos projetos cuja iniciativa seja da exclusiva competência do Presidente da República e naqueles referentes à organização dos serviços administrativas da Câmara, do Senado, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.

.........................................

(...) O que a Constituição confere, ao reservar iniciativa, é a definição do momento em que se deva legislar sobre determinada matéria. O proponente do projeto é senhor da oportunidade. O mais se passa no interior do Poder Legislativo, no exercício constitucional de sua atividade inovadora da ordem jurídica em nível imediatamente infraconstitucional (...).’

Dessa maneira, a nova Constituição do Brasil repeliu interpretação – que, certa vez, prevaleceu nesta Corte Suprema (RF 165/155) - firmada no sentido de reconhecer que o poder de emendar estava necessariamente vinculado à titularidade do poder de iniciar, de tal modo que faleceria ao parlamentar a prerrogativa de oferecer emendas a proposições 1egislativas, desde que estas estivessem sujeitas, quanto à sua iniciativa, à competência privativa de outros órgãos e Poderes da República. Em outras palavras: onde a instauração do processo legislativo fosse excluída da iniciativa parlamentar, não assistiria, ao membro do Legislativo, a prerrogativa de oferecer emendas ao projeto de lei em tramitação. Ou seja: sem o poder de iniciar, não haveria o poder de emendar.

Esse entendimento altamente restritivo, contudo, não prosperou. Daí a observação de MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO (‘Comentários à Constituição Brasileira de 1988’, vol. 2/105, 1992, Saraiva):

‘A Constituição vigente admite a apresentação de emendas aos projetos de iniciativa reservada, desde que não aumentem a despesa prevista. Segue, portanto, a linha traçada pelo Ato Institucional de 9 de abril de 1964 (art. 5°), reiterada pelo de n. 2, de 27 de outubro de 1955 (art. 4°, parágrafo único), e mantida no direito anterior (Emenda n. 1/69, art. 57, parágrafo único) . Assim, hoje não mais cabe discussão. Desde que a emenda não aumente a despesa globalmente prevista, é ela cabível.

A atual Constituição estendeu a regra à iniciativa reservada a outros órgãos que não o Presidente da República. Com isto, a Constituição permite a ingerência parlamentar na própria organização dos serviços administrativos dos tribunais federais, o que não parece justificado. Ao contrário, para a independência e certamente para a melhor qualidade dos serviços conviria denegar-se essa intervenção.’

(grifei)

É preciso ter presente, neste ponto, considerado o contexto ora em exame, a advertência do saudoso Ministro VICTOR NUNES LEAL (RTJ 36/382. 385):

‘... A Assembléia não pode ficar reduzida ao papel de dizer sim e não, como se fosse - frase conhecida - composta de mudos, que apenas pudessem baixar a cabeça, vertical ou horizontalmente. Ela pode introduzir elementos novos no projeto, desde que não o desfigure, que não mude a sua substância, que não estabeleça incompatibilidade entre o sentido geral do projeto e as disposições a ele acrescidas pelo órgão legislativo.’

Essa mesma preocupação em torno de preservação da integridade das funções institucionais do Poder Legislativo – que não pode ser visto, nem qualificado como instrumento ancilar, de mera chancela, das pretensões normativas deduzidas por outros órgãos do Estado – foi externada por esta Suprema Corte, quando do julgamento do RE 60.775/MT, Rel. Min. ADAUCTO CARDOSO (RDA 102/261), ocasião em que o Supremo Tribunal Federal, explicitamente, proclamou que “A atribuição conferida aos Tribunais de Justiça de enviarem projetos de lei ao Legislativo não exclui o poder de emenda, nem o de veto".

Igual orientação foi partilhada por este Corte Suprema, ao ensejo do julgamento do RMS 9.315/RJ. Rel. Min. PRADO KELLY, em decisão que restou consubstanciada em acórdão assim ementado (RTJ 37/113):

‘A atribuição conferida aos Tribunais, de proporem ao Legislativo a criação ou extinção de cargos em seus serviços e a fixação dos respectivos vencimentos (...) importa em 'poder de iniciativa' que não exclui nem o 'poder de emenda', inerente às funções da legislatura, nem o 'poder de veto', essencial à dinâmica do regime presidencial.’

Ao contrário da Carta Federal de 1969 - cujo art. 144, § 5º vedava emendas parlamentares a projetos sobre organização e divisão judiciárias, desde que tais emendas implicassem aumento de despesa ou fossem estranhas ao objeto de proposta -, e a vigente Constituição brasileira não mais estabeleceu, no tema em referência, qualquer dessas anteriores restrições.

Esse silêncio do texto constitucional não é de ser equiparado a uma lacuna normativa involuntária (ou inconsciente), assim compreendida aquela que decorre ‘de um descuido do legislador’ (NORBERTO BOBBIO, ‘Teoria do Ordenamento Jurídico’. p. 144, 1989, Polis/Ed. UnB). Ao contrário, trata-se de típica lacuna intencional (ou voluntária) do legislador constituinte, que, embora tendo presente a realidade normativa emergente da Carta Federal de 1969 (art. 144, § 5°), quis, conscientemente, suprimir aquela restrição incidente sobre o poder de emenda nos projetos referentes à organização e à divisão judiciárias.

A extração constitucional do poder de emenda, de outro lado, não permite presumir, tratando-se do processo de formação das leis, a existência de vedações, exceto aquelas decorrentes de cláusula restritiva expressamente consignada no texto da própria Carta Política.

Não obstante todas essas considerações de ordem pessoal, Senhor Presidente, de que guardo firme convicção, referentes à substancial alteração introduzida pelo vigente texto constitucional, que ampliou o âmbito de incidência das emendas parlamentares, tratando-se de proposições legislativas que disponham sobre divisão e organização judiciárias, não posso deixar de reconhecer o extremo relevo jurídico da tese ora deduzida pelo eminente Procurador-Geral da República, especialmente se se atentar ao fato de que a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado, na matéria, que a criação de novas comarcas ou de novas Varas judiciárias, a partir do oferecimento e aprovação de emendas parlamentares, caracteriza infringência ao vínculo de pertinência temática que tais emendas devem manter com o objeto do projeto de lei, a que aderem, encaminhado pelo Tribunal de Justiça.

É por tal razão que esta Suprema Corte, em sucessivos julgamentos (RTJ 93/500), tem feito consignar, a propósito da matéria ora em análise, a seguinte advertência (RTJ 93/500, 504, Rel. Min. RAFAEL MAYER):

‘A lei estadual infringiu a vedação constitucional, por qualquer das suas formulações. Objeto especifico da proposta de alteração está na criação de determinado número de comarcas que, ao ver do proponente, atende a determinados critérios e requisitos preestabelecidos na lei de organização judiciária. Extrapola, evidentemente, do objeto da proposta a criação de comarcas nela não previstas, além de não satisfazerem as condições reclamadas, sendo portanto inconstitucional a lei no tocante às emendas exorbitantes do parâmetro, de inteira desconsideração aos propósitos e às prerrogativas do Tribunal.’

(grifei)

Essa mesma percepção do tema tem sido revelada pelo Supremo Tribunal Federal, em diversos julgamentos - efetuados em sede de controle normativo abstrato -, nos quais esta Corte vem reconhecendo a ilegitimidade constitucional de regras legais resultantes de emendas parlamentares cuja aprovação tenha implicado a criação de novas varas, ou a instituição de novas comarcas, ou, ainda, a reclassificação de entrância, fundamentando-se, o Tribunal, para efeito dessa pronúncia de inconstitucionalidade, no fato de as inovações introduzidas por iniciativa parlamentar não se acharem contempladas na proposição original que o Tribunal de Justiça submeteu à apreciação da Assembléia Legislativa local (RTJ 97/986 - RTJ 100/41 - RTJ 102/908).

Impõe-se destacar, ainda, que o autor desta ação direta de inconstitucionalidade (fls. 10/11), com apoio na representação oferecida pelo E. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, sustenta que a criação de cargos e a elevação de comarcas, procedidas à revelia e contra a vontade do Poder Judiciário do Estado, implicaram cerceamento de sua liberdade na elaboração de proposta orçamentária, obrigando-o a prever despesas que não estavam em consonância com suas diretrizes imediatas", aduzindo, ainda, para sustentar a presente impugnação, o que se segue:

‘Frise-se, neste passo, que o aumento de despesa, em relação à proposta inicial, foi da ordem de 244,85%, como faz ver a planilha de repercussão financeira anexa (documento 4). O comprometimento da atual participação do Poder Judiciário catarinense no orçamento do Estado aumentou de 2,12%, relativos ao projeto original, para 7,31% com a lei aprovada, sem que houvesse qualquer incremento naquele repasse.

Aliás, a criação de cargos sem prévia dotação orçamentária, como ocorreu na espécie, quanto aos cargos acrescidos pelo Poder Legislativo ao projeto inicial, desrespeita o preceituado pelo artigo 169, parágrafo único, inciso I da Constituição Federal, verbis:

'Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

Parágrafo único. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer titulo, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de

pessoal e aos acréscimos dela decorrentes'

(original sem grifos).’

Tendo presentes as considerações ora expostas, reconheço a ocorrência, na espécie, do ‘fumus boni juris’.

Quanto ao pressuposto do ‘periculum in mora’ - associado à existência de um juízo positivo de conveniência -, impende reconhecer, considerados os próprios termos da representação formulada pelo E. Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, que se justifica, no caso, a suspensão cautelar dos preceitos normativos ora impugnados, eis que tais regras legais, uma vez aplicadas, produzirão ‘... sérios e irreparáveis prejuízos às finanças do Judiciário e, conseqüentemente, à Administração da Justiça, porquanto os recursos destinados a este Poder não comportam as despesas imediatas advindas da sua vigência’ (fls. 16).

Sendo assim, Senhor Presidente, e tendo em consideração as razões expostas, defiro o pedido de medida cautelar, para suspender, até final julgamento da presente ação direta, a eficácia dos incisos VIII a XXI do art. 1°; do art. 2º; dos incisos I a VIII e X. do art. 3º; do inciso VI do art. 4°; do ‘caput’ e de seus incisos do art. 6°; dos arts. 7º, 8º e 9º, e da expressão ‘e elevadas’, contida no art. 11, todos da Lei Complementar nº 109, de 07/01/94, do Estado de Santa Catarina.”

8. De acordo com o voto acima transcrito, o poder de emenda, por ser inerente à função legislativa do Estado, qualifica-se como poder de índole eminentemente constitucional, razão pela qual apenas pode sofrer as limitações que se acham expressamente definidas na Constituição federal. Ainda acrescenta que ao se reservar iniciativa para determinados temas, a Constituição apenas estaria conferindo a definição do momento em que se deva legislar sobre determinada matéria. Afirma, por fim, que, pela atual Constituição, “desde que a emenda não aumente a despesa globalmente prevista, é ela cabível”.

9.O Supremo Tribunal Federal também foi instado a se manifestar sobre a necessidade de pertinência temática em outros casos e a conclusão a que chegou foi a de que a pertinência temática é requisito apenas para emendas que versem sobre matérias sujeitas à iniciativa privativa. É bem esclarecedora a ementa do acórdão proferido no julgamento da ADI 546:

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 4º e 5º da Lei nº 9.265, de 13 de junho de 1991, do Estado do Rio Grande do Sul. - Tratando-se de projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, não pode o Poder Legislativo assinar-lhe prazo para o exercício dessa prerrogativa sua. - Não havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, mas esse poder não é ilimitado, não se estendendo ele a emendas que não guardem estreita pertinência com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo pelo Executivo e que digam respeito a matéria que também é da iniciativa privativa daquela autoridade. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º da Lei nº 9.265, de 13 de junho de 1991, do Estado do Rio Grande do Sul.(ADI 546, Relator(a):  Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 11/03/1999, DJ 14-04-2000 PP-00030 EMENT VOL-01987-01 PP-00176) (grifos nossos)

10.Nesse julgado, o cerne da discussão entre os Ministros foi exatamente a delimitação da matéria versada em determinado artigo incluído por emenda parlamentar: se tratava de anistia ou de regime jurídico de servidor público. Os Ministros que entenderam que se tratava de anistia não reconheceram inconstitucionalidade, por não estar ela incluída no âmbito da iniciativa privativa. Confiram-se os votos:

“Ministro Maurício Corrêa:

(...) Cuida-se, pois, de anistia especial, mas sem dúvida, anistia. Não me parece que haja afronta ao princípio da iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, porque insere-se ela na competência do Poder Legislativo, por iniciativa parlamentar. (...)”

“Ministro Marco Aurélio:

(...)

No tocante ao artigo 5º, vejo que encerra, na verdade, uma anistia àqueles que participaram do movimento de paralisação e sofreram punições e registros nos assentamentos funcionais. Aqui, creio que há campo para a atuação do Legislativo sem que se fale na invasão da competência, fixada pela Carta da República, relativamente à iniciativa do Chefe do Poder Executivo.”

“Ministro Sepúlveda Pertence:

(...)

No caso, o eminente Relator trouxe um outro argumento, o de que a emenda de que nasceu essa “anistia” não guardava pertinência com o objeto do projeto inicial de iniciativa do Governador. É certo. Mas, a meu ver, essa restrição só tem razão de ser quando o conteúdo da emenda também é matéria compreendida na reserva de iniciativa do Governador. Quando, ao contrário, ela é – e assim a entendo na espécie – de livre iniciativa do próprio órgão legislativo, não há cogitar do requisito da pertinência, porque o Legislativo mesmo poderia fazer dela objeto de proposição de lei independente.”

11.  Já o relator do aresto, Min. Moreira Alves, e os demais ministros que o acompanharam, reconheceram a amplitude do poder de emenda, mas entenderam que o artigo 5º da lei estadual impugnada versava sobre regime de servidor público, tema de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, razão pela qual sua inclusão por emenda parlamentar ofenderia o princípio da separação de Poderes. Eis o voto do relator:

“Tenho, porém, o artigo 5º em causa como inconstitucional por outro fundamento: o de violar o princípio da separação de Poderes (artigo 2º da Constituição Federal).

Não há dúvida de que, não havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode emendar projetos de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Esse poder, no entanto, não é ilimitado, pois, sob pena de ferir indiretamente essa atribuição do Chefe do Poder Executivo, não se estende ele a emendas que não guardem estreita pertinência com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo pelo Executivo. Tais emendas, em verdade, implicariam – além de cercearem a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo – usurpação de competência exclusiva de um Poder por outro para a elaboração de normas estranhas ao objeto que o projeto de lei apresentou à apreciação do Legislativo.

É o que ocorre no caso. Em projeto de lei da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, por tratar exclusivamente de aumento de vencimentos por meio de reajustes salariais (...), foi incluído um artigo – o 5º ora impugnado – que disciplinar matéria totalmente estranha (relativa a tempo de serviço ficto para todos os efeitos, bem como vedação de punições e de registros em assentos funcionais) ao objeto desse projeto, e matéria que também é da iniciativa privativa daquela autoridade, uma vez que diz respeito a regime jurídico de servidor público.”

12. O Ministro Nelson Jobim, a seu turno, consignou o seguinte:

“Observo que, com a anistia, perdoa-se fato pretérito sancionável.

(...)

No entanto, o dispositivo gaúcho não trata do passado, embora a ele aplicável. Ele dá um tratamento diferenciado a uma específica categoria de servidores públicos.

É norma que integra o regime jurídico de uma categoria.

Não é uma simples anistia.”

13. Cite-se, outrossim, o voto do Ministro Ilmar Galvão:

“Sr. Presidente, recordo-me de que fui relator de precedente, mencionado pelo em. Relator, em que votei no sentido da competência da Assembléia Legislativa Estadual para anistiar servidores públicos do Estado de Santa Catarina. Parece-me com plena razão o eminente Ministro-Relator quando, interpretando a norma, concluiu no sentido de que ela não está concedendo anistia, mas, simplesmente, disciplinando, de maneira geral, as relações jurídicas entre o Estado e os servidores de determinados setores da administração.”

14. Está claro, portanto, que, para o Supremo Tribunal Federal, não há falar em pertinência temática se o tema objeto da emenda estiver incluído na iniciativa parlamentar. Também esclarecem bem a questão os debates travados no julgamento da ADI-MC 1834. De tais debates, vale transcrever o seguinte trecho da manifestação do Min. Sepúlveda Pertence, a qual não foi objeto de divergência:

“Sr. Presidente, concluindo: o direito de apresentar emendas, por parte do Poder Legislativo, sofre vedação, exclusivamente, em três hipóteses.

(...)

A terceira hipótese não é, digamos, propriamente uma proibição de emenda, mas de fraude à iniciativa privativa de outro Poder, em relação aos temas ‘a’, ‘b’ e ‘c’. Exercida a iniciativa reservada em relação ao tema ‘a’ e emendado o projeto, por iniciativa parlamentar em relação ao tema ‘b’, sobre o qual não propôs o Poder competente. É evidente que, aí, teria fraude à regra de iniciativa exclusiva.”

15.A referência à necessidade de haver pertinência temática da emenda apenas como forma de impedir subversão à iniciativa privativa também pode ser encontrada, entre outros, nos seguintes julgamentos: ADI 574, ADI 1682 e ADI 1051.

16.  Pode-se, então, chegar a estas duas conclusões: a) o exercício do poder de emendar, tendo assento constitucional, apenas pode ser limitado ou restringido nos casos especificamente delimitados pela Constituição federal; b) em relação às matérias cujos projetos de lei sejam de iniciativa privativa de outro Poder, exige-se a pertinência temática como decorrência da própria privatividade, tendo em vista que, se se admitisse amplas emendas sobre temas diversos também reservados em projetos de iniciativa privativa de outro Poder, estar-se-ia possibilitando, por vias transversas, que o Poder Legislativo “iniciasse proposições” sobre matéria que lhe está fora de alcance por expressa disposição constitucional.

17.  Por exemplo, não seria possível, em projeto de lei do Executivo sobre o regime jurídico dos militares das Forças Armadas, a apresentação de emenda que alterasse seus efetivos ou ainda, em projeto de lei do Executivo versando apenas sobre o regime remuneratório de servidores públicos federais, a apresentação de emendas parlamentares que versassem sobre direitos e proibições de tais servidores.

18.Ou seja, somente se veda que o Poder Legislativo inclua tema excluído de sua iniciativa legislativa em projetos de outros Poderes por meio de emendas parlamentares. Em tal caso, há uma norma constitucional (a que estabelece a iniciativa privativa para tratar de determinados temas) que afasta a possibilidade de emendas sem pertinência temática.

19.Apenas para concluir a análise do caso citado como exemplo no início deste artigo, a instituição de regime diferenciado de licitação ou contratação encontra-se à disposição da iniciativa parlamentar, razão pela qual não há qualquer óbice à sua apresentação sobre a forma de emenda. Ressalte-se que a jurisprudência do STF faz ressalva quanto à matéria sujeita à iniciativa de outro Poder, não quanto ao instrumento utilizado (medida provisória).

20. Ademais, também não há falar em usurpação de competência do Poder Executivo para escolher os temas que serão tratados por meio de medida provisória, cujo principal objetivo é regular, com vigência imediata, temas reputados urgentes e relevantes com base no juízo político do chefe do Poder Executivo.

21.  Com efeito, eventuais emendas ao Projeto de Lei de Conversão não se confundem com a própria Medida Provisória, tanto é que, ao contrário das disposições da MPV, apenas terão vigência se aprovadas e sancionadas, conforme, aliás, dispõe expressamente o art. 62, § 12, da Constituição Federal:

“Art. 62. (...)

§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)”

22. Vale sinalar, por fim, que nenhum dos doze parágrafos do art. 62 da Constituição Federal vedou a edição de emendas com matéria estranha à proposta originária, demonstrando claramente a vontade do constituinte.                           


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

CARVALHO, Daniel Pinheiro de. Medidas provisórias e a questão da pertinência temática de emendas parlamentares. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3253, 28 maio 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/21880>. Acesso em: 21 fev. 2018.

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