4. ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO X DESENVOLVIMENTO URBANO DA CIDADE DO RECIFE

4.1. Atuação do Ministério Público na defesa do Patrimônio Público

Em entrevista realizada em julho do corrente ano, com o Procurador Geral do Oficio de Tutela Coletiva do Ministério Publico Federal de Pernambuco, o Dr. Edson Virgínio Cavalcanti Júnior66, restou claro que as atuações do Parquet debruçam-se sobre as funções que lhe são atribuídas constitucionalmente, ou seja, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis67.

O referido Procurador afirmou que a atuação do Ministério Público, independente do Ofício que se queira destacar, seja o Criminal, o de Tutela Coletiva, o de Cidadania, basea-se na legalidade, visando proteger as disposições das leis, no intuito de manter a ordem social, prevenir conflitos, velando assim pelos preceitos constitucionais.

Ressaltou que o Ministério Público Federal possui uma atuação voltada no primeiro momento para as possíveis recomendações que podem ser originárias ou oriundas de processo administrativo, aos infratores, de forma a avisá-los da contrariedade de suas ações, para depois, se for o caso, diante do esgotamento de todas as instâncias, ajuizar as cabíveis ações judiciais.

Além disso, destacou que o Ministério Público dispõe de instrumentos extrajudiciais que ajudam a promover a sua atuação sem o uso da via judicial, tal como Processo Investigatório Preliminar, os já citados Processos Administrativos, as Notificações, os Termos de Ajustamento de Conduta.

Em relação ao Município do Recife, o Procurador disse que o Ministério Público Federal só interfere nas ações da referida prefeitura no que pertine ao desenvolvimento urbano da cidade do Recife, quando não há observância às prescrições legais, de maneira a atingir de alguma forma o patrimônio público da cidade, seja em relação ao meio ambiente, aos bens públicos, patrimônio histórico, cultural, aos direitos do consumidor, etc.

Como exemplo, citou o caso dos edifícios Pier Maurício de Nassau e Pier Duarte Coelho, mais conhecidos como “As Torres Gêmeas”, localizados no Cais de Santa Rita, no centro do Recife, que é área de patrimônio histórico, cuja ação civil pública foi ajuizada perante a Justiça Federal sob o nº. 2005.83.00.004462-1, contra a contra a construtora Moura Dubeux, o Município do Recife e o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan).

A referida construção foi iniciada sem a autorização prévia do Iphan, em desacordo com o que estabelece a legislação.

As torres foram projetadas para uso residencial e contam, cada uma, com 41 andares, o que equivalem a mais de 134 metros de altura.

Para o MPF, os dois edifícios vão comprometer a visão dos monumentos e a harmonia do conjunto arquitetônico de três bairros: Santo Antônio, de São José e do Recife.

Bem como o caso dos Prédios Caixão, em que o Ministério Público se deparou com a iminência de novos desabamentos de edifícios tipo prédio caixão, que foram construídos sem as devidas especificações e que foram financiados pela Caixa Econômica Federal no Município do Recife, e também em outros municípios do estado, tais como o de Paulista, Olinda, Jaboatão dos Guararapes e Camaragibe.

Por fim, por oportuno, ressaltou que muitas atuações do MPF ao que se refere ao desenvolvimento urbano da cidade do Recife, se dão em virtude de ações, atividades de particulares que atentam contra o meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural, bem como promovem atos de improbidade administrativa, que no todo, atingem o patrimônio público e que acabam diretamente ou indiretamente afetando o desenvolvimento urbano do Município do Recife.

Para melhor entendimento da atuação do Ministério Público na comarca recifense, em setembro deste ano, também foram realizadas entrevistas com os promotores das Promotorias do Patrimônio Público, Dr. Charles Hamilton Santos Lima e do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico e Cultural, Dr. Sérgio Gadelha, que acumula a 12ª e 13 ª Promotorias de Justiça da Cidadania da Capital 68.

Entre linhas, verificou-se que houve uma ratificação aos apontamentos do Procurador Coordenador do Ministério Público Federal, Dr. Edson Virgínio Cavalcanti Júnior, vez que a função primordial do MPE também é de manter a harmonia entre os bens públicos como um todo e os indivíduos da sociedade, promovendo, assim, conseqüentemente, o desenvolvimento urbano da cidade.

Restou claro um posicionamento bastante preventivo, conciliador e menos conflitante, pelo menos para o primeiro momento, da Promotoria do Meio Ambiente e do Patrimônio Histórico e Cultural, para as controvérsias entre o ente ministerial e o Município do Recife, já que em 90% dos casos, atua através do Termo de ajustamento de Conduta69 que tem um caráter consensual e serve para a prevenção ou para a reparação de danos a interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.

Já na Promotoria do Patrimônio público, observou-se que, para os casos de improbidade, o instrumento da ação civil pública é a via adequada para a defesa do patrimônio público em praticamente 100% dos casos, pois, conforme o artigo 17, § 1°, da Lei n. 8.429/92, verifica-se ser completamente inviável a formalização de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta em casos relacionados com improbidade administrativa, uma vez que é vedado transação, acordo ou conciliação nesta matéria.

Na verdade, uma leitura mais atenta do art. 12, da LIA, responde a essa pergunta. Lá estão previstas uma série de sanções restritivas de direitos e pecuniárias ao agente ímprobo. Percebe-se, portanto, que a Lei de Improbidade Administrativa prevê não somente a tutela aos interesses por ela tratados, mas também, a punição do réu, nos casos de procedência da demanda. Estão em jogo, portanto, nas ações de improbidade, não somente questões referentes aos interesses metaindividuais do patrimônio público e da probidade administrativa, mas também o direito de punir do Estado. O direito de punir do Estado, por sua vez, segundo nosso ordenamento jurídico, somente se efetiva mediante decisão judicial, não havendo espaço para acordo entre as partes. Trata-se de espécie de jurisdição necessária.

Assim, nas demandas de improbidade, mesmo que o agente supostamente ímprobo concorde com a aplicação das sanções de improbidade, não é possível o acordo, sendo necessária a existência de processo judicial e da sentença condenatória.

O raciocínio acima desenvolvido, porém, não vale para o ressarcimento do dano ou para a devolução da quantia indevidamente percebida pelo agente ímprobo. Isso porque eventual condenação do réu ao ressarcimento ou a devolução de quantias não configuram sanções, mas sim decorrência natural da aplicação das regras de responsabilidade civil. Destarte, tais condutas podem ser ajustadas em sede de compromisso de ajustamento, pois dispensam a tutela jurisdicional nos casos em que hajam acordo entre as partes, não se tratando de hipótese de jurisdição necessária 70.

Visto isso, embora exista vedação pelo artigo 17 §1º da Lei de Improbidade Administrativa, não há um caráter absoluto, o que autoriza o Ministério Público a formalizar, firmar em matéria de improbidade administrativa, termo de compromisso de ajustamento de conduta, devendo ser submetido à análise do Conselho Superior do Ministério Público, para homologação ou não do arquivamento do inquérito civil ou procedimento administrativo preliminar.

4.2. Atuação do Município do Recife no desenvolvimento urbano da cidade do Recife

A Prefeitura da Cidade do Recife através de suas diversas Secretarias, como a de Obras, Planejamento Participativo, Desenvolvimento Urbano, Ambiental, e outras, promove o planejamento do desenvolvimento urbano da cidade do Recife visando acompanhar as tendências do crescimento industrial, comercial, econômico, social do país como um todo.

Além disso, desde a vigência do Plano Diretor da Região Metropolitana do Recife (2001) observa-se um perfil de desenvolvimento mais “equilibrado”, onde se planeja a longo prazo o desenvolvimento, avançando, crescendo em todas as àreas, mas ao mesmo tempo, visando atender aos interesses dos vários grupos sociais.

Pode-se dizer que a atuação do Município do Recife, principalmente nos últimos anos, se dá de maneira bem mais cuidadosa em virtude das constantes atuações do Ministério Público em fiscalizar, acompanhar, verificar as ações dessa prefeitura, no intuito de melhor atender a população recifense.

Ressalta-se que essa população, tanto do lado do Parquet, quanto do da Prefeitura do Recife, é o principal foco de suas atividades. Ambos buscam realizar suas atividades sempre visando o oferecimento de uma melhor estrutura, qualidade de vida para as diversas classes sociais dessa cidade.

Há de se destacar, que, conforme declaração da Secretária Chefe da Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Cidade do Recife71, muitas vezes é a própria população que realiza reclamações junto à Prefeitura da Cidade do Recife, no intuto de obter soluções para suas dificuldades cotidianas.

Ao que tange a atuação do Ministério Publico em relação as atividades de desenvolvimento urbano da Prefeitura do Recife, a referida Secretária afirmou que a atuação ministerial se faz necessário, pois a prefeitura passa a promever o desenvolvimento urbano de forma mais planejada, melhor pensada, revendo os ditâmes legais para o feito que se queira executar.

Porém, deixou claro que em outras vezes, quando suas atividades, ações, execuções, estão dentro de toda a legalidade, e o Ministério Publico intervém, essa atuação acaba por caracterizar um atraso para a prefeitura. Mas de regra, destacou que nos últimos anos, as atuções ministeriais são tidas como benéficas.

Citou para tanto, o caso das habitações do Município de Afogados, em que o Minstério Público acionou a prefeitura e esta através da Secretaria de Habitação, pode dar melhores condições de moradias para sua população.

Destacou ainda o caso da Rua Sete de Setembro, rua paralela à Conde da Boa Vista, onde é visível a atividade de câmelos e comerciantes de diversos ramos, de forma urbanisticamente desordenada. Aquí também houve intervenção do ente ministerial, e em virtude disso, a Secretaria de Planejamento da Cidade do Recife, juntamente com o DIRCON, estão elaborando a promoção de um espaço exclusivo e organizado para os ocupantes dessa rua, visando uma melhor organização do espaço urbano.

4.3. Aspectos Judiciais

Levando em consideração a relação de procedimentos fornecida pelo Ministério Público e pelo Município de Recife, realizamos um levantamento das Ações Civis Públicas ajuizadas desde 2005 até o presente momento pelo Parquet estadual, através de suas Promotorias do Meio Ambiente, Patrimônio Histórico e Cultural, Patrimônio Público, bem como pelo Parquet federal, por meio de seu Ofício de Tutela Coletiva, em face da comarca do Recife, ao que se refere ao Patrimônio Público em sentido amplo (bens públicos e direitos).

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TABELA 01: Ações Civis Públicas promovidas especificamente na cidade do Recife pelo Ofício de Tutela Coletiva do Ministério Público Federal desde 2005.

FONTE: Elaboração a partir de dados disponibilizados pela Coordenação do Ofício de Tutela Coletiva do Ministério Público Federal de Pernambuco e pelo site: https: www.jfpe.gov.br

Do exposto acima, verifica-se que o Ministério Público Federal de Pernambuco, nos últimos quatro anos praticamente não precisou se valer do instrumento constitucional da ação civil pública para promover a defesa do patrimônio público na cidade do Recife, visto que, a única ação civil pública ajuizada foi a conhecida ação civil publica das “Duas Torres Gêmeas”, localizadas no Cais do Apolo do Recife.

Cumpre registrar que, em virtude do fato desse presente trabalho monográfico abordar especificamente o uso do instrumento constitucional da Ação Civil Pública, não significa que o Parquet federal não se utilizou de outros meios extrajudiciais, como os processos administrativos, notificações e principalmente de Termos de Ajustamento de Condutas, para enfrentar as questões do patrimônio publico na cidade do Recife.

Como bem disse o coordenador da Tutela de Ofícios do MPF, o Dr. Edson Virgínio72, o Ministério Público, principalmente nos últimos anos, tem promovido uma atuação bem mais preventiva do que repressiva, visando no primeiro momento, se for o caso, o uso de recomendações e dos Termos de Ajustamento de Conduta para corrigir as atuações do Município do Recife em prol do desenvolvimento urbano, do que usar as vias judiciais através de ação civil pública, sem antes tentar uma via bem mais conciliadora e menos conflitante.

TABELA 02: Ações Civis Públicas promovidas pelas 12ª e 13ª Promotorias de Justiça da Cidadania da Capital (Meio Ambiente e Patrimônio Histórico Cultural) do Ministério Público Estadual de Pernambuco no Município do Recife.

FONTE: Elaboração a partir de dados disponibilizados pela 12ª e 13ª Promotoria de Justiça da Cidadania da Capital (Meio Ambiente e Patrimônio Histórico Cultural) do Ministério Público Estadual de Pernambuco e através do site: https://www.tjpe.jus.br

Aqui, mais uma vez, nos deparamos com poucas atuações judiciais do Ministério Público, através de ações civis públicas, já que, o posicionamento do promotor de Justiça, o Dr. Sérgio Gadelha, é totalmente preventivo, pelo menos no primeiro momento, visto que a atuação das promotorias do Meio Ambiente e do Patrimônio Histórico e Cultural se valem, em mais de 90% das demandas, de Termos de Ajustamento de Conduta, não chegando à necessidade de se instaurar Inquéritos Processuais Civis, bem como ações civis públicas, ou outros meios para coibir as atuações da Prefeitura da Cidade do Recife contra o patrimônio público na comarca do Recife.

Dos dados acima explanados, observa-se que durante esses últimos quatro anos foram ajuizadas apenas doze ações civis públicas, especificamente no Município de Recife, na área do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, o que reforça um perfil de atuação ministerial, cada vez mais extrajudicial do que judicial, via ação civil pública.

TABELA 03: Ações Civis Públicas promovidas pela Promotoria de Justiça da Cidadania da Capital (Patrimônio Público) do Ministério Público Estadual de Pernambuco no Município do Recife.

FONTE: Elaboração a partir de dados disponibilizados pela Promotoria de Justiça da Cidadania da Capital (Patrimônio Público) do Ministério Público Estadual de Pernambuco e através do site: https://www.tjpe.jus.br

Já na Promotoria do Patrimônio Público que trata da defesa desse bem jurídico sobre o prisma da improbidade administrativa, verificamos que, como já disposto no retro mencionado item deste capítulo monográfico, há vedação legal pelo artigo 17, § 1°, da Lei n. 8.429/92(Lei de Improbidade Administrativa), para a firmação de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), sento, portanto, a ação civil pública o instrumento mais adequado para proteção do patrimônio nos casos de improbidade.

Visto isto, a Tabela 03 foi disposta por mera amostragem, já que no Município de Recife foram ajuizadas, desde o ano de 2003 até o presente momento, mais de 97 ações civis públicas referentes a citada matéria.

De todo exposto até aqui, percebe-se que, em relação aos demais aspectos de patrimônio público, os casos de improbidade administrativa no Município do Recife, mostram-se em número bastante acentuado, o que demonstra uma falta de comprometimento na regularidade das funções de boa parte dos membros dos órgãos públicos recifenses, já que, no decorrer destes últimos anos, verifica-se ser contínua e crescente número de denúncias contra esses integrantes da administração pública.

Conseqüentemente, como podemos observar pelos dados aqui acima, o número de ações civis públicas ajuizadas sob essa matéria em relação aos demais aspectos relativos ao patrimônio público em sentido amplo (bens públicos e direitos inerentes aos indivíduos de uma sociedade), indiscutivelmente, supera os demais, independente do fator da vedação legal da firmação de TAC para os casos de improbidade administrativa.

Pois bem, diante dos dados até aqui colacionados, podemos ter uma visão geral da atuação do Ministério Público no Município do Recife ao que se refere à defesa do patrimônio público. No entanto, para o presente trabalho monográfico, que tem como foco a defesa do patrimônio público sob a égide do desenvolvimento urbano na cidade do Recife, foi de extrema importância a realização de um levantamento específico na Promotoria de Habitação e Urbanismo do Ministério Público Estadual, das ações civis públicas ajuizadas desde o ano de 2003 até o presente momento, relativas ao aspecto urbano nesta comarca. Vejamos:

TABELA 04: Ações Civil Públicas promovidas pela Promotoria de Justiça da Cidadania da Capital (Habitação e Urbanismo) do Ministério Público Estadual de Pernambuco no Município do Recife.

FONTE: Elaboração a partir de dados disponibilizados pela Promotoria de Justiça da Cidadania da Capital (Habitação e Urbanismo) do Ministério Público Estadual de Pernambuco e através do site: https://www.tjpe.jus.br e https://www.jfpe.gov.br

Sob a análise do aspecto urbano propriamente dito, observa-se que são pouquíssimas as ações civis públicas ajuizadas pelo Ministério Público em face do Município do Recife, considerando o lapso de tempo em destaque, devendo ser registrado que, mais uma vez, os dados acima expostos, ratificam o perfil ministerial mais conciliador e preventivo, também através da sua Promotoria de Habitação e Urbanismo, pelo menos no primeiro momento, quando do recebimento das denúncias, vez que, essa promotoria também atua em 80% dos casos, através de Termos de Ajustamento de Conduta.

Ressalta-se que, havendo o descumprimento do disposto nos referidos termos, o Ministério Público promove ações executivas, que geram a aplicação de multas já previstas nos Termos de Ajustamento de Conduta, compelindo o réu a executar a obrigação de fazer oferecida pelo ente ministerial quando do firmamento do TAC, cujo valor é revestido para o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos.

Visto isto, é oportuno destacar que esses dados demonstram que a relação Ministério Público e Município do Recife, no que tange ao desenvolvimento urbano da referida cidade, nos últimos anos, apresenta-se pouco conflitante, sob o aspecto judicial, já que o Parquet fez uso do instrumento constitucional da ação civil pública, em apenas sete ações no mencionado município, estas que, entre linhas, abordam questões sobre licenciamento de estabelecimentos, retiradas de famílias de moradias de zonas de perigo, organização de residências no tecido urbano, etc.

O fato é que, pelo visto, as recomendações e os firmamentos de Termos de Ajustamento de Conduta celebrados pelo Ministério Público e Município do Recife, estão sendo cumpridos e apresentam-se como a melhor via para a solução dos problemas urbanos no mencionado município, não ensejando, na maioria dos casos, o manejo de ações civis públicas para tanto, o que demonstra uma relação, de certa forma, conciliadora e, principalmente, benéfica tanto para os pólos das demandas (MP e Município do Recife), quanto para a população recifense, bem como para o desenvolvimento urbano, que não fica preso à pendências judiciais, o que, conseqüentemente inviabiliza o crescimento da cidade do Recife.

Por fim, diante da análise dos citados dados, pode-se também inferir que, o Município do Recife, de certa forma, vem promovendo um desenvolvimento urbano com características de sustentabilidade, como preconizado pela Política Nacional do Meio Ambiente, que posteriormente foi ratificado pela Constituição Federal de 1988 e incorporado como princípio na Convenção do Rio-1992, vez que seu desenvolvimento vem atendendo aos preceitos legais, vem sendo cada vez mais planejado e equilibrado, visando um crescimento acelerado, contínuo e moderno para o município em tela, no entanto sem esquecer, antes de tudo, de atender às principais necessidades de sua população e de melhor distribuir tal desenvolvimento para todas as camadas sociais.